在讨论这个问题之前，我们首先将公共决策与公共选择这两个概念做点小小的区分，公共选择与公共决策都是指“非市场决策的经济研究”，但现代的公共选择理论主要是从个人理性出发，探讨自利的经济人就公共品的生产和消费如何进行方案选择的问题；而我在这里使用的公共决策概念则指的是政府对公共品的供给，以及政府提供公共品的的条件等内容。其实两者研究的都是同一个对象，即都是公共品的生产和决策问题，二者的区别只是在于公共选择理论采取的是一种个人主义的研究方法，强调非市场决策中个体的行为；而公共决策理论则以集体主义为基础，强调的是特定组织的功能，目的在于揭示政府这一非市场组织进行公共决策的有关规则。尽管组织是由特定的个体组成的，但这种分析路径上的微小差异还是会得出一点有区别的理性结论来。

 

    公共选择理论又被称之为政治市场学说，这是西方学者的发明，把政治和市场扯到一起似乎有点不伦不类，其实道理也就那么简单，就是用一个商人的眼光来观察现代政治生活并由此得出三个基本理论：即人性统一论，公共选择理论认为活动在政治领域与活动在市场环境中中的人是同一个人，同样是追求个人效用最大化的理性经济人；二元市场论，由此存在两个互不隶属的市场——商品市场与政治市场，支配政治市场的是与商品市场相似的规则，既然如此人们就可以用研究商品市场的方法来研究政治市场；公共决策低效率论，由于政府官员和公民都是自利的经济人，人们要想从个人理性中推导出集体理性是不可能的，因而政治市场的效率必然低于商品市场。根据公共选择学者的相关论述，集体决策的低效率可以因三种情况产生，首先是被选方案质量不高，假设有A 、B 、C三个方案，这三个方案的效率是A＞B＞C，其中A是最优方案，它表示资源达到有效利用时社会可以达到的水平，然而政府却不能拿出这样的方案出来，而只能提供B 、 C两个方案供选择，这就好比一筐烂苹果，人们只能烂中选好。第二种情况是公民放弃选择权，人们可能认为个人这一票对最终结果影响甚微，因而放弃投票，或者在投票时遵循简单的从众心理，因而使集体决策过程形同虚设，最后往往是政府官员越俎代庖，劣质方案容易通过。第三种情况是特权集团制肘，特权集团总是利用自己在资源、信息和人际关系上的优势影响公共决策过程，导致决策权的不均衡分布，进而使公共品形成不公平的分配结果。第四种情况是公权私用，也就是政府官员将权利私有化，其实失去监督的权利就是私人物品，公权私用的实质是为了个人或小集团的利益盗用行政权力主导资源配置过程，其主要表现则是侵犯公民的正当权益。

 

    由此现代经济学便有了两个理论成果，一方面论证了市场经济的高效性，另一方面则说明了政治体制的低效性，一个高效率的市场决策与一个低效率的公共决策同时并存。看来人们注定只能在低效率的政治体制下生存，这给热衷于完善政治体制和公共决策功能的人们泼了一瓶冷水。但我们欣慰的是这种理论明显的违背事实，我们的视觉并没有欺骗我们，尽管现代的公共决策还不尽如人意，但现代政府的公共决策水平和决策能力却在明显提高，从总体上说现代人享受的公共品无论质量还是数量都优于以往的任何一个历史时期，我们生活的制度环境应该说越来越适合人类自身的发展，如果没有公共制度提供有效的社会环境现代社会的经济增长将是不可思议的。同时，这种理论在逻辑上也难自圆其说，公共制度是市场运行的制度环境，如果公共决策是低效率的，那么又如何形成市场经济的高效率，如果市场决策是高效率的，那么又怎么肯定公共决策反而是低效率的呢。这就出现了两难困境，要坚持用主流经济学的理论假设来分析政治领域，就只能得出公共决策低效率的结论，但如果从公共决策存在高效率这一事实出发，就必须寻找新的理论工具，这是公共选择学派的理论家们至今没有解决的难题。

