摘要：经济学上认识政府的视角有三个，即无为政府、扶持政府和掠夺政府，政府在本质上是掠夺者，本身并不创造财富，要使政府能成为“善”的政府，一方面可以鼓励政府之间的良性竞争，一方面是能够监督政府的行为。而政府的竞争是否是良性的，仍取决于政府是否能得到有效监督，而民主、宪政是一种较优监督政府的模式。

　　长期以来，对于政府在经济发展和改革中应该充当什么样的角色，都存在着争论，本文试图从政府的产生、本质特征的角度出发，揭示出政府在本质上只具有“消费”的角色而没有“创造”的功能。本文遵循了巴斯夏所开创并由施莱弗和维什尼发展的认识政府本质的理论，即政府同时具有两只手，一只是“慈善之手”或者称为“给予的手”；一只是“掠夺之手”或者叫“索取的手”。归根到底，政府永远都是掠夺得多而给予的少。靠政府自身的竞争无法使政府成为“好政府”。因此，对于如何对待政府角色的问题，我们的观点很明确，就是限制政府的各种行为。

　　一、 从自然状态到政府？

　　在现代西方政治哲学中关于国家或政府的起源的理论，社会契约理论影响深远。在有政府前，一些思想家将这样的社会状态称为自然状态或原初状态。在认识自然状态时，学者们有分歧，霍布斯认为，自然状态中充满了斗争、掠夺，是“一切人对一切人的战争”，为了摆脱这种混乱的状态，人们能有序的生活，就需要组建国家。国家是拥有无限权力的“利维坦”，社会成员必须服从于“利维坦”[①]。霍布斯提出了国家起源的原因，并为专制政府找到了辩护的理由。而洛克认为的自然状态是一个人人自由平等的社会，正是为了防止这样的社会被破坏，因此人们组成国家并建立政府，政府在法治下对国家进行治理，其存在的原因是为了保障个人的自由[②]。霍布斯和洛克都为国家或政府的存在找到了自己认为的原因。尽管他们的观点有很明显的差异，不夸张地说，霍布斯和洛克开创了社会契约理论，影响了后世。启蒙思想家卢梭也提出了自己的社会契约论并对整个世界都影响深远。当然，卢梭的理论价值在学术界有较大的争论，一个主要的争论点在于世人践行了卢梭的理论，却并未建成真正的自由社会。那么卢梭的思想到底是支持自由还是暗含着对自由的破坏，即卢梭的思想是否是真自由。不管争论的结果如何，卢梭对世界对思想的影响都是深远的，其中最重要的影响乃是其社会契约论的思想，近世对社会契约理论的研究，包括曾在西方思想界盛极一时的思想家，包括罗尔斯、诺齐克等人，罗尔斯的社会契约理论目的在于处理社会的正义问题，而跟本文更接近的诺齐克的社会契约理论，继承了洛克的思想，其目的在于解释政府（或国家）产生的原因以及什么样的政府才是对自由保护最好同时也侵犯公民最少，诺齐克提出了“最弱政府”理论。

　　虽然社会契约理论解释国家或政府的产生影响很大，但对于托马斯·潘恩来说，这无异于胡说八道，没有任何根据。怎么可能所有社会成员能签订（达成）一个社会契约论，甚至愿意放弃自己的一些权力，而认可政府的统治，达成的这个契约，即建立起来的政府又如何只是保障社会成员的权利与自由而不侵犯个人的权利和自由？事实上，当霍布斯主张“利维坦”至上的权力，当卢梭认为“公意”高于个人时，也给政府的掠夺行为提供了借口。潘恩认为，政府绝不是起源于社会契约，恰恰相反，是一些居心叵测的人通过各种手段建立起来的。潘恩在论述英国政府的产生时写道：“……如果我们能够扯掉古代隐蔽的掩盖，追溯到他们发迹的根源，我们就会发现，他们的始祖只不过是某一伙不逞之徒中的作恶多端的魁首罢了，他那残忍的行径或出名的阴险手段为他赢得了盗匪头领的称号：由于势力的增加和掠夺范围的扩大，他吓倒了手无寸铁的善良人民，逼得他们时常贡献财物来换取他们的安全。”（潘恩，1982，P14）尽管在政府哲学中，潘恩的理论没有得到像社会契约论那么广泛的接受和研究，但仍影响了二十世纪的一些学者，比如著名的奥地利学派经济学家罗斯巴德。现在讨论政府起源的原因不及研究如何驯服政府这个“利维坦”更有意义，这也是政治哲学的一个重要研究内容。而政府在经济中的作用和范围， 自重农学派及亚当·斯密以来，一直都是经济学研究的热点，整个经济学的发展在一定的程度上就是关于政府的角色的理论发展，不同学派关于政府的观点各有不同。

