住房体制改革后政府的四大失误

1998年7月3日颁布的23号文被认为是住房体制改革的里程碑式的文件，是新旧两种住房体制的分界线。到今年7月，正好是中国住房体制改革十周年，这十年被认为中国房地产业发展的黄金十年。十年来，房地产业给社会经济带来的变化有目共睹，如极大地改变了城市面貌、改善了许多人的住房条件，带动了国民经济的发展，产生了一大批有一定实力的房地产企业和富豪，让数以千万计的市民成为有产阶层等。在为成绩鼓掌的同时，也应该反思这十年来房地产领域产生和存在的问题。这些问题的产生，很可能是行业法制建设滞后、政府有关部门管理水平落后，也有政府发展理念和思路的偏差等方面的原因。管理水平落后、发展理念和思路偏差必然会导致政策选择失误。细数起来各级政府出台的政策数以千计，虽然对建立市场规则有重要作用，但大大小小的失误也不少。中国住房体制改革后影响面大且时间长久的失误至少有四个方面。这四大方面失误导致了比较严重的后果，包括增加了社会成本，导致社会不公平，损害子孙后代的利益，不利于可持续发展等，而且纠正的成本非常高。

一、制度准备不足

一个事件的发展，初始规则的选择是非常重要的，如果初始规则选择失误，以后要弥补失误，走向正常，所付出的成本将会非常大。房地产领域的情况就是如此。政府没有预料到住房制度改革以后会迎来中国有史以来前所未有的房地产业大发展，所以在制度准备方面显得严重滞后，包括土地制度、房地产金融制度和行政管理制度等，导致市场秩序极为混乱，违法行为普遍，消费者利益严重受损。

土地制度方面，政府几乎是无所作为，失去对土地供应的控制和监管，形成了一个灰色的近乎自由竞争的土地市场，国有企业、事业单位、军队等拥有大量划拨土地的单位可以自由地拿土地与开发商合作，只要象征性地交纳点土地出让金给国土部门，就可以办下土地使用证，获得合法身份。甚至一些乡镇也可以拿集体土地与开发商合作，然后通过变通方式也可以办理征用手续和合法证件。这些供地单位就象无数个小国土局，都有权利出让土地，真正的国土部门沦为办证和登记中心。这些拥有划拨土地的单位往往拿土地与有关系或愿意在合同之外多付出一笔巨额费用的开发商合作，开发商不需要先支付购买土地的费用，给开发商提供了空手套白狼的机会，使得房地产开发的进入门槛太低，违法风险太小，很多非专业、没有实力只凭关系的名义开发商大量存在，这些投机分子要不倒项目或倒地皮，要不开发出劣质的房屋贻害消费者。直到2002年，房地产市场规模已经非常庞大，已经形成了一些相对稳定的游戏规则之后，国土资源部才出台11号令，推行土地储备制度和出让招拍挂制度，制订新的规则，中间还出台了许多临时性土地管制政策。制度与政策的不稳定，让市场增加了适应成本。

比如商品房预售制度，是依据1995年1月1日开始施行的《城市房地产管理法》确定的，推行之初的目的是为扶持房地产企业，因为当时房地产业刚刚起步，绝大部分房地产企业实力薄弱。在1998年以前，这项制度没有受到实践检验，因为制度正式实施的时候恰逢沿海房地产泡沫破灭之后的低谷期，市场极为萧条，个人购房并不普遍，其弊端没有暴露。管理部门并没有意识到这项不公平的制度因为降低了房地产开发的进入门槛、转嫁了风险等问题而带来严重后果，虽然管理部门后来意识到了问题的严重性而提高了预售条件，但是没有实质性改变。预售制度的门槛过低，监管部门把关不严，让开发商违规风险过低，以致于出现了许多开发商夸大虚实、货不对板、一房二卖、捐款逃跑现象。劣质建筑的大量存在与这项制度有很大关系。

物业管理方面的制度更是严重滞后。国家级的《物业管理条例》2003年9月才出台，在出台前几年，物业管理几乎无章可寻，给开发商和物业管理公司留下极大的胡作非为的空间，“管家欺主”的现象几乎成为常态。整个行业可以说是一团乱麻，问题无数，不少问题已经成为顽疾，到现在还无法解决，许多不合理的、明显损害业主利益的霸王规矩被作为行业惯例流传下来。

关系着众多老百姓利益的房地产中介市场由于制度的缺失，更是混乱无比，相信成为受害者的人数不在少数。当然，中介市场的情况在向好的方向转化，，目前虽然还存在许多不合理的行业惯例，但现在的秩序比以前要规范很多，这是以数以百万计的消费者的利益受损害为代价换来的。房地产金融制度方面，保障性住房金融制度也基本缺失。住房抵押贷款过于依赖商业银行，没有发展政策性住房金融体系，公积金制度由于制度设计和监管执行方面的原因，没有起到预想的作用。