 

    然而当我们指出了公共选择理论这些不足的时候，切记不事忘记这一理论中独特的有价值的成果。任何一项公共决策都有产生高效率的制度和低效率的制度这两种可能，公共选择理论较全面地论证了公共决策低效率的各种可能，这对我们预防公共权的流失，克服和抑制寻租行为，净化政府机构，建立公正高效的政府都是有益的。这就好比乘车，车上可能有扒手，管好自己的钱包并非多此一举，但如果认为周围所有的人都将向你打劫，你旅途还舒服吗？

 

    二、公共权的委托-代理       

 

    我们的生活体验告诉我们，政府的公共决策有时效率不高，但有时又存在高效率，公共制度有时不适应社会、经济的发展，但有时与社会、经济发展的步伐又相吻合，但总体来说社会的公共制度在不断完善，政府管理社会的能力有了很大的提高。下面我试图解释这种社会现象，这种解释我将用两个部分完成，首先是抽象掉公共决策的外部环境，孤立地从组织内部进行观察；然后再放开假设，将公共决策与其环境作为一个整体来考察，从中探求在社会大系统中制约公共决策的因素与机理。本节先讲第一个部分，而把第二个问题留给下一节回答。

 

    如果孤立来看，公共决策根本就与市场沾不上边，在这方面主流经济学倒有自知之明，认为市场机制的效率主要在竞争性领域，而对非市场领域却无能为力。既然人类活动的政治领域不是一个市场，这就有两个问题需要解决，第一个是如果政治没有市场属性那么人们又是采取什么方式参与政治的呢？第二个问题是既然私人物品的生产效率高于公共物品，那么人类是否可以选择不要搞政治，省下一些资源全力拼经济不更好吗？我们首先回答第二个问题，人类的存在和发展离不开政治，政治资源和经济资源都是人类不可缺少的，离开了政治领域给人类提供的共同的行为规则，人类就会步入没有秩序的混乱状态，我们的经济活动甚至人类自身的发展都会变得极不确定，因此人类的经济活动是不可能脱离政治而孤立发展的。接下来我们讨论第二个问题，人们参与经济活动是通过组织企业，进入市场，而参与政治活动也是通过以特定的组织为基础进行的，进行政治活动的特定组织就是国家，在国家组织内存在三个行为主体，即公民、集团和政府，其中集团主要有政党、社会团体、企业组织等，公民一般是一个独立的行为主体，但现代社会的公民不少有双重身份，它既是有独立行为能力的个体，又属于某一个集团中的一员。作为个体的公民，他在国家内的行为目标是维护人权、财产权和分享公共品的权利；政党组织等是国家内部的集团，集团是由一些有共同利益的公民组成的，其行为目标就是为本集团从国家中争取到更多的公共品；政府是由公民和集团选举产生的，政府一旦得到了社会的认可，同时也就获得了进行公共品生产的委托权，政府作为公民、集团的代理人，以公民委托或授予的公共权为资源，以提供公民认可的公共制度为目标，也就是说进行公共决策是政府的基本职能。由此可见，在国家这个最大的政治组织内，公民、集团与政府有各自的职责和权限，并通过委托-代理链条将组织内的各种资源进行整合，以提供一种适宜的制度，以实现国家的协调、有序和发展。

 

    现代社会这种以国家为载体、以委托-代理为手段、以提供公共制度为目标的政治生活，总是以其独特的表现区别于人类社会其他内容的活动，这是一个丰富多彩、可以展示个人才华的大舞台。

 

