加强对权力的监督与制约，
保证权力依法正确行使的法律机制研究
陈敏昭
（中共三门峡市委党校社会管理教研部 472000）
0、摘要
1、权力的基本特征
2、权力腐败
2.1权力腐败的分类认识
2.2权力腐败的原因
3、以德制权
3.1官德官风影响和引导着民德民风
3.2引礼入法、礼法结合
4、最有效的措施是权力制约权力——分权制衡
4.1分权学说和分权实践是人类政治文明的重要结晶
4.2监督和制约公共权力的基本要求
5、建立法治政府和责任政府，以法治权
5.1责任的政府
5.2有限的政府
5.3服务的政府
5.4透明、阳光的政府
5.5诚信的政府
5.6廉洁、高效的政府
5.7人性的、以人为本的政府
6、张扬公民权利和自由，用社会力量制约权力
6.1公民是反对权力腐败的主角，是制约权力的真正主体
6.2用“第三部门”（非政府组织）力量制约公共权力
6.3进一步开放新闻自由，用媒体的力量制约权力
结论：民主是促进社会经济和谐发展和权力依法正确行使的制度
附1：主要参考文献
附2：课题组成员
0、摘要
公共权力是一柄“双刃剑”，既可能造福人类，也可能危害公共利益和公民自由。自从公共权力产生之后，人们一直在试图打造各种各样的缰绳驾御它，从早期的以德制权、以礼限权，到近代的以权制权和用“第三部门”力量制约公共权力，这其中既有成功的经验，也有惨痛的教训。人们对制约权力的研究始终就没有停止过，尤其是在我们这个集权观念和传统文化十分深厚的国家这个问题更为突出。但是，由于思想观念的禁锢和认识的偏颇，至今我国所有的监督和制约权力的研究仍然局限在传统思路上，监督和制约权力的权力仍然源于同一权力，就如同“左手制约右手”。作为尝试，本项目试图在宪法和法律层面上将分权制衡的理念和“公民是反对权力腐败的主力军，社会是遏制权力滥用的主战场”引入我国，张扬公民的权利和自由，用宪法和法治、以及人民的力量监督和制约权力，让权力按照人民的意愿活动，只有这样，才能保证国家的长治久安，社会的稳定和谐。我们由衷地希望《自由大宪章》中的那句名言：“没有任何权力能够高于法律”也能够成为现代中国的治国理念和新文化传统。
民主是促进社会经济和谐发展和权力依法正确行使的制度。人类经过数千年的艰苦探索和巨大的付出之后终于认识到，“大家的事大家平等地商量着办而不能由个别人或少数人决定”才是人间谋求发展的最大正道，这就是民主。民主能够激发社会活力，让每个人的积极性、创造性、能动性都发挥出来。事实上，今天的世界格局说明，位居世界前七名的发达国家都是民主国家，都是因为比较充分地实行了民主制度。或许有人会说，“那些民主国家发达证明民主只适合发达国家，而并非它们因为民主才发达”。这是本末倒置。我们首先来看美国。十八世纪的的北美地区是殖民地，经济简单落后（畜牧业和种植业）。但是由华盛顿、杰弗逊等开国元勋奠定和后来统一美国南北的林肯总统等不断完善的民主制度使美国一跃而成为世界第一经济大国。正如薛涌先生讲的那样，民主常常在落后地区发展，并后来居上。民主是经济发展的重要制度优势。二十世纪初，前苏联革命的胜利和早期经济建设的成果也证明，其早期的比较朴素的民主制度凝聚了人心和激发了广大民众的积极性才赢得革命和建设的巨大成就。但是苏联中后期却逐渐走向集权与专制，最终导致苏联的解体与消亡。这应了一句话：专制会一时聚敛财富，但其繁荣却不可长久。我们再看看英国。英国繁荣的一个基本原因就是君主立宪制。君主立宪制下，依靠选举产生的议会逐渐控制了政治权力并赢得民众的支持，使英国能够在科技革命的浪潮中迅速崛起。科技革命的浪潮又何偿不是民主制度的结晶呢？再看看印度，人口与我们差不多，其基础设施很差，利用外资仅相当于我国的零头，但GDP的增长率已经接近中国。现在，世界上有很多人更看好印度。为什么？事实上，民主制度正在帮助印度的经济起飞。印度的法治，不管多么缺乏效率，目前也已经成为印度对中国的一大优势。也正是在这样的法律制度的保护下，印度才能发展出中国还没有的世界一流企业。
和谐发展从控制政府权力（公共权力）开始。从根源上讲，政府的建立基于被治理者的同意。任何一个政府的建立，不论是采取什么方式建立的（武装斗争，和平演变，议会斗争），它都是建立在人民的授权之上、替人民行使公民个人无法直接行使的公权部分（如国家安全，教育，外交，治安、环境保护等）。换句话说，政府履行的只是公民出让的部分权力，公民没有出让的权力部分政府没有权力干涉。公共权力当然是必要的，但公共权力也是危险的，只有保持各机构间适度的权力平衡，才能正确地实施权力，同时制约掌权者滥用权力。任何一个政府的运作，如果是以限制政府权力并保证全体公民基本权利的宪法为依据时，这种政府的形式就是立宪民主政府。假如宪法空洞无物，缺乏可操作性，不能成为裁判依据，不能保护公民的民主权利，不是限制公共权力而是突出特权，那么所有的立宪机制都将成为空谈，这样的国家必将走向独裁或集权专制，哪里还谈得上和谐发展呢？
