中国房地产及住宅研究会副会长 张元端
写于2006年7月3日
这个题目似乎是老生常谈。但是，目前对于建立住房保障体系在解决住房问题中的重要作用，并不是所有的城市都已经认识得那么清楚，或者虽有认识却因种种功利考虑而不去认真执行。
截至2005年，全国291个地级以上城市中，仍有70个城市尚未实施亷租住房制度，目前亷租住房的保障面还不到5％；
经济适用住房开发投资也连续出现负增长，占住宅开发投资的比重也逐年下降，目前只占到5％左右；
同时，对经济适用房管理上的一些突出问题，如保障对象的界定、退出机制的建立、稳定资金渠道的确定等等，也没有下功夫去认真规范。
由于住房保障机制很不完善，原本属于社会保障方面的问题也要由市场来解决。好比是城市交通，本来是人行道、车行道，各行其道。现在，人流和车流都挤到一条道上，必然造成交通混乱。一方面，中低收入者承受不了高收入者才能承受的高房价，这就增加了房价问题的复杂性。另一方面，“人车混流”形成的巨大住房需求刺激了房价上涨。从这个意义上说，住房保障制度不完善也是房价上涨过快的原因之一。
可以相信，随着住房保障制度的完善，房地产业发展中包括房价在内的许多矛盾就能迎刃而解。
因此，必须反复强调和呼吁加快完善住房保障制度的问题。
一、充分认识建立住房保障体制的重要性
从上个世纪七十年代末，邓小平同志发表《对建筑业的谈话》算起，我国房地产业的发展，以及同时进行的住房制度改革，已经历了二十八个年头。我国住房制度改革的基本原则就是：对不同收入的家庭实行不同的住房供应政策，给不同收入的家庭提供不同的解决住房问题的途径。
住宅商品化以后，建立包括经济适用住宅、廉租住宅、住房公积金等内容的住房保障制度是必需的改革配套措施。
计划经济模式下，住房保障体制在城市里基本上是一种“全民保障型”，即与低工资、且工资差别不大的状况相对应，国家盖了住宅，用低租金租给居民，即住房的“实物分配”。但是，实际上是只有一部分机关和有实力的大中企业才能盖房子分配给职工。而且因国家财政有限，每年建造和可供分配的住宅数量很小，全社会人均住房面积很低，居住水平提高很慢。也就是相当一部分家庭的住房实际上是无法保障的。
市场经济模式下，由于收入拉开了差距，并通过房改把“实物分配”变成“货币分配”，即把住房消费纳入工资。目前作为过渡，是采取对机关和企事业单位的无房职工给予住房补贴。鉴于高收入和中等收入家庭有条件或在金融支持下，购买市场性商品房。因此，住房保障政策主要是针对低收入的家庭。可以称作“低收入家庭保障型”。
1998年，国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中再一次明确提出：对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房、中低收入家庭购买经济适用房，建立适应不同收水平居民住房支付能力、分层次的住房保障体系。
2006年5月24日“九部委意见”中又明确要求：“加快城镇廉租住房制度建设。廉租住房是解决低收入家庭住房困难的主要渠道，要稳步扩大廉租住房制度覆盖面。尚未建立廉租住房制度的城市，必须在2006年年底前建立，并合理确定和公布今明两年廉租住房建设规模。要落实廉租住房资金筹措渠道，城市人民政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设，各级财政也要加大支持力度。2006年年底前，各地都要安排一定规模的廉租住房开工建设”；“规范发展经济适用住房。各地要继续抓好经济适用住房建设，进一步完善经济适用住房制度，解决建设和销售中存在的问题，真正解决低收入家庭的住房需要。严格执行经济适用住房管理的各项政策，加大监管力度，制止违规购买、谋取不正当利益的行为”。