    平等性与差异性的统一是公共决策的首要特征。平等性虽然是公共制度的基本属性，但公共品的分配却存在不公平的可能性。公民获得的公共品来自两条途径，即：政府  →  公民；政府 → 集团  → 公民；这就是说在一般情况下政府的公共品不是全部直接分配给公民，其中有一部分公共品由利益集团占有，这样利益集团之内的公民比利益集团外部的公民能得到更多的公共品。公共品分配的平等性是社会和谐的基础，而公共品分配的差异性则是政治进步的重要条件，它能激励人们积极参与政治生活，减少搭便车的行为，提高公共制度的质量和创新程度。

 

    公共品的生产存在信息的非对称性，这也是公共决策非常突出的特征。公民究竟把公共权委托给谁，要在芸芸众生中发现这样的人是极为困难的，因为个人无论能力再强，科学技术再怎么发达也难以掌握所有人的信息。但集团却有这个优势，集团不仅规模比国家小，积累了与获取公共品有关的专业知识，而且有自己的组织结构，这种组织结构提供了个人信息的显示系统，因而在集团内部究竟谁更能代表本集团的利益，集团成员都比较清楚。这样政治领导人的后选人便一般只能由政党等集团提出，随后政党便以信息和资源上的优势挟持着公民将选票投向本集团的代言人。但这种公共权的非均衡分布是一把双刃剑，一方面减少了公共决策的信息成本，但同时又增加了监督成本。

 

    公共权力存在流失的可能性，这一特征是公民最敏感的。在现代社会的政治结构中，有三种情形可能导致公共权的流失，一是公民普遍存在的搭便车心理，认为个人的作用对最终结果影响甚微，因而对参与决策抱无所谓的态度；二是监督权难以到位，公民作为委托人难以直接监督代理人，而只能将监督权也委托给他人，这样行政权代理人与监督权代理人之间就有可能形成合谋共同侵犯所有权主体的利益；三是利益集团代言人的截留，政府中的利益集团代言人在进行公共决策时可以利用自己的岗位优势为与其利益有关联的集团提供较多的公共品。

从公共决策的以上特征中人们普遍看到的是公共决策的低效率，但从动态的角度观察则既有出现低效率的循环又有走向高效率的可能。这里的关键在于国家这一政治组织是否能提供角色转换的条件，如果有这样一个条件公共决策的以上特征就有可能转化为高效率。这里所说的角色转换是指在公共决策中处于弱势的一方向强势的一方转化，转化主体可以是集团，也可以是公民个人。如果存在一个时刻准备转弱为强的潜在集团，利益集团就很难胆大妄为，社会也许更趋公平；只有存在转弱为强的希望，公民才有动力热心人力资本投资，个人才会发愤图强。因此公共权分配的差异性，是社会转化的动力。

 

    由此看来，寻求公共权分配的完全平等，这只是梦中的前景，观察角色转化中的公平趋势才能描述政治文明发展的轨迹。

 

    三、政府与公共决策对市场的依赖

 

    现在我们放宽假设，将政府的公共决策置于一个由其他组织相互联系的大系统中考察，这样才能找到决定公共决策效率的最终原因。而科斯有关企业与市场相互关系的认识有利于我们解开这个难题。

 

    科斯认为，企业与市场具有不同的功能，在企业内部是依靠行政手段配置资源，也就是说在企业内部主要是依靠非市场行为来解决生产效率的，为什么企业与市场有此不同，原因在于企业可以节省交易成本，只要企业的行政成本低于市场交易成本，那么这种物品通过企业生产比从市场交接无论对当事人还是社会都更有效率，这就有力地解释了企业存在的合理性问题。然而这里又有一个新的问题需要回答，既然企业是不可缺少的，那么企业是否可以脱离市场而孤立存在呢，这显然是不可能的事。企业与市场的关系就像鱼和水一样，企业是生活在市场环境中的一个组织，离开了市场企业是不可能存活的，我国在改革前曾经存在一个有企业无市场的时期，那时企业需要的资源由政府无偿调拨，产品也交给政府还无须进入市场，这种所谓企业的低效率可是众所周知。所以企业与市场是联系在一起的，这种联系的重要性就在于，没有一个高效率的市场就不可能有高效率的企业，没有完善的市场体系，企业的需求与供给的链条就有可能断裂，企业将因资源供给不足或库存太高而不能正常运行。由此看来是市场的效率决定企业的效率，同时企业是否有效率也只能通过市场来评判。难怪有的学者指出，企业的存在并不是非市场的组织代替了市场，还是市场自身的发展，企业本来就是市场的一部分，并且是一个无法代替的市场行为主体。这些观点不能说没有道理。