1、权力的基本特征
权力本质上是一种凝聚和体现全体社会成员公共意志的力量，是为了维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要而形成的。也就是说，权力的第一个特征是权力的公共性；权力的第二个特征是从行为上说的，谁授予行为人的权力他将听命于谁，维护授权人的利益，并竭力为之服务；然而，权力本身具有极强的扩张性和自我授权性，掌权者会使用权力一直到边界才会束手，这是权力的第三个特征；由于权力的背后是以强大的国家实体或者组织力量为依靠，因此，权力的第四个基本特征就是它的单向度强制性；权力的第五个特征就是它经常与财富进行交换，这表现为两方面：一方面是财富拥有者（尤其是非法财富获得者）用财富换取权力和地位，另一方面是权力占有者利用制度或者法律的不完备为财富拥有者提供特别的、有时是违法的、违章的服务而换取财富；权力的第六个基本特征是单方面强制性，权力行使的强制性表现在以国家强制力或暴力的威慑为后盾，其所推行的法律、法规、政策等都是行政客体必须接受的。否则，就有可能导致强制执行，违反者或拒不接受者将会受到相应的制裁。所谓权力的单方面性，是说权力的行使目的是为了国家利益、公共利益或者纯粹以其为借口，并不需要征得相对方的认可或同意。尽管随着民主化的发展，相对方已经有机会广泛地参与行政决策以及行政行为的实施，但这种参与仍然主要是起一种建议的作用，这种建议是否被采纳或被接受将取决于行政主体的意志。因此，对权力的授予、限制与制约成为现代社会最根本的问题之一，也是现代公民必须慎之有慎地处理的问题。否则，国家的法律、制度、公民的正当利益等都将遭到权力的肆意践踏！
2、权力腐败
权力腐败是指掌握公共权力的国家公职人员滥用权力获取私人利益，败坏国家正常的政治经济生活的行为。权力腐败是传统文化的一个有机组成部分，是历史的沉疴。权力腐败可以按照其程度做一些分类性认识。
2.1权力腐败的分类认识
一是以谋求公益之名，行攫取私益之实，借“政绩工程、形象工程”捞取政治资本，这是政治腐败；二是党、政机关与执法机关、司法监督机关和经济管理部门联手，拉帮结派、欺压群众，私设“小金库”，在思想观念上、行为上已经异化，与国家利益、人民利益相抗衡，在组织上、关系上已经形成一个利益链和关系网，此乃集体腐败；三是接受下属的吹捧、奉迎和添油加醋的小报告，颐指下属为自己的错误辩解、开脱，鼓吹政绩，对上级实行精神贿赂，只迎合讨好上级，既不关心也不愿意听取群众意见，此乃精神腐败；四是排除异己、买官卖官、任人唯亲、以权谋私、权钱交易、权权交易，此乃权利腐败；五是占据文化、教育、学术、医院等领导之位却不做学问，热衷虚浮之名，抄袭他人成果，拼凑学术论文、玩弄学术游戏、滥发文凭，教育乱收费、“有偿新闻”、“买卖书号”等，此乃文化腐败；六是放肆地用公款吃、喝、玩、乐、吸毒、嫖娼或嫖鸭、赌博，接受色情贿赂、包养情妇，生活堕落，此乃伤风败俗的生活腐败；七是投机钻营、贪污受贿、吃回扣、收送红包、巧取豪夺，官商勾结、倒卖批文或随意更改规划以中饱私囊，此乃经济腐败；利用关系网，为亲属、朋友、同学、战友或利益集团牟取不当利益，此乃裙带腐败。此此种种，如果不坚决遏制之，那么，权力腐败将把执政党推向万劫不复的深渊，国家和政府亦将失去凝聚力。
2.2权力腐败的原因
权力腐败的原因，大致上有三个方面的因素：（1）制度方面，国家政治制度的制约机制不健全——官员掌握着管理和分配稀缺资源权力，而责任制度、监督制度、人事制度、法律制度本身的弹性过大，使得意志不坚定者有空子可钻。（2）思想动机，少数政府官员道德堕落、败坏，使得官员无法抵御远大于其合法收入金钱诱惑；“假公济私”是权力腐败的本质表现，当官员利用职务获取私人利益时，政治权力就成为腐败之源。（3）社会原因：公民漠视的态度、容忍无奈的行为，以及社会价值观念的变化、市场价值取向等。
3、以德制权
3.1官德官风影响和引导着民德民风
