国家发改委的重构再造
摘 要：。本文指出了发改委对重要商品价格每次调整都会成为了民众攻击和嘲弄的对象，对项目投资确定方式存在缺陷导致跑部进钱现象也常被人民诟病，对宏观经济的调整政策选择经常南辕北辙而被专家学者批评。国家发改委管理经济之所以会力不从心就是因为对自身的定位不准确，机构设置不科学。根据共赢经济学理论关于政府与市场的辩证关系的论述，从职能定位、机构设计等方面对国家发改委进行机构重构。
关键字：发改委 机构改革 职能再造 经济管理
国家发改委是国务院最重要的综合经济主管部门，为国民经济和社会健康发展做出了巨大贡献，但是在应对市场经济条件下各种复杂局面还是显得越来越力不从心。这些年来，发改委对重要商品价格每次调整都会成为了民众攻击和嘲弄的对象，对项目投资确定方式存在缺陷导致跑部进钱现象也常被人民诟病，对宏观经济的调整政策选择经常南辕北辙而被专家学者批评。国家发改委管理经济之所以会力不从心就是因为对自身的定位不准确，承担了太多不该管也管不好责任，又忽视了好多必须承担的责任。因此，对国家发改委从职能定位、机构设计等方面进行机构重构非常必要。在这里就根据共赢经济学理论关于政府与市场的辩证关系的论述和《行政体制改革理论研究》对政府职能评估的方法逐项分析评价发改委的各项职能，并提出一个发改委重构再造的方案。
一、发改委现有职能分析
国家发改委在其网站上公布了15个主要职能，下面就对这15个主要职能进行分析评价，并对发改委职能进行重新定位。
1、宏观经济管理职能
国民经济和社会发展战略，统筹协调经济社会发展，研究分析国内外经济形势，提出国民经济发展，价格总水平调控和优化重大经济结构的目标等都是国家发改委的必要职能。但是提出实现这些职能目标的措施有待商榷，国民经济和社会发展中长期规划和年度计划一直是国家发改委实现这些职能目标的措施，中长期规划和年度计划实际上就是一种行政手段，有违市场经济原则。实际上，国民经济和社会发展的中长期规划和年度计划确实就是过去计划经济的继续，由于信息不对称广泛存在，在编制规划和计划经常脱离经济和社会发展实际，充满了体现长官意志的胡编乱造。并且编制工作本身就是对政府公共资源的浪费，在实施过程中的浪费和腐败更加惊人。因此，国家应该取消中长期规划和年度计划的编制，改为通过调整经济法律政策改革经济运行体制机制引导企业自主决策实现国民经济和社会发展战略。比如发展新能源经济战略其实只要修改资源税法的一个条款和修改环保法的一个条文就行，就是针对煤炭、石油、天然气资源征收一个比较高碳税和碳关税的资源税，市场就能选择出最好节能经济发展模式。对于污染严重的企业采用行政手段要求关闭，企业自然想办法达标，达标企业也就能够迅速发展。也许现在投资5万亿元新能源发展规划能够达到促进新能源经济的发展的目的，但是这个规划会造成巨大资金和资源浪费，并且还制造出无数腐败，造成收入差距的进一步扩大，引发滞涨。而针对煤炭、石油、天然气资源征收一个比较高碳税和碳关税的资源税，不但不需要政府投入，反而每年可以增加3万亿税收，并且可以用于建立幼有所教、病有所医、老有所养、住有所居的普惠制社保体系，达到缩小收入分配差距。
2、宏观经济监测职能
实际上这个职能只是实现宏观经济管理职能的一个手段。监测宏观经济和社会发展态势，承担预测预警和信息引导的责任，研究宏观经济运行、总量平衡、国家经济安全和总体产业安全等重要问题并提出宏观调控政策建议。关于宏观经济运行、总量平衡、国家经济安全和总体产业安全，市场具有很强的调节功能，政府的调节往往会适得其反。因此不需要通过行政手段协调解决经济运行中的重大问题，调节经济运行。除了救灾和军事需要，其它物资调度不应该由政府负责。
3、宏观经济政策制定
宏观经济政策应该实行均衡财政政策和稳定货币政策，土地政策可以放开改为市场调节。行政性收费一律取消，事业性收费一律企业化，在所有商品服务领域价格管理只负责管理价格垄断和价格欺诈，并且要将价格管理职能机构为主体建立反垄断机构并入商务部，取消其他部委反垄断职能。只需要负责国家政府外债的总量控制、结构优化和监测工作，促进国际收支平衡。
4、经济体制改革职能
经济体制改革、对外开放的综合性经济体制改革和专项经济体制改革方案都由发改委拟定，只需要征求其他部门的意见，不然改革方案就很容易缺乏系统性，成为一个头痛医头脚痛医脚方案，最后成为了部门利益的牺牲品。指导经济体制改革试点和改革试验区工作。