　　二、认识政府的视角

　　经济学发展两百多年以来，围绕政府应该充当什么样的角色一直争论不休。主张政府干预或政府有所作为的学者认为，政府本身拥有很多个人和企业没有的优势，在经济运行过程中可以发挥那些特有的优势，为经济服务[③]。政府的各种管制政策、各种宏观政策等，都可归入政府干预经济的表现。这些经济学家往往会夸大政府干预市场正面的效果，认为政府的干预是必要的也是必需的。亚当·斯密等经济学家认为市场本身拥有很大的能量使经济很好的运行，政府不需要多市场进行直接的干预，而政府的作用即在于维护市场的自由和公正。一些经济学家却看到了政府的自身缺陷，以及对经济干预造成的糟糕后果，并且，他们认为，政府要做任何事，就必须先向市场索取（当然，这个索取是以暴力为后盾的）。即使政府作出了“善”的事情，背后必然也是有掠夺，而掠夺是远大于施予的。十九世纪法国著名经济学家巴斯夏研究了国家（巴斯夏的国家和本文的政府可以看作是同一回事）的本质，在他看来，国家（即政府）一方面充当仁慈的角色，有一只仁慈的手，主要充当给予的角色，比如政府提供了一些“免费”公共服务、政府修了高速公路、政府以高于市场的价格购买了农民过剩的农产品、政府提供了救助等等。这一只手的功能是人们能够看到的，也是政府喜欢宣传的。但与“仁慈”之手相应的是政府还藏着一只“掠夺”的手，即靠暴力征税，这只手是政府不喜欢宣传的。巴斯夏认为，如果没有“掠夺”之手，政府的那只“慈善”的手不可能发挥作用。而政府本质上掠夺的所得肯定是大于其支出的收入。施莱弗和维什尼发展了巴斯夏的理论，将政府的角色分为了三种情况。第一种是夸大政府正面作用的情况将政府看作拥有“扶持之手”的角色；第二种是政府不直接干预市场，让市场自由运行，被称为“无为之手”（施莱弗和维什尼称为“看不见的手”模型）；第三种是看到政府掠夺的本质，政府充当“掠夺之手”的角色（见施莱弗、维什尼，2004和王一江，2008）.从巴斯夏到施莱弗和维什尼，将政府的本质论述清楚了。任何政府，如果其支持某一行业，一定是从另外的行业掠夺了收入；如果要扶持某一产业或某些组织，一定从其他的产业或组织掠夺了财富，政府自身是不创造财富的。他永远只是一个“消费者”的角色，即政府本身的运作就需要大量的物质财富。政府财产的来源本质上只有两种，一种是靠掠夺的税收，这是人们看得见的掠夺，另一种方式是隐蔽的，即靠发行货币制造通货膨胀，这种方式带来欺骗性质。巴斯夏在论述政府的掠夺行为时，没有考虑到这一方面的类型。但他仍为我们认识政府的本质贡献了深刻的洞见。至少巴斯夏提醒人们（尤其是经济学家），一方面要看到政府的“慈善之手”，更要了解政府隐藏着的“掠夺之手”。