在人类早期的公共权力诞生过程中，掌握公共权力者多数就是德才兼备的人：首先他必须是孔武有力的，这样才能率领他的部族与恶劣的自然环境搏斗，维持部族的生存和繁衍；其次，他必须是道德高尚的，在部族任何一个成员没有吃饱的情况下他不能进食，在部族任何一个成员没有一个合适的居所的情况下他不能安寝。到了人类有文字后，人们对道德与权力的关系认识的更清晰：“大德必得其位，必得其禄，必得其名，必得其寿。”（《礼记·中庸》）”；“小德川流，大德敦化，此天地之所以为大也。”（《礼记·中庸》）天之所以成为崇拜的对象，是因为有德；君主若要与天地共享人们的尊敬，就必须以自己的德行明昭天下，方可得到人们衷心的拥戴。正是基于这种认识，在中国历史上，历代统治者及其思想家总是极力倡导以德来约束权力，并试图建立起道德信仰，以求唤醒当权者的知耻之心，并促使他们在对身后名誉的追求中实现人格的升华，从而在行使手中的权力时，能够主动地使自己的行为合乎道德标准。
官德和官风影响和引导着民德和民风。孔子在：《论语·颜渊篇》中讲：“君子之德风，小人之德草。草上之风，必偃。”又在《论语·子路篇》中说道：“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。”在《论语·为政篇》中讲到：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”事实上，从两千多年的封建王朝的治乱更替中，我们能够发现，哪个朝代的官德淳厚、官风清廉，那个朝代的民风就淳朴、社会就安宁，风气就开化，经济发展的就比较快，社会进步也比较快。相反，“为君不君，为臣不臣，乱之本也（《国语·齐语篇》）”；“桀以奢亡，纣以淫败。（《国语·齐语篇》）”这说明，官德官风是封建集权国家兴衰的根本原因之一，统治者的道德是赢得民心和民意的重要法码，对统治的稳固和国家的治乱兴衰有着直接的影响。
3.2引礼入法、礼法结合
礼是我国有着数千年历史的特有的社会现象，其功能在于“别贵贱”、“序尊俾”，确定“尊尊、亲亲、长长、男女有别”的宗法等级秩序，具有“因俗制宜”的功能和精神威慑力量，因而成为传统治国者重要的统治手段。礼的等差性与法的特权性相一致，礼法结合，以礼夸张恤民的仁政，以法渲染治世的公平，以礼入法使法律道德化，以法附礼使道德法律化。在数千年简单落后的农业社会中，这种礼法结合的治理方式确实有效地推动着社会的运转，使权力的运作能够保证统治的稳固。然而“引礼入法、礼法结合”过于依赖礼与德，使得行政机构简单粗糙和行政技术落后，使之在形态上只能是“人治”，未能培育出现代行政技术理性精神，留下令人痛恨的“官僚主义”和“以官为本”、“以权为本”的官本位制，虽然时间已经进入21世纪，但是其遗害至今不能完全清除。
如此看来，在强大的并且不断得到强化的“官本位”意识面前，我们仅仅依靠软弱无力的道德教化想要约束脱去缰绳的权力野马，无异于缘木求鱼。过多的宣传“以德制权”、过分地鼓吹道德教化的功能，无异于助纣为虐。我们必须另辟蹊径，树立“主权在民”和“人性恶”的观念，总结和借鉴民主国家的经验教训，建立权力分立的制度设计来实现权力的制约与平衡。
4、最有效的措施是权力制约权力——分权制衡
4.1分权学说和分权实践是人类政治文明的重要结晶
较为完整的分权学说和分权实践是在近代才出现的。分权是人类社会管理经验的总结，是被实践反复证明了的科学和真理，是现代政治文明的结晶。分权学说源远流长，并且在实践中不断地得到丰富和发展。在十七世纪的英国，已发现权力分立是自由和优良政体的重大秘密。对于中国人来说，真正的分权学说，虽然是舶来品，但是在历史上也曾经有过萌芽和短暂的实践。中国封建社会是专制社会，实行的是君主集权政体。君主握有最高的立法、司法、行政、军事等权力。但是一些开明的政治家、思想家在实践中也逐步认识到，将权力完全集中于君主一人或者宰相一人是非常危险的，因此开始了“分权”的尝试。春秋战国时期就出现了初步分权的萌芽，唐代也曾经实践过比较原始的分权机制。
人类社会自从分离出政府以来，政府和公民之间就始终处于矛盾对立之中。这一矛盾主要表现为：一是如何有效地制约政府的管理权力，二是如何有效地发挥政府的管理职能。解决这一矛盾的最大准则是确保公民的“政治自由”或曰“主权在民”，解决这一矛盾的最好政制便是以分权学说为基础的现代宪政。
分权，首先是将国家的权力机构分为三个或者五个范畴，当代国际社会比较常见的三权分立，即立法机关、执行机关和司法机关。这种机构划分既是部分地反映了劳动分工和专业化的需要，是现代政府职能进一步的精细化、功能化，也部分地反映了这样一种要求，即不同的价值应体现在不同机构的程序中，体现在代表了不同利益的分立部门中。分权的客观要求是宪政的核心，是与极权主义的本质区别之所在。被尊称为国父的孙中山先生，在二十世纪初曾经提出“五权分立”，并且在中华民国时期实践之，今天仍然在台湾地区继续实行，它采用行政、立法、司法、考试、监察五权分立、相互制衡形式。