5、行业经济管理职能
重大建设项目、生产力布局，全社会固定资产投资总规模、投资结构都可以由市场调节。中央政府投资的重大基础设施建设项目需要专项规划，需要安排中央财政性建设资金。审批、核准、审核重大建设项目只要考查项目的环保、安全生产、产品质量标准，企业投资只要符合环保和安全生产要求就行，产品能不能卖出就是看符不符合质量要求。外资内资都国民待遇化，不另外出台政策。组织开展中央财政投资的重大建设项目稽察。工程咨询业由市场调节自由发展。
6、经济结构调整职能
第一、二、三产业发展水平与经济发展水平相当，中国的产业结构之所以不合理就是不合理产业经济政策造成。调整产业结构的主要手段应该是取消和废除一些不合理的产业政策。服务业、现代物流业、高技术产业都由市场选择，只控制污染、生产安全、产品质量。规划计划只会成为了一级哄一级的文字游戏和数字游戏，反而造成浪费和腐败。
7、区域经济发展职能
西部地区开发、振兴东北、促进中部地区崛起等政策都不要搞，就是是取消差异化政策，建立自由竞争的全国统一经济政策。这些差异化政策除了增加腐败之外，就是造成资源的浪费。城镇化只要管理好城市规划就行，增加规划连续性和严肃性，不能够一届领导一个规划，城市化究竟怎么进行由市场选择。
8、国家战略物资管理职能
农产品、工业品和原材料进出口由市场决定，不需要政府控制。国家战略物资储备如石油、粮食等只有用于战争和救灾的部分需要政府管理。管理国家粮食、棉花和食糖等储备主要靠体制改革机制发挥市场的力量。
9、公共社会事业职能
人口和计划生育、科学技术、教育、文化、卫生、民政公共事业都需要政府管理。但是应该主要通过制定法律政策调节，少用规划计划审批等行政手段调节。要通过改革体制机制发挥市场高效率的特点，政府拿钱，由市场提供产品服务。
10、节能与环保职能
只要通过制定节能与环保标准，禁止不合符标准企业投资与生产，节能减排、循环经济、环保产业和清洁生产都由市场调节。生态建设、环境保护需要规划。
11、气候变化职能
组织拟订应对气候变化重大战略、规划和政策，与有关部门共同牵头组织参加气候变化国际谈判，负责国家履行联合国气候变化框架公约的相关工作。实际上就是一个碳减排的问题，只要制定好合理的碳税和碳关税就行了。
12、制定法律法规职能
起草国民经济和社会发展、经济体制改革和对外开放的有关法律法规草案，制定部门规章。按规定指导和协调全国招投标工作。
13、国民经济动员职能
组织编制国民经济动员规划、计划，研究国民经济动员与国民经济、国防建设的关系，协调相关重大问题，组织实施国民经济动员有关工作。国防属于政府必须管理公共产品。
14、临时机构管理职能
承担国家国防动员委员会有关具体工作和国务院西部地区开发领导小组、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组、国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的具体工作。
二、发改委职能重新定位
1、宏观经济管理职能
拟订国民经济和社会发展战略，研究分析国内外经济形势，提出国民经济发展、和优化重大经济结构的目标。负责监测宏观经济和社会发展态势，预测预警和信息引导经济发展。研究宏观经济运行、总量平衡、国家经济安全和总体产业安全等重要问题并提出宏观调控政策建议。
2、制定经济法律政策
起草国民经济和社会发展、经济体制改革和对外开放的有关法律法规草案，制定部门规章。财政、货币、土地、价格、科学技术、教育、文化、卫生、民政、社会保障等政策制定。拟定经济体制改革、对外开放的综合性经济体制改革方案、专项经济体制改革方案、公共事业体制机制改革方案。指导经济体制改革试点和改革试验区工作。
3、行业经济管理职能
拟定中央政府投资的重大基础设施建设项目需要专项规划，安排中央财政性建设资金。按照环保、安全生产、产品质量标准审批、核准、审核重大建设项目。组织开展中央财政投资的重大建设项目稽察。负责国家政府外债的总量控制、结构优化和监测工作，促进国际收支平衡。清理影响第一、二、三产业结构的不合理产业经济政策。监督审批各地方城市规划。
4、国民经济动员、国家战略物资管理职能
