郑风田：《农地仲裁法》为什么忽视50%的纠纷？
郑风田 中国人民大学
农村土地承包纠纷近年呈现上访人数与上访批次急速上升两大趋势，共有6大类纠纷。
新华网北京６月２７日电，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》２７日经十一届全国人大常委会第九次会议表决通过，将于２０１０年１月１日起施行。这部法律将最大程度地方便农民解决农村土地承包经营纠纷。
农村土地家庭承包经营是中国农村的基本经营制度，但随着城市化发展及农民土地权利意识增强，各种土地承包纠纷呈多发上升趋势，上访人数与批次急速上升。 据农业部统计，目前的纠纷主要包括：一是征占耕地补偿不到位引发的纠纷；二是调处矛盾乏力引发的纠纷；三是承包土地无序流转引发的纠纷；四是土地权属不清引发的纠纷；五是人口变动引发土地纠纷；六是其它原因引发土地纠纷等。
自上世纪９０年代开始，我国部分地方开始尝试仲裁方式调处纠纷。自２００４年，农业部在全国进行纠纷仲裁试点。由于没有一统一的法规，导致各地各地在仲裁机构设置、仲裁工作程序、仲裁裁决执行等方面存在着不规范等问题。
此次修法明确了运用调解、仲裁双渠道化解纠纷的原则。一旦发生农村土地承包经营纠纷,当事人可以自行和解,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解。当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的,可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。调解仲裁法明确了所谓“纠纷”的范围的六个方面:因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；因收回、调整承包地发生的纠纷；因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。
仲裁不收费是这部法律的亮点。
《调解仲裁法》第52条明确规定，“农村土地承包经营纠纷仲裁不得向当事人收取费用，仲裁工作经费纳入财政预算予以保障”。仲裁不收费是立足于我国农民收入水平低，减轻农民负担而设规定，是本部法律的亮点。
目前此法忽视了农村土地纠纷中最重要也是几乎占一半的纠纷，一审草案的第一稿曾有征地相关内容
但很遗憾的是，目前我国的农村土地纠纷中最重要也是几乎占一半的纠纷：征地及其补贴的纠纷处理，却被这部解决农村土地纠纷的法律所忽视了。在一审草案中曾有征地纠纷相关内容，但在二审草案中却被很遗憾地拿掉。
据农业部的数据统计，仅2006年，农业部办公厅信访处共受理土地信访5689件(人)次，其中涉及土地征占的超过半数，达到3057件(人)次。另据一项对全国2749个村庄的调查表明，村民上访反映最集中的问题也是土地问题，其中因土地征收、征用问题上访的占40%。而我国近年来群体性冲突事件中，有一半与土地问题相关，大部分为征地问题所引起。出现不少地方补偿不足，或者不补偿，少补偿的问题，存在着拖欠、挪用、截留征地补偿和安置费等严重问题，损害了被征地农民利益，引发大量纠纷，而问题又难以得到处理，从而引发大量上访。
在此法的一审审议中，全国人大常委会组成人员提出，鉴于目前因征地补偿引起的纠纷在现实中大量存在，建议在本法中作出明确规定，是否应将其纳入仲裁范围。
据新华社的报道，当时有不少人大代表造成列入，全国人大常委会委员程贻举认为，仲裁范围应该是多方面的，应包括承包的土地被征用、征收费用的补偿问题。程贻举说，“现在各级政府把农民的土地以一亩几万元或十几万元征收过来，卖到几十万、几百万甚至上千万。”为什么现在的财政收入远远高于GDP？很大一部分都是卖地的钱。他建议进一步明确仲裁的范围，将土地征收及征收补偿的内容纳入仲裁范围。马福海委员也赞成这一观点。他表示，依法建立农村土地承包经营纠纷仲裁制度很有必要，这个立法是一项顺民意得民心的工程，应该尽快出台。他建议，在纠纷仲裁的适用范围里增加一项内容：因被征收、征用承包土地补偿费分配发生纠纷的。“农村土地承包经营纠纷仲裁法是很重要的一部法律，对于保护农民的利益有很大的好处。”吴晓灵委员认为，在适用范围中应该强调征地补偿引起的纠纷。“在土地征收和权利分配上对农民的侵权现象是比较多的，应该明列。”她表示。
实际上我国不少地方在试点时不少地方把土地补偿费纠纷纳入了仲裁范围。如重庆万州、河南虞城、辽宁凌源、北京房山均将征地补偿费在农村集体经济组织内部的分配争议纳入仲裁范围，而吉林省政府、浙江省农业厅规定，征地补偿费用分配争议是农村土地承包经营纠纷的仲裁受理范围。但这次法律的出台，等于否决了这些试点的偿试。
为什么二审被拿去？可用行政复试或者诉讼来解决？
据《新华每日电讯》2009年04月21的报道，与一审时相比，4月20日再次提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)》明确征地及补偿纠纷不属于农村土地承包仲裁委员会受理范围。全国人大法律委员会经同农业与农村委员会和国务院法制办、农业部研究认为，这类纠纷有两种情况：一是因公共利益需要征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，此类纠纷涉及行政机关，不应属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。据此，建议草案二次审议稿增加规定：“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。”二是关于农村集体经济组织内部分配征地补偿费引发的纠纷。对此，农业部提出，实践中由仲裁解决此类纠纷比较困难，各地作法不一样，不将此类纠纷明确列入仲裁受理范围为宜，建议通过草案规定予以明确。
征地纠纷太复杂，但也是未来影响农村稳定最重要的因素，国家应该对此问题给个更明确的说法。
过去几年，我国土地问题逐渐成为社会关注的热点，征地问题以及由此引发的失地、保障以及现行土地制度的法律缺陷引起学者们的极大关注。全国每年新增征地大约300万亩左右，导致大约200~300万农民失去赖以生存的土地。全国失去土地、沦为“三无”状态的农民总数已达4000~5000万，由于土地征用引起一系列社会问题。以征地拆迁为主的新问题引发的对抗性冲突大幅度上升。土地问题已经成为目前农村对抗性冲突的主要导火索之一。农地问题已经成为了继农业税收之后农村对抗性冲突的一个重要来源。目前易于导致农村对抗性冲突的农地问题主要有，征地问题、宅基地问题、土地承包问题、土地流转问题。其中征地问题尤为突出。据《中国青年报》（2006）报道，农村中群体事件65%以上是由于征地引起的。赵树凯（2007）在对农民上访的研究中，也指出目前农民上访的一个主要原因就是征地问题。
土地是农民的命根子，承担着为农民提供生产、生活资料及社会保障的双重职能，对农村的政治稳定和经济发展及全社会的稳定发挥着至关重要的作用。而目前的农村土地承包纠纷仲裁却不回避该问题，使未来我国由于征地而带来的纠纷数量还会有进一步恶化的危险。
目前虽然各地在征地方面进行了更进一步的探索，但不少地方农民还是有怨言：说征就征，征地费给多少算多少，耕地受损无人管。目前我国正面临新的《土地承包法》的修改，国家应该出台更细的意见来解决目前征地愈演愈烈尚未寻找到有效解决途径的准则意见。
（评论者郑风田为中国人民大学教授）
中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法
文章来源：新华网 | 时间：2009年06月27日
(2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过)