总之，在房地产行业快速发展初期，由于政府管理部门缺乏预见性，没有定下好的规矩和合理的制度，在发现问题后，再来想办法弥补，所付出的学费确实太大了。

二、住房保障制度有言无行

在住房制度改革的标志性文件23号文中，住房保障制度的初步框架已经设计完毕，至今住房保障制度都是在此基础上完善的。住房体制改革以来，除了商品房得到大力发展之外，属于保障性住房的经济适用房和廉租房基本上在原地踏步。经济适用房因为操作比较方便，虽然受到许多严厉批评和广泛质疑，在一些地方还有一定供应量，而保障性更强的廉租房由于不少地方政府既不愿出钱又不愿操心，所以基本上没有推行，所谓做得比较好的北京和上海等发达城市，也只是装装样子，成为“糊弄工程”，掏出的钱非常有限且来源不稳定。许多应该由政府支持解决住房问题的老百姓都不指望从政府那里得到帮助，不管有没有压力，都一股脑儿往房地产市场上涌，成为推动房价上涨的重要力量。在早期，房价较低，而且平稳，老百姓的住房问题还不是很突出，舆论不激烈，政府没有受到太大的压力，直到近几年，房价上涨过快，老百姓反映强烈，政府才意识到问题的严重性，也认识到保障性住房是责任而不是施舍，在住房市场化情况下政府也应该承担很大的责任。因此，2007年出台了一系列关于住房保障方面的政策，中央政府将住房保障提到政治高度，要求地方政府重视住房保障问题并拿出实际行动，从此，住房保障不但列入政府的工作范围，成为其重要责任，而且还成为大众意识，受到舆论监督。2007年以前，住房保障问题的忽视，不能完全责怪地方政府，一方面中央没有明令要求，另一方面住房保障只有框架性制度，缺乏操作细节，也没有激励和惩处机制。

三、忽视了资源节约

中国是个人口大国，虽然资源总量巨大，但人均占有的资源量较少，对于任何行业均采取资源节约型发展战略才是明智的选择。房地产行业直到今日，资源节约型发展战略还停留在口头上。在已经过去的黄金十年，建设了上百亿平方米的建筑，其中不少住宅是低密度的，多占用了数百万亩的土地，节能建筑更是少得可怜。据官方统计，城镇节能建筑的比例为95%，而据人居委专家的意见，即使着少得可怜的5%节能建筑也存在大量水分，真正符合节能建筑标准的能有1%就算不错。多占的土地不能收回，造成土地使用效率过低，增加了后期土地供应的压力。这数以百亿计的节能建筑要改造为节能建筑，所花费的成本难以估量，而若不加以改造，每年消耗的能源数以亿吨标准煤，在能源价格快速上涨的情况下，节约能源的问题显得更为迫切。在房地产业快速发展之初，如果政府能够出台有预见性的政策，在土地节约和节能方面有所行动，现在的房地产市场的土地供应和能源问题也可能没有现在这么严重。更为遗憾的是，到现在为止，虽然学术界对于这个问题表示出越来越多得关注和忧虑，但是，政府部门还没有任何行动。高耗能建筑还在以每年十几亿平方米的速度建造。另外，对节材和节水问题也不够重视，虽然这两个问题不如前面两个问题那么迫切，但也不应该忽视不管。

四、过于追求土地利益

自住房体制改革以来，房地产业迅速发展，地方政府成为最大的收益者之一，腰包越来越鼓囊，特别是2002年推行土地储备制和出让招拍挂制度以后。在许多城市，土地出让收入占到地方财政收入的40——50%，成为第二财政，由于土地出让收入不列入财政预算，地方政府可以随意支配，地方政府因此严重依赖土地财政，受利益驱动，不断以地生财，不但抬高了地价和房价，而且损害农民利益。在土地垄断供应的情况下，政府成为唯一的土地供应商和市场的操纵者与控制者，可以通过土地供应量、供应速度、出让方式、划定地块的大小来操纵市场，牟取利益最大化。在推行土地储备制的过程中，政府不断地从农民手中低价征用土地，然后从市场中获得高额收益。政府过分追求土地利益，使自己角色企业化，成为了“商人”而不是公共服务的提供者，既损害了农民利益，扭曲了市场机制，又损害子孙后代利益，影响了国家可持续发展战略。

黄兴文

2008年7月16日

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