　　为了避免太冗长和离题，我们在本文中不过多的讨论无政府主义的思想，一些无政府主义者认为，政府的存在，不可避免的会侵犯自由，因为政府在很多方面是垄断者，这些垄断可能阻碍了自由竞争、破坏了市场秩序，也可能就直接侵犯自由。在专制的国家，公民的自由会更多的被政府侵犯，而在民主的国家，虽然程度轻很多，但仍免不了对人们的自由的侵犯。有些学者认为民主政体里，人们能通过投票来表达自己的意见，就像在市场中用花钱的方式给自己认可的企业投票一样。罗斯巴德驳斥了这样的对比，政治投票与市场上的投票是完全不同的，在市场上的投票是交易双方完全自由意愿的表达，当一方有不满意时，可以退出交易。而政治上的投票完全不同，当一个政策在多数赞成下执行时，不赞成这个政策的公民也必须执行此政策，不存在退出的可能性（罗斯巴德似乎没有注意到随着移民自由度的提高，公民可以移出自己不认可的地区甚至国家）。因此，对政治投票的少数来说，政策不能按他们的意愿制定和执行，在一定程度上他们的自由受到了侵犯。可见，将政治上的投票与市场上的投票进行对比是完全没有意义的。同时，政府还有一种自我扩张的特征，从经济方面来看，政府对市场进行干预开始就会扭曲市场秩序，而扭曲的秩序可能又需要政府进一步的干预，同时，政府本身做任何事情需要资金，这会促使政府的掠夺扩张。对于一个专制的政府来说，其本身就趋于控制社会的各方面，因而必然是一个大政府。

　　不管是赞同慈善政府还是认可掠夺政府的理论，都有一个共同的目的倾向，即如何限制和规范政府的行为。对于主张仁慈政府的人来说，必须面临的问题是如何才能让政府是仁慈的，这就必须要能监督和规范政府。当然，对于主张掠夺政府的人来说，他们当然赞成对政府的限制。

　　三、如何成为“善”的政府：政府竞争还是监督政府？

　　在自由市场上，由于竞争的存在，经济主体要想在市场上立足和获取更多的经济利益，就必须迎合市场的需求，提供市场上需要的产品和服务，并不断改善自己的产品和服务。在市场的竞争机制下，市场本身不断的发展和进步。可以说，竞争促进效率也带来市场的繁荣。同样的，政府之间也存在着竞争，国际之间表现在国与国的竞争；一国内则有中央政府和地方政府之间的竞争和地方政府之间的竞争两种，本文讨论的主要是地方政府的竞争。在我们看来，政府之间的竞争分两种：一是好的竞争，一是坏的竞争。好的竞争是政府在竞争过程中，不断的放弃对市场的干预同时改善自身的效率，对经济与社会各方面的发展不增加额外成本，使当地的各方面发展是帕累托改进的过程；而坏的竞争则是指政府或政府官员在为了达到某些目的而参与政府之间的竞争过程中，给社会或当地百姓增加了额外成本，而政府本身并没有作太多的改善。