 

    现在我们就用企业与市场相互关系的这些原则来观察政府与市场的关系，我们将不难发现，政府与市场跟企业与市场比较有基本的相似之处。现代政府也不能脱离市场而存在，更不能依靠行政权力凌驾于市场之上主宰市场。政府与市场的相互关系在于，政府对市场具有很强的依赖性，现代政府的效率只有与市场结合在一起才能得到正确的说明。

 

    首先，市场机制对资源的配置效率是公共决策效率的源泉。公共决策与人类的其他活动一样需要消耗资源，这些资源主要是与公共决策相适应的人力资本，政府公共决策的成果是不能进入市场交易的公共品，但它的投入品却是私人物品，这些物品在现代市场经济体制下同样只能来自市场。在这方面政府与其他经济组织是平等的，政府一旦进入市场获取资源，那么它在市场上扮演的同样是一个市场主体角色，它与其他市场主体一样都必须参与公平竞争，从中选择自己所需要的资源，这就是市场的统一性。存在一个统一的资源市场是政府提高公共决策效率的前提，因为市场有一个筛选、分类的功能，它能从人力资本市场把适应于进行公共决策的人才挑选出来，以满足政府公共决策的需要。在一个没有市场，或者政府可以垄断人才供给的社会里，公共决策是不可能有效率的，因为一大批无用之才就有可能挤入国家机关，造成人员拥挤办事效率低下，公共制度难以适应社会的需求，这就是传统的政治体制长期得不到有效解决的问题。

 

    其次，政府的公共决策是否有效率，最终只能通过市场来评判。社会经济的健康发展需要两个均衡，或者说两个相适应，一个是物质产品的均衡，也就是物质产品的生产与供给必须相适应；另一个是制度的均衡，即公共制度的供给必须满足社会对公共制度的需求。而制度是否均衡，却只能通过市场运行的状态来回答，如果市场处在一个竞争有序的环境中，人们就能感受到制度是均衡的。由此看来，公共决策可能产生两类公共制度，一类是有效率的制度，另一类是无效率甚至是负效率的制度。所谓无效率的制度主要是指阻碍经济资源进行有效配置的公共制度，这种情况在一个国家的体制转型期尤为突出，因为这个时期存在更多的不确定性。

 

    再次，政府公共决策质量的提高，必须有赖于市场提出新的要求。市场主体对公共制度的需求是提高公共制度供给的根本动力。只有市场主体财富的增长，社会才有保护个人财产权的制度需求，只有社会存在技术创新的潜力和可能，才会提出保护技术创新的制度需求，只有社会财富从总体上满足人们的生存需要还有剩余，才能实现公平的制度。

 

    第四，公共决策的过程必须接受自发制度的约束。从人类是否自觉的参与角度来看，公共制度可以分为两类，一类是人为的制度，另一类是自发的制度，自发制度是一些习惯性制度，市场经济之所以具有高效性，在许多情况下就是因社会的经济生活可以通过非正式规则调节。当社会在进行公共决策时，不仅不能忽视这些规则而且要接受这些规则的约束，这是进行公共决策的制度前提。公平交易在很大程度上是一种自发制度，这项制度承认财产权的不可剥夺性，市场经济的财富转移必须以此为基础，无论是公有产权还是私有产权概不例外。如果一项制度允许一部分人可以不通过公平交易获得产权，那就违反了市场的自发制度，这样的制度实施的成本就必然很高。