分权第二个要求是政府职能三分，即立法、行政和司法的职能，并且具体的职能一般也不能交叉、重叠。
分权的第三个要求是“人员分离”。它要求政府的三个部门应由不同的人群组成，而且成员身份没有重叠。光有机构和职能的分离还不够，如果要保证自由，这些职能还必须分别握于不同人的手中。如果这样来构建政府，那么政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约。客观上对政府行使管理人民的权力就有了一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败。这一要求的进一步发展便是引进“制衡”思想，即给予每个部门一种权力，可以对其它部门行使一定的直接控制。在实践中就是授权一个部门在其他部门行使职能的过程中发挥作用，如给予行政部门对立法进行否决的权力，给予立法部门以弹劾权等等。
分权的第四个要求是明确划分中央和地方的职责权限，各自在自己的权利范围内依法活动。中央不得以任何借口干预地方，地方事务自己治理。
分权的第五个要求是任何人都不得将权力职位长期占有，权力的获得和退出机制是定期的、公开的、自由的民主选举，得到公民多数支持者即在规定的日期获得公民授权，干得好可以连任一次，但不得超过两届。
按照上述要求来构建政府，每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。这样，便能确保政治自由，排除专断权力，防止权力的腐败和变质。
长期以来，我们没能正确认识权力分立的政体学说和政体实践，始终以一种狭隘的敌意的态度看待它、抵触它、拒绝它。研究政体必然要涉及西方的政体学说和政体实践，但是长期以来这是一个思想禁区。其实，大可不必，应该从容地、大度地对待它。我们应该确立这样一种认识，社会管理也是一门科学，这门科学的成果便是政治文明和政治文化，它虽然受到各种群体利益的影响和支配，但其中必然包含着许多反映社会管理的一般规律的科学和真理。政治文化不只是狭义的阶级斗争之学，它还是一门实用的应用科学。政体学说和政体制度从根本上说是人类文明和智慧的结晶，决不是少数人的专利品。人类文明和智慧的结晶是全人类的共同财富，每个民族每个国家都有权利去分享它、使用它。
4.2监督和制约公共权力的基本要求
孟德斯鸠先生曾经讲：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”（孟德斯鸠《论法的精神》，商务印书馆，1984）凡是运用不科学、不规范、失去监督或监督失灵的公共权力，都极容易偏离公共利益，导致腐败。
人们的思想意识和价值观念是由社会存在决定的，是对社会存在的反映。以权谋私的思想意识、价值观念，固然与资本主义、封建主义等腐朽思想意识和价值观念侵蚀有关，但归根结底是由公共权力的非公共运用所决定的。要从源头上预防和治理腐败，一方面，必须加强和改进思想教育，另一方面，必须以权力监督和制约权力运行，从源头上治理和控制以权谋私这一社会存在对于人们思想意识、价值观念的影响。
（1）以监督权制约公共权力运行的本质要求是保证监督主体的独立性。没有独立性，就不能成为真正意义上的监督和制约主体，无法履行监督和制约权力运行的职责。这种独立性主要表现为组织机构依法设置的独立性、工作人员依法任命的独立性及监督和制约活动依法进行的独立性。
（2）监督主体与客体力量的对等性。监督主体与客体只有地位对等、力量对等，才能各司其职，实施有效监督和制约。如果监督主体的力量明显弱于客体的力量，主体就无法有效对客体实施监督和制约。我国目前的实际情况是监督和制约力量不平衡，监督主体弱于监督客体。
（3）监督和制约客体的公开性。公开，是主体对客体实施有效监督和制约的前提和基础。在主体相对独立、主体与客体的力量对等的情况下，客体的公开程度与主体对客体监督和制约的有效程度成正比。没有公开性，就没有主体对客体监督和制约的有效性。
（4）监督和制约手段的强制性。强制性，是保证监督和制约主体权威的重要前提。没有强有力的监督和制约手段，无法有效实现权力对权力运行的监督和制约。当然，客体对主体的“合作”也是相当重要的，但有效监督和制约不能以客体是否“合作”为前提，不管客体是否愿意接受这种监督和制约，都应坚定不移、强而有力地实施监督和制约。