　　最近几年，中国学术界对政府竞争的讨论很多，但绝大多数学者都认为，政府竞争有利于经济增长和发展，即他们主要还是认为或者说只看到政府竞争类型中善的一面（见张维迎、栗树和，1998、朱恒鹏，2004、张五常，2009等）。大概最早为文论述政府竞争善的一面的是张维迎和栗树和（1998），他们认为地区之间的竞争有利于民营化（或私有化）的发展，大多数经济学家认为私有企业会比国有企业经营效率更高。因此，将低效率的国有企业民营化和鼓励更多的民营企业创立和发展，是属于好的竞争的一种。张五常长期赞叹中国经济取得的成就，认为这是一个奇迹，在他看来，导致中国经济奇迹的直接原因是中国创造性的将经济的自主权下放到县一级政府，而为了经济的快速发展，县级政府之间会进行招商引资等方面的激烈竞争，同时政府给中国的百姓提供了更多的机会（劳动力一定程度上可以自由的流动），这些因素加在一起，是中国经济奇迹产生的秘密（见张五常，2009）。如果政府通过减少自身的垄断，减少直接干预市场的行政权力，促进自身更符合市场经济要求的改革，我们会认为是一种好的政府竞争，正如张维迎和栗树和（1998）指出的政府竞争促进了私有企业的发展和国有企业的民营化。但地方政府的竞争也存在着坏的竞争，要分析这种竞争类型，我们必须弄清楚政府竞争的本质。一个政府执行什么样的政策，实际上是由该政府的政府官员来决定，政府本身是一个抽象的概念[④]，因此，政府的政策就是该政府中主要官员的政策，而政府官员制定什么样的政策需要看官员的目的。如果政府官员在考虑自己的政治收益时，实实在在的为所管辖地区的人们和社会做些有益的事，就必须改善政府的职能，使政府成为符合市场经济要求的政府，则这种政府官员所主导的政府制定的政策有良性竞争的政策。而当政府官员在考虑政治收益时，只是为了做符合上级官员认可的晋升标准的事，（比如考核官员的政绩主要看GDP的指标）他们一定想得出办法如何迎合上级（比如总有办法使GDP增加等等指标好看，从经济学上说，创造财富GDP会上升，摧毁财富时GDP也会上升），在这样的情况下，他们出台的政策不会根本的去改革政府的职能而是将那些符合晋升的事的成本转嫁给当地百姓和社会，比如为了招商引资，以远低于市场价格的土地作为优惠条件引资，另一面给予很低的补偿标准给被拆迁的百姓（近年来各地由于强拆导致的群体性事件不断出现便是这种政策的后果）。为了显示引资的数量，不惜引进污染程度高、对环境破坏严重的企业，这些政策的成本都是由当地社会和百姓来承担，这就是糟糕的政策。如果是为竞争而出台这样的政策，则是我们定义的坏的竞争。

　　为了使政府减少对市场的直接干预，市场主体也会想方设法的游说政府官员，或者通过腐败的方式使自身在市场上获得利益。腐败有两种作用，一种是政府限制企业做有利于市场的行业，企业通过行贿的方式，购买了进入市场的权利，这种腐败是有利于市场的发展的，因为政府实际上在这些腐败的行为中不断的放弃垄断权。中国经济学家中有人曾经认为腐败可能有利于改革，他们理解的腐败即是这种类型。但腐败还有另一种，即向政府行贿是为了获得某种市场上的垄断权力，而阻止别的经济主体的行为，这是不利于市场发展的。并且在政府尝到了腐败甜头之后，会不断设立一些新的权力而扩大腐败的可能性[⑤]，因此，认为腐败是改革的“润滑剂”的人只看到第一种腐败而忽略了第二种，认为腐败一定是坏事的人只看到了第二种而忽略了第一种。总体上，我们认为腐败是坏事，但在有些情况下，不通过腐败，政府官员就没有积极性出台有利于改革的政策，这时的腐败是有正面的作用[⑥]。

　　政府官员在为了自身的利益而制定政策时，到底会出台好的政策还是坏的政策，在中国的官员晋升制度下，可能完全取决于政策官员的良知[⑦]。因为他们的晋升是由上级政府决定而非当地百姓决定[⑧]。只能说，好的官员在迎合上级的考核和晋升标准时，也愿意为当地百姓和社会做些实事，既利了自己也利了百姓。而坏的官员的行为只为迎合上级的标准，而不顾百姓的利益，甚至让百姓承担官员晋升的成本[⑨]。因此，要让各个政府能够制定出好的政策，一方面要让上级政府对地方政府进行评价，同时也要当地百姓对其进行评价，而在现在的条件下，政府官员们做了些什么事，普通百姓几乎无法了解，与此同时，百姓对官员的评价也无法被表达出来。因此，必须建立起官员与百姓信息交流的渠道，独立的媒体本是充当此角色最重要的机构，但很多媒体并未担当此任。