世界各国的实践证明，解决住房问题不能完全走市场化道路，政府必须介入住房问题。而政府介入住房问题的重心又在于解决好低收入者的住房问题。当前，我们一方面要控制好房价过快上涨，一方面要加紧完善住房保障制度，把它提到深化住房制度改革和构建和谐社会的原则高度来认识，纳入重要议事日程和工作日程。
二、促进“发展房地产业”与“解决住房问题”的协调一致
发展房地产业与解决住房问题是既有区别又有联系的两个概念。
先讲区别：住房问题是一个社会分配问题。社会的每一个成员都应享有适当的住房。房地产业则是国民经济的一个部门。属于第三产业的第二层次。作为一个产业，要讲产量、产值、利润，讲投入产出的关系，讲供求关系，讲产业对国民经济的贡献率等等。一句话，要讲经济效益。
因此，从行政管理上，我国既设立了房地产业主管部门，负责制订房地产业发展政策；又设立了住宅管理及房改部门，负责制订住房政策。或者是一个机构同时担负这两大职责。从法制建设上，既要有房地产管理法，又要有住宅法。
再说联系：房地产产品包括了住宅和非住宅两大类。目前，商品住宅投资占到房地产开发投资的70％左右。住宅是房地产开发的主体部分。住宅市场是房地产市场的主体部分。
政府对房地产市场的调节和干预，主要的目标是住宅市场。不仅要纠正住宅市场的缺陷，确保住宅市场供需平衡，而更重要的是实现住房公平，即运用再分配手段，通过住房政策和制度，缩小中低收入阶层和其他收入阶层的居住水平差距，使其达到政府规定的住房水平和合适的居住环境。
发展房地产业与解决住房问题应当是一致的、统一的。但是，如果处理不好，也会产生矛盾，甚至互相影响。例如，部分城市房价、地价上涨过快，商品住宅供应结构不合理等等就影响到了住房问题的解决。又如，在解决住房问题上存在的消费模式单一，消费需求超前，梯度消费意识和引导淡薄等问题，也给住宅供应造成很大的压力和矛盾。
关键是统揽全局的城市政府要充分意识到发展房地产业和解决住房问题的区别与联系，协调好两者的关系，权衡利弊，适时调节，避免和化解两者之间的矛盾，促进两者的统一和双赢。
这次对房地产市场调控的主要目标之一就是要把发展房地产业与解决住房问题更好地一致、统一起来，特别是与解决广大中低收入者的住房问题一致、统一起来。
在发展房地产业的过程中，既要讲经济效益，又要讲解决住房问题的社会效益。个别政府官员之所以津津乐道本地区房价涨了多少多少倍，并把它看作是一种政绩。其中的一个原因就是没有正确处理好发展房地产业与解决住房问题的关系，而且误认为“房价水平高、房价涨得快就是房地产业发展了”。
三、宏观调控应当包括调节市场和完善住房制度两个方面
调节市场，主要是控制投资规模、改善产品供应结构、调控租售价格、制定适当的金融和税收政策、建立市场秩序等等。
完善住房制度，主要是完善供应和分配制度。而其中，完善低收入家庭的住房保障制度又是重中之重。
通过住房制度的完善，最终要建立起三个“两条腿走路”的机制：
(1)市场性分配和保障性分配两条腿走路。
(2)买房和租房两条腿走路。重买房、轻租房，买房几乎成为许多住房消费者唯一的模式，促使房价问题凸显。
(3)新房市场和旧房市场两条腿走路。使购房者能根据自已的支付能去选择买新房还是买旧房，缓解新房市场的压力。
这样的机制建立起来以后，就可以做到住房分配合理化、住房消费梯度化、消费模式多样化，有步骤地解决全社会的住房问题。
四、研究和借鉴国外成功经验
纵观发达国家和地区的经验，社会保障性住房建设的共同特点是：政府制定计划，直接或间接参与。主要有以下几种方式：
1、政府直接建房方式。政府建房是通过设立专门机构，并提供运营资金。这种方式在住房短缺情况下更受政府的重视。