当然，我们也必须明白，监督权本身也是公共权力的一部分，它也必须接受监督。
5、建立法治和责任政府，以法治权
法治下的政府，应该是人性的以人为本的，权力是有限的、负责任的、透明的、讲信用的服务型政府。
5.1责任的政府
长期以来，一些政府机关及其工作人员片面地认为政府就是行使权力、管理社会、约束相对人行为的，把行使权力当作政府唯一的存在方式，忘记了政府应当承担的责任。于是，实践中不断出现争夺审批权、处罚权、强制权、收费权等现象，也产生了漠视相对人权利的各种官僚主义，并为腐败的滋长提供了土壤。事实上，承担责任是政府的第一要义，权力机关行使权力的过程，也就是履行职责的过程。权力与责任是统一的，有多大的权力，就应承担多大的责任。有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿，这是依法行政的基本要求。
5.2有限的政府
在传统体制下，政府的作用是全方位的，政府的职能是全能的,不仅要发挥维护公共秩序和社会利益的作用，而且要发挥分配资源、安排生产等作用。目前，这种全能政府的观念和作法依然存在，其结果是政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，而有些该管的事又没有管或没有管好，降低了政府的行政能力，同时也损害了个人和其他非政府组织的自主性、独立性和创新能力。市场经济条件下的法治政府要求，政府的作用和权力的行使应当是非常明确的有限的，应有所为、有所不为。政府的作用是为市场竞争创造公平宽松的制度环境，为市场主体提供良好服务，解决市场机制解决不了也解决不好的问题。
5.3服务的政府
传统的权力理念是“大政府中心”，它简单地将管理方与被管理方对立起来，以为双方只是管制与服从的关系，习惯于“管”字当头，“罚”字垫后。事实上，我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”因此，政府是人民的政府，政府工作的根本任务是增进人民的幸福、社会的安宁和促进经济社会的协调发展。依法行政把便民、高效作为重要原则之一，体现出浓重的亲民、便民色彩，要求政府不仅是管理的政府，更应该是服务的政府、便民的政府。
5.4透明、阳光的政府
信息公开、阳光透明正逐渐成为现代政府的行为准则和目标。公开、透明的基本要求是，权力运作的主体、依据、程序是公开的；权力运作的过程是开放的，公众可以依法参与。如果政府权力的运作规则、方式乃至程序不为公众所知，事关百姓切身利益的各种政策都是在神秘的氛围中出台的，那么政府与公众之间必将产生距离和隔膜，同时这种“暗箱操作”还将带来腐败问题。依法行政要求保障公民对行政管理事务的知情权、参与权和监督权，事前、事中与事后全方位公开、透明。行政机关及其工作人员应当牢固树立公开、透明的理念，除了国家机密、商业秘密与个人隐私外，行政活动应公开进行。
5.5诚信的政府
形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建立现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。建设社会信用，首先政府要讲信用。正人必先正己，执政为民首先要取信于民。如果政府在决策上随意性大，甚至出尔反尔，其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府管理目标，而且损害行政效率，影响政府的权威和形象。
5.6廉洁、高效的政府
法治政府一定是廉洁而非腐败的政府。各级人民政府及其公务员应当廉洁自律、克己奉公，严格区分行使职权行为与个人行为的界限，不能假公济私、以权谋私，在行使公权力时不能暗示索贿、中饱私囊。一个法治政府同时还应当是一个高效的政府。建设法治政府的目的不仅在于有效地约束行政权力，还在于保障行政权力的有效行使。在我国，行政管理方式已经从单一的控制和命令方式，逐渐向柔性、弹性和协调方向发展，促进了政府的稳定和高效。
5.7人性的、以人为本的政府
以人为本是现代管理理念的出发点和归宿。坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。依法行政的宗旨之一是方便群众，保障公民、法人和其他组织的合法权益，体现出以民为本的鲜明特色。我们应该认识到，经济发展并不是终极目的，社会进步和人的全面发展才是我们追求的目标。
6、张扬公民权利和自由，用社会力量制约权力
6.1公民是反对权力腐败的主角，是制约权力的真正主体