　　从以上分析可以看出，政府竞争可能改善其自身的职能，逐渐减少对市场的过多干预，即更利于市场经济的发展，这也会是符合社会利益的竞争。但与此相反，政府的竞争也完全可能是另一种情况，即政府官员在制定政府的政策时，总是从自身利益出发，而不会考虑百姓与社会的福利。如何让政府之间的竞争从第二种类型转变到第一种类型，对政府和政府官员进行监督才是关键，一旦政府出台的政策不利于当地百姓利益时，社会就有反对的声音，能让政府能及时修改错误的政策。让百姓有监督的权力，同时让百姓有投票的权力。如果官员的任命是由公民决定或者公民有较大的决定权，官员们想要稳定和晋升，就必须取悦于百姓而不是取悦于上级官员。而政府政策是否与百姓和社会的利益增加相符，只有百姓最明白，因此，当百姓认可某项政策时，这项政策才是好的。

　　

　　四、总结

　　我们分析了政府的产生、本质和如何才能规范政府的行为，我们认可政府总是掠夺的，即使政府在做善事时，它也必须先掠夺才可能，而当政府在市场上做的太多时，尤其是政府做有利于部分社会成员的事时，甚至会让人们产生对政府的依赖。因此，可以说：当政府做坏事时，我们要提高警惕，而当政府做好事时，我们更应该提高警惕，因为这意味着政府更大的掠夺。既然政府总是掠夺的，限制政府的行为是最关键的事，而要使政府得以改善，某种程度上可以通过政府竞争达到，但最根本的还是要建立机制有效的限制政府的行为，这唯有通过真正的民主才能做到。

　　参考文献：

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　　罗伯特· 诺齐克，1991：《无政府、国家与乌托邦》何怀宏 译，中国社会科学出版社1991年

　　罗尔斯，2003：《正义论》何怀宏、何包钢、廖申白 译，中国社会科学出版社2003年

　　罗斯巴德，2007：《权力与市场》刘云鹏、戴忠玉、李卫公 译，新星出版社2007年

　　罗斯巴德，2008：《自由的伦理》吕炳斌、周欣、韩永强、朱健飞 译，复旦大学出版社2008年

　　诺思、温加斯特，2003：“宪政与承诺：17世纪英国公共选择治理制度的变迁”《比较》第6辑

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　　斯蒂格利茨，1998：《政府为什么干预经济：政府在市场经济中的角色》郑秉文 译，中国物资出版社1998年

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　　亚当·斯密，2002《国民财富的性质和原因的研究》郭大力、王亚南 译，商务印书馆2002年

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　　约翰·洛克，2004：《政府论两篇》赵伯英译，陕西人民出版社2004 年。

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　　周业安、赵晓男，2002：“地方政府竞争模式研究———构建地方政府间良性竞争秩序的理论和政策分析”《管理世界》2002 年第12 期

　　周业安，2003：“地方政府竞争与经济增长”《 中国人民大学学报》2003 年第1 期

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　　[①]霍布斯认为人们通过订立契约来建立国家：“……这一人格是大家相互订立信约而形成的，其方式就好象是人人都向每一个其他的人说：我承认这个人或这个集体，并放弃我管理我自己的权利，把它授予这人或这个集体。但条件是你也把自己的权利拿出来授予他，并以同样的方式承认他的一切行为。这一点办到之后，象这样统一在一个人格之中的一群人就称为国家，在拉丁文中称为城邦。这就是问答的利维坦的诞生，——用更尊敬的方式来说，这就是活的上帝的诞生；我们在永生不休的上帝之下所获得的和平和安全保障就是从他那里得来的。因为根据国家中每一个人授权，他就能适用付托给他的权利与力量，通过其威慑其组织大家的意志，对内谋求和平，对外互相帮助抗御外敌。国家的本质就存在于他身上。用一个定义来说，这就是一大群人相互订立信约，每人都对他的行为授权，以便使他能按其认为有益于大家的和平与共同防卫的方式适用全体的力量和手段的一个人格。”（霍布斯，1997，P131-132）