英国设立了直属政府部门的住房公司，负责中央政府住房投资的分配。住房资金主要在中央政府的公共开支中列支，每年政府投资占住房总投资的比重一般为22％--35％左右。到1986年，除撒切尔政府已向居民出售的大约100万套公房外，政府尚拥有600万套公房，占住房总量的26．7％。
新加坡建屋发展局负责“公共组屋”的建设，并向购买组屋的家庭发放政府抵押贷款。建设与贷款资金全部来自政府，售房亏损和出租亏损在政府财政预算中解决。截止1993年，新加坡政府共建成住房66万套，占全国人口87．6％的居民住进了政府提供的组屋。
香港地区于1973年成立房屋委员会及其实施机构房屋署，负责全港“公共住房”的建设与管理。房委会的资金投入主要是政府的土地投入和政府免息贷款。全港49％的人居住在政府建造的住房中。
政府公房依据收入线划分而进行分配，主要面向中低收入居民出租，租金与住户的收入水平相联系。英国公房租金占住户家庭收入的15％--20％，不足成本费用的50％。新加坡公共租屋的租金一般占住户家庭收入的4％一15％。香港地区租屋的租金水平大约是同类房屋市场租金的29％，占住户家庭收入的7--15％。
2、政府间接参与方式。政府提供优惠贷款，实行贷款利息补贴，支持非盈利机构发展低租金、低成本住房。
法国政府对低租金住房机构提供长期低息贷款，年息1％，期限45年(市场上一般30年的贷款利息为5．22％)。低租金住房机构资金不足时，可直接向特定的金融机构借入资金，借、贷利息差额由政府补贴。20世纪70年代，新建住房中由政府资助和补贴的住房仍保持在50％以上。其租金水平一般为成本租金的55—60％。
日本政府建立了住宅金融公库，作为政府向居民自建或购买住房提供长期、稳定、低息贷款的机构，利息比市场利息低1--2个百分点。日本政府还与地方公共团体成立住宅供给公社，分别建造面向中等收入者出售和面向低收入者出租的住房。其租金水平严格按收入线确定，平均为市场租金的55％。
3、对对住房承租人补贴和住房购买人减税的方式。从20世纪70年代中期开始，西方国家的住房保障逐渐由“补砖头”转向“补人头”。现在，几乎所有发达国家和越来越多的发展中国家都不同程度地采取了发放住房补贴的办法。
美国对住房购买人减税的做法是：将住房购买人的贷款利息从其年收入中扣除，从而冲减年收入的纳税基数，实质上是降低了住房投资人的贷款利息。差额由政府承担。
五、三点看法
(1) 由政府设立保障性住房开发建设的专门机构。在住房严重短缺、住房供求矛盾尖锐情况下，政府直接建房可以充分发挥政府的资源整合和调动的优势，保证在短时间内增加住房总量，而且可以成为平抑房价的得力措施。大部分国家都建立了隶属于政府的专门开发机构，采取保本微利的经营方针，服务于特定的收入阶层。房屋的租售价格由政府根据成本而定。从我国目前的情况看，为了加强政府对保障性住房供应和分配的控制，有必要由有关政府部门设立专门机构，组织经济适用住房和亷租住房的开发建设。
(2)建立稳定的住房保障资金渠道。除应认真落实“九部委意见”中关于 “城市人民政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设，各级财政也要加大支持力度”的要求以外，还应当采取其它“再分配”(二次分配)手段，拓宽住房保障资金渠道。同时，要把城市在各种“创建”活动中搞的一些“花架子工程”和表面文章的钱省下来，用到解决老百姓最基本的生活保障----住房保障上去。
(3)加快制定住宅发展计划和《住宅法》。目前，几乎所有国家都制定了专门的住房发展计划。许多国家还制定了相应的住宅法律，如美国的《住宅法》、日本的《公营住宅法》等。我国在上个世纪八十年代末就已提出制订《住宅法》，但由于当时房改工作尚未尘埃落定，立法条件暂不具备。现在，立法条件渐趋成熟，似应加紧制订。
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