一切腐败都是在由公民参与的社会经济政治生活中发生的，腐败是对公民的个人利益和公共利益的侵害，公民是权力腐败的最大受害者。腐败是公民的钱财、权利和精神被侵蚀了,腐败官员滥用的是纳税人赋予的权力。在反对腐败上，公民作为受害者，不仅是最有动力的，而且是最有能力的。所以，任何真正有效的反腐体系不能没有公民的积极参加，更不能把公民彻底排除在外。公民才应该是反对腐败的主角。把公民排斥在反对腐败之外，或者只让公民在反腐中跑跑龙套，就其后果而言，无异于庇护腐败。
事实上，公民在反对腐败中能够而且应该发挥关键性的作用。例如，通过积极有效地行使选举权，公民可以把腐败的政客直接选下台，同时也对未来的政客提出某种警示。官场上腐败的弥漫，征兆着公民选举权的残缺，说明公民无法通过选举来惩罚那些腐败者。如果各级领导人都是由其上级委任的、选拔的、指派的，那么，提拔者和被提拔者之间的权钱交易就是不可遏制的。事实上，有任统计，现在占据相当部分的领导职位的人，其职位就是跑来的、买来的。唯一的办法，是把上级选拔变成由公民选举，只有才能切断人事使用中的腐败链条。因此，公民有效行使选举权是遏制腐败的根本手段之一。在选举权得到充分保障民主国家的政治家比专制国家的政客更为廉洁，其原因盖在于此。公民若不能有效行使选举权，就不能把廉洁的政治家选上来，也不能把腐败的政客选下去。
公民进行自由结社也是遏制腐败的主要途径。如果有了切实的结社权，公民可以通过结社组成政党来与那些腐败的政党竞争，也可以通过结成民间非政府组织来监督、揭露、跟踪官场上的腐败，从而使得腐败的政客不可不有所顾忌。如果没有独立于政府的强大的社会力量，就无法从外部对腐败加以有效监督。从这种意义上讲，虚置了公民的结社权，就是赋予了官员腐败的特权。
事实上，公民的每一项权利与自由都是遏制腐败的坚固屏障。如果公民享有充分的人身自由和人身安全，对上访民众的强制截访就不会发生，更多的贪官也将随之暴露。如果公民有言论和新闻自由，更多的腐败案件将暴露在光天化日之下。由此可见，腐败的泛滥，背后的真正原因是公民权利与自由的短缺。因此，公民的权利与自由不到位，腐败将得不到遏制；公民不能成为反腐的主角，反腐败将难以见效。
6.2用“第三部门”（非政府组织）力量制约公共权力
“第三部门”也有人称为“非政府组织”，主要指在政府部门和以赢利为目的的市场部门之外的“非赢利部门”，它与政府部门、市场部门共同构成现代社会的三大支柱。政府的职责是“以强制求公益”，市场则是“以志愿求私益”，而第三部门则被定位为“以志愿求公益”。它是自由公民的联合体。按照管理学大师彼得·德鲁克的说法，第三部门“提供社会变迁，造就脱胎换骨的人类”。第三部门是提供各式服务或从事各种活动的原动力，可以追溯到一种基本的意识形态，即“促成社会上每一个人生活品质的最高水准”（社会学家M·E·威纳语）。第三部门有着共同的使命：它是一种社会承诺，是一种向善的变迁，是一种公平正义社会的实现，也是一种个人与个人、个人与环境和平共存，达到天人合一境界的愿望。
非政府组织由于不具有政治目的，因而有别于政党，被称为是一个文化、科技、社会或慈善组织。非政府组织的主要特点就是他们是群众性或大众化的。非政府组织是人民与政府进行沟通的一个重要环节，将人民的需求和期待传达给政府官员，然后又帮助政府负责人完成部分直接与人民生活休戚相关的事务。在有些国家，非政府组织直接负责数项与人民有关的方案和计划的实施。以此来削减政府在国家经济中的作用。此外，非政府组织利用不属于政府的特权，还可以监督政府和政府负责人的活动。非政府组织通过发表声明和举行抗议集会等形式，对部分政府负责人的不正确行为或工作提出批评。
20世纪80年代以来，全球性的社团革命悄然兴起，背景是现代福利国家危机和全球性环境危机，引起人们对“帮助人们自助”和“参与式发展”的关注。鉴于从东方到西方都存在的政府失灵和市场失灵，人们认识到政府做不了、干不好的事和市场不愿做、做不了的事，第三部门是一个理性的选择。只有社会组织成长壮大起来了，政府才可能真正尽可能多地退出民众的日常生活。目前我国社团发展比较缓慢，总量不足，大大制约了中国市场经济发展，也制约了中国社会管理现代化进程。我们在从“全能政府”向“法治政府”的过渡中，将会越来越深刻地领会到“第三部门”的重大社会价值和历史价值。