　　[②] 洛克虽然认为自然状态下人人是自由平等的，但仍然有三个主要的缺陷“一是自然状态中缺少一种确定的、固定的、众所周知的法律，而那种法律是经一致同意接受和承认的是非标准，是裁判人们之间一切纠纷的共同尺度……二是自然状态中缺少一个有权依据确立的法律来裁判一切争执的知名而公正的裁判者……三是自然状态中往往缺少权力来支持正确的判决，使之难以得到正当的执行。”（洛克，2004，P201-202）而要克服这些缺陷，需要建立政府，但政府的作用是为了保障公民的权利。洛克非常清楚的论述并强调了这一点“……尽管人们在加入社会时放弃了他们在自然状态中所享有的平等、自由和执行权，把它们交给了社会，由立法机关按照社会的福利所要求的程度加以处理，但是这只是为了每个人都能更好地保护自己人身、自由和财产的目的（因为无法设想，任何理性动物会打算使自己的状况变得更糟糕），绝不容许社会的权力或由他们设立的立法机关的权力扩张到超出公众福利的需要，而必须防止前文提到的使自然状态很不安全和很不稳定的三种缺点，以便保护每一个人的财产。所以，无论是谁掌握国家立法权或最高权力，都应当依据确立的、正式公布且众所周知的、长期有效的法律，而不是依据临时的命令来进行统治；应当由公正无私的法官依据那些法律来裁判纠纷；并且只是在对内执行那些法律、对外防止伤害或索取赔偿以及保障社会免受伤害和入侵时，才能使用社会的力量。这一切没有别的目的。只是为了人民的和平、安全和公共福利。”（洛克，2004，P203-204）

　　[③] 比如著名的凯恩斯主义者斯蒂格利茨曾指出政府具有的两个重要的特征“第一，政府是一对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其它经济组织所不具备的强制力。”（斯蒂格利茨，1998，P45），因此，干预主义者们认为政府可以利用自身的优势，来干预或者说补充市场的不足。

　　[④] 在此我们以巴斯夏分析国家的理论作引申，巴斯夏认为“国家是一个庞大的虚构体，每个人都竭力通过它以牺牲他人为代价来维持自己的生活”（巴斯夏，2003，P185），同样，政府也是一个虚构体，实实在在的是人的行为和人制定的政策。

　　[⑤]诺思、温加斯特（2003）、萨克斯、胡永泰、杨小凯（2000）的文章显示，政府存在着机会主义行为，只有通过建立宪政制度，才能防止政府的这种行为。

　　[⑥] 罗斯巴德（2007、2008）一分为二的分析了腐败的作用，将政府官员的贿赂分为侵略性贿赂和防御性贿赂（罗斯巴德，2007，P81），即是本文的第二种和第一种腐败。张五常（2009）认为县域竞争协助减少贪污（P169），关于这一点，我们怀疑是否一定有这个结论。

　　[⑦]从马基雅维利以来，对于政治家或政府官员，就意味着算计和权术。但是哈维尔认为政治的本质是道德，真正的政治家应该是能力与道德都具备的，因此，在这个意义上我们可以用官员的良知这个词。

　　[⑧]周业安、冯兴元、赵坚毅（2004）也指出了这一点。

　　[⑨] 周黎安（2004、2007）认为中国政府官员的晋升是一种“锦标赛”模式，他建立了一个博弈模型来解释这种现象，当他写下以下观点时，与我们的论述相似：“政治晋升博弈的基本特征就是促使参与人只关心自己与竞争者的相对位次,在成本允许的情况下,参与人不仅有激励做有利于本地区经济发展的事情,而且也有同样的激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情(如阻碍外地的产品进入本地市场) ;对于那些利己不利人的事情激励最充分,而对于那些既利己又利人的“双赢”合作则激励不足。这就是为什么处于政治锦标赛博弈中的政府官员不愿意合作却愿意支持“恶性”竞争的基本原因。”（周黎安，2004）