摘要：目前，中国有21个税种，但人大通过的税收法律，仅有《税收征管法》，《企业所得税法》，《个人所得税法》和《车船税法》。就是说，只有企业和个人所得税以及车船税是由人大立法的，其他的18种税收...

　　目前，中国有21个税种，但人大通过的税收法律，仅有《税收征管法》，《企业所得税法》，《个人所得税法》和《车船税法》。就是说，只有企业和个人所得税以及车船税是由人大立法的，其他的18 种税收，其征收依据则是国务院制定的暂行条例，并不是严格意义上的法律。

　　■梁发芾

　　个人所得税法修正案草案这几天正在人大常委会的会议上接受审议。今年二月份，人大常委会曾经审议通过了《中华人民共和国车船税法》。显然，这是人大常委会在这个年度第二次就税收法律进行讨论审议。

　　说起来不可思议，甚至让人难以置信，在中国，由人大讨论税收的情况不多见，今年连着两次审议税收法律，以前并不多见。目前，中国有21个税种，但人大通过的税收法律，仅有《税收征管法》，《企业所得税法》，《个人所得税法》和《车船税法》。就是说，只有企业和个人所得税以及车船税是由人大立法的，其他的18种税收，其征收依据则是国务院制定的暂行条例，并不是严格意义上的法律。

　　税收的依据必须是法律，或者说，征什么税，怎么征，都必须由法律予以规定。这个原则，被简称为“税收法定”或者叫做“税收法定主义”。“税收法定”的“法”，指的不是通常我们所说的宽泛意义的法，宽泛意义的“法”包括人大及其常委会制定的法律，还包括国务院制定的行政法规，而“税收法定”中的“法”，是狭义的，指的就是由人大及其常委会制定的规范性文件。按照“税收法定主义”原则，税收的依据应该是由人大或人大常委会制定的法律，这一点体现在我国的《立法法》中，该法规定，国家税收事项只能制定法律，而制定法律是人大或者人大常委会的特权。不过《立法法》也规定，在人大或人大常委会授权的情况下，国务院可以制定税收法规。

　　事实上，我们目前所纳的各种税收的依据，绝大多数就是国务院制定的暂行条例。1984年，我国在进行工商税制改革时，国务院曾向全国人大常委会提出议案，请求授权其发布试行有关税收条例(草案)。国务院议案说，从今年(1984年)第四季度开始，进行利改税的第二步改革，从税利并存逐步过渡到完全的以税代利。为了具体实施，财政部拟订了《国营企业第二步利改税试行办法》和产品税、增值税、盐税、营业税、资源税、国营企业所得税等六个税收条例(草案)，国营企业调节税征收办法，以及城市维护建设税、房产税、土地使用税、车船使用税等四个地方税条例(草案)。鉴于目前城市经济体制正在改革，经济形势发展很快，这几个税收条例(草案)尚须在实践中逐步完善，因此，提请授权国务院以草案的形式发布试行。待执行一段时间之后，再根据试行的经验加以修订，正式提请全国人民代表大会常务委员会审议，完成立法手续。

　　对于国务院的请求，1984年9月人大常委会作出决定，授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。1985年，全国人大常委会又授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律。

　　这大致就是当初人大常委会向国务院授权的情况。现在我们看到的那些包括增值税、营业税、消费税等非常重要的税种在内的税收暂行条例，以及近日引起广泛争议的房产税的征收依据的《房产税暂行条例》，都是国务院在全国人大常委会授权后制定的。

　　人大常委会当初的授权是非常宽泛的，除了1984年的授权已经废止以外，1985年的授权至今有效，国务院仍然可以利用此授权制定相关的暂行条例。当初人大常委会授权国务院进行的税收立法是正确的。在改革之初由人大对税收立法，一步到位，确实也不现实。

　　现在，一些暂行条例，已经实行了二十多年，时间已经不短暂了。将这些税收暂行条例完善，由人大立法的条件已经成熟，因此，制定正式税收法律应该提上议事日程。否则，税收立法权长期控制在行政部门，非常容易形成行政部门利用立法之便，进行税收扩张的立法与行政。数年前，有关部门绕开立法程序，将燃油税并入消费税，借消费税之壳出台;最近以来，有关部门又准备利用房产税之壳出台物业税。税收暂行条例不能无限地暂行下去。