当然，我们在发展第三部门的过程只中应该注意到，第三部门虽然可以在一定程度上表示民意，但它们在民意代表方面有很多局限性。第三部门是民间社会的组织，其公开宣称的使命和价值观，可以是公益性的，或者是服务于特定的人群。但在现实生活中，第三部门组织能否真正代表民意，以及在多大程序上能成为民意的代表，是不确定的。如果一个非政府组织是由其成员实行民主管理的，那么该组织能够代表其组织成员的利益和愿望。假如该组织并没有健全的民主管理，并且接受政府或资本力量的资助，那么来自该组织的呼声是否反映某种真实的民意，是需要作具体分析和判断的。此外，尽管非政府组织本意是为公众服务，同样也尽力为公民办好事，但是，仍有各种不良因素威胁着非政府组织，政府力量经常影响着它，资本力量经常侵袭着它，非政府组织中也发生经济腐败问题。有时一些非政府组织也做一些违背自己原则的事。如：拿人民的利益与别人做交易或内部展开竞争和权力争斗等。
总的来说，第三部门是当今人类社会不可或缺的一个社会支柱，而且随着第三部门的逐渐自我完善，它将成为制约公共权力滥用的重要力量。
6.3进一步开放新闻自由，用媒体的力量制约权力
新闻媒体以其特有的、专门的技术和力量，向社会公众传递客观、公正、真实、中立、不带有任何政治倾向性的事实和事件。但是，受胁迫和控制的媒体只能歪曲事实和真相，只能成为专制的帮凶。所以，没有必要供养和控制媒体，由其自主经营，它自会对民众负责、对自己的良心负责、对法律负责。这是因为，客观真实的报道是媒体的生命线，否则，无疑是自毁或自我淘汰。
新闻自由、言论自由是现代民主共和国的生命线。要辩论、要组织表决、要集会抗议，要确保人人得到公正的对待——全都有赖于言论和信息的自由流通，不受限制。民主共和就是交流：即人们谈论共同的问题，为共同的命运作出安排，为共同的命运进行合作。人们在能够实现自治之前，必须有机会自由发表自己的竟见。我们必须树立这样的信念：即通过公开交换思想和意见，真理最终会战胜虚妄，分歧最终让位给协作，通过交流与协商，加深对别人价值观的了解，进一步明确界定妥协的范围，并开辟前进的道路。这样的交流越多越好，这样的社会将会更加和谐。马克思在《第六届莱因省议会的辩论（第一篇论文）》中精辟阐明，言论自由对实现人的本质、人的解放、人的其他一切自由, 以及人的幸福与充实完满所具有的重大意义。尤其强调了言论自由对人民群众洞察和联结世界、自我信任, 以及自我反省和自我完善的巨大作用。此外, 还论及实施言论自由的主要手段, 如制定“新闻出版法”, 运用自由的批评，举办人民报刊，以“行为”而不以“思想”评判一个人，等等。马克思还强调了保证“新闻出版法”公正行施的基本前提——司法独立问题。同时，还从反面论证了思想禁锢对政府和人民两方面的危害，以及出版自由本身的局限和应持的态度等。
假如某些人、某些组织或新闻媒介滥用言论自由，传播大多数人认为是虚假、令人厌恶、不负责任或甚至品味低劣的信息，政府又应该怎么做呢？答案是：在现代社会里什么也不做。评定这种事情好坏本身，根本不是政府的职责。一般来说，对付自由言论的灵丹妙药是更加自由的言论。这看起来像是自相矛盾的说法，但是，为了言论自由，政府有时必须保护某些个人和团体的权利，即使这些人和团体本身拥护的是诸如压制言论自由之类不民主的政策。和谐社会的公民保护这种权利，是因为他们坚信：公开辩论最终会使真理更加鲜明，政府行动更加明智，而如果压制言论、扼杀不同意见就做不到这一点。
斯图亚特·密尔先生在《论自由》一文中提出的压制言论使所有的人遭受损失的观点：“如果发表的意见是正确的，则人们改正谬误获得真理的机会就会被剥夺；如果意见是错误的，人们也不能对真理有比较清晰的理解和比较鲜明的印象，因为这样的理解和印象只有在真理同谬误的斗争中才能获得。”为什么有些人就认识不到这一点呢？在《论自由》中，密尔先生还阐述了自由与政府控制的界限：“其一，个人的行为只要不涉及他人的利害，个人就有完全的行动自由，不必向社会负责；他人对这个人的行为不得干涉，至多可以进行忠告、规劝或避而不理；其二，只有当个人行为危害到他人利益时，个人才应当接受社会或法律的惩罚。政府只有在这个时候才对其行为有裁判权，也才能对这个人施加强制力量。”在密尔先生看来，新闻自由、言论自由、个性自由既是人生的目的和幸福的根本，又是社会进步和人类幸福的首要因素之一。听听！这发自160多年前振聋发聩的声音，是否让我们生活在二十一世纪的中国人感到羞愧！
比密尔更早的约翰·弥尔顿先生，在1644年就出版了其名著《论出版自由》。
有了言论自由，顺理成章，人民就有权集会并以和平方式要求政府倾听他们的不满竟见。没有这种集会和要求倾听申诉的权利，新闻和言论自由的价值就会降低。政府可以合理地安排政治集会和游行的时间和地点，藉此保持和平秩序，但是，它不能使用这种权力去镇压抗议，阻止持不同政见的团体公开发意见。
民主是促进社会经济和谐发展和权力依法正确行使的制度
人类经过数千年的艰苦探索和巨大的付出之后终于认识到，“大家的事大家平等地商量着办而不能由个别人或少数人决定”才是人间谋求发展的最大正道，这就是民主。民主能够激发社会活力，让每个人的积极性、创造性、能动性都发挥出来。事实上，今天的世界格局说明，位居世界前七名的发达国家都是民主国家，都是因为比较充分地实行了民主制度。或许有人会说，“那些民主国家发达证明民主只适合发达国家，而并非它们因为民主才发达”。这是本末倒置。我们首先来看美国。十八世纪的的北美地区是殖民地，经济简单落后（畜牧业和种植业）。但是由华盛顿、杰弗逊等开国元勋奠定和后来统一美国南北的林肯总统等不断完善的民主制度使美国一跃而成为世界第一经济大国。正如薛涌先生讲的那样，民主常常在落后地区发展，并后来居上。民主是经济发展的重要制度优势。二十世纪初，前苏联革命的胜利和早期经济建设的成果也证明，其早期的比较朴素的民主制度凝聚了人心和激发了广大民众的积极性才赢得革命和建设的巨大成就。但是苏联中后期却逐渐走向集权与专制，最终导致苏联的解体与消亡。这应了一句话：专制会一时聚敛财富，但其繁荣却不可长久。我们再看看英国。英国繁荣的一个基本原因就是君主立宪制。君主立宪制下，依靠选举产生的议会逐渐控制了政治权力并赢得民众的支持，使英国能够在科技革命的浪潮中迅速崛起。科技革命的浪潮又何偿不是民主制度的结晶呢？再看看印度，人口与我们差不多，其基础设施很差，利用外资仅相当于我国的零头，但GDP的增长率已经接近中国。现在，世界上有很多人更看好印度。为什么？事实上，民主制度正在帮助印度的经济起飞。印度的法治，不管多么缺乏效率，目前也已经成为印度对中国的一大优势。也正是在这样的法律制度的保护下，印度才能发展出中国还没有的世界一流企业。
尊重人权，保障人权，促进人的自身发展，实现人的自由和平等，是全人类的普适性价值和共同的理想追求。人的全面发展，是发展所应追求的最高价值，是衡量发展的最高价值尺度，这就是和谐发展。和谐发展就是让我们的人民（包括那些将来失去权力的人）都能够自由的、平等的、有尊严的活着。阿克顿勋爵在《箴言录》中说：“自由的理念是最宝贵的价值理想——它是人类社会生活中至高无上的法律”。
和谐发展从控制政府权力（公共权力）开始。从根源上讲，政府的建立基于被治理者的同意。任何一个政府的建立，不论是采取什么方式建立的（武装斗争，和平演变，议会斗争），它都是建立在人民的授权之上、替人民行使公民个人无法直接行使的公权部分（如国家安全，教育，外交，治安、环境保护等）。换句话说，政府履行的只是公民出让的部分权力，公民没有出让的权力部分政府没有权力干涉。公共权力当然是必要的，但公共权力也是危险的，只有保持各机构间适度的权力平衡，才能正确地实施权力，同时制约掌权者滥用权力。任何一个政府的运作，如果是以限制政府权力并保证全体公民基本权利的宪法为依据时，这种政府的形式就是立宪民主政府。假如宪法空洞无物，缺乏可操作性，不能成为裁判依据，不能保护公民的民主权利，不是限制公共权力而是突出特权，那么所有的立宪机制都将成为空谈，这样的国家必将走向独裁或集权专制，哪里还谈得上和谐发展呢？
附1：主要参考文献
[1]霍布斯《利维坦》，商务印书馆，1985
[2]伯特兰·罗素《权力论——新社会分析》，商务印书馆，1991
[3]尼采《权力意志——重估一切价值的尝试》，商务印书馆，1991
[4]约翰·P·科特《权力与影响力》，中国国际出版社，1992
[5]罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈《权力与相互依赖》，北京大学出版社，2002
[6]斯图亚特·密尔《论自由》，商务印书馆，1982
[7]约翰·弥尔顿《论出版自由》，摘引自“苏联大百科全书”第47卷
附2：课题组成员简介
说明：本文是在河南省社会科学联合会2011年研究课题的基础上改写而成。课题负责人：陈敏昭，男，河南灵宝人，经济学副教授，历任三门峡市委党校经济学教研室副主任、主任，信息中心主任等；
蒋志松，男，浙江宁波人，三门峡市委党校图书信息中心计算机讲师；
郭三德，男，湖河南孟津人，三门峡市委党校社会管理教研部主任、科技副教授；
吴红乔，女，河北藁城人，三门峡市委党校社会管理教研部副主任、经济学讲师；
许江伟，男，河南渑池人，三门峡市委党校学历教育中心科长、计算机讲师。