组织编制国民经济动员规划、计划，研究国民经济动员与国民经济、国防建设的关系，协调相关重大问题，组织实施国民经济动员有关工作。管理用于战争和救灾的石油、粮食等国家战略物资储备、调度。
5、节能与环保职能
节能只要制定好合理的碳税和碳关税政策就行了。环保方面，禁止不合符标准企业投资与生产。生态建设、环境保护需要规划。气候变化职能。组织拟订应对气候变化重大战略、规划和政策，与有关部门共同牵头组织参加气候变化国际谈判，负责国家履行联合国气候变化框架公约的相关工作。
三、发改委职能机构现状分析
国家发展和改革委员会现设36个内设机构，其中办公厅、政研室、法规司、机关党委、离退休局、监察局、外事司、人事司等8个厅司局是每个部委都有的综合服务部门，规划司、综合司、运行局、体改司、投资司、外资司、地区司、西部司、东北司、农经司、能源局、基础司、产业司、高技术司、环资司 气候司、社会司、就业司、经贸司、财金司、价格司、价检司、稽察办、储备局、委学术委员会、药品价格评审中心、价格认证中心、国家节能中心等28个司局办属于经济管理职能机构。这28个职能部门设置存在一个问题就是延续了计划经济阶段的职能和工作方法。
四、发改委职能机构重构设计
国家发改委应该是一个负责经济法律政策草案，经济体制机制改革方案、宏观经济调控政策、国家宏观的财政资金分配方案拟定的决策咨询部门。
1、发改委内设机构调整设计
根据发改委重新定位的职能，发改委的内设机构需要需要作出如下调整。办公厅、国民经济动员办公室、国家物资储备局保留。价格司、价格监督检查司合并组成国家反垄断局，并入商务部。人事司和机关党委、离退休干部局合并成机关党委人事司。固定资产投资司和重大项目稽察特派员办公室合并为重大工程投资监察司。法规司、经济体制综合改革司合并，组成一个法规政策方案评审委员会，当然专家团成员可以是外部的。政策研究室、发展规划司、国民经济综合司、经济运行调节局、利用外资和境外投资司、地区经济司、西部开发司、东北振兴司、农村经济司、基础产业司、产业协调司、高技术产业司、资源节约和环境保护司、应对气候变化司、外事司、社会发展司、就业和收入分配司、经济贸易司、财政金融司等予以撤销，再组成4个不分专业的政策研究所或研究院，再加上原来的宏观经济研究院，就是5个同级别研究部门，专门研究各种经济法规、政策草案。
2、发改委的内置机构职能界定
办公厅：负责文电、会务、机要、档案等机关日常运转工作；承担信息、安全保密、信访、政务公开工作；承担机关财务、资产管理、内部审计等工作。
国民经济动员办公室：组织拟订国民经济动员规划、计划；研究国民经济动员与国民经济、国防建设的关系，协调相关重大问题；组织实施国民经济动员有关工作；协调国民经济平战转换能力建设。
国家物资储备局：负责拟订国家战略物资储备的战略和规划，组织国家战略物资的收储、动用、轮换和日常管理。
党委人事司：承担机关和直属单位的人事管理、机构编制、队伍建设等工作。负责机关、委管国家局和在京直属单位的党群工作。负责机关离退休干部工作，指导直属单位的离退休干部工作。
重大工程投资监察司：监测分析全社会固定资产投资状况；提出固定资产投资管理有关法律法规草案的动议；提出深化投资体制改革和修订投资核准目录的建议；安排中央财政性建设资金，按国务院规定权限，审核重大建设项目；指导工程咨询业发展。组织开展对重大建设项目的稽察；跟踪检查相关行业和地方贯彻执行国家投资政策和规定情况；组织开展对中央财政性建设资金投资安排实施情况的监督和检查；对违规问题，按国家有关规定提出处理意见。
经济研究院：研究财政、货币、土地、价格、人口和计划生育、科学技术、教育、文化、卫生、民政、社会保障等政策草案的参考方案。研究拟定经济体制改革、对外开放的综合性经济体制改革方案、专项经济体制改革方案、公共事业体制机制改革方案等参考方案。每个研究院都独立完成各自方案，在提交给法规政策方案评审委员会。
法规政策方案评审委员会：对各个研究院的参考方案公示，并组专家评审，确定草案，再提交给国务院或者人大批准。
五、新国家发改委的运行分析
1、提高发改委自身效率。由于以前发改委管得太宽，不该管事管的太多，导致总是人手不够，管理不过来，结果该管事又没有管好。新发改委主要负责国家经济法律、政策制定或经济体制改革方案的制定。
2、减少经济发展的盲目性。以往发改委主要通过规划、计划、审批等行政手段调节经济，行政手段体现的主要是长官意志，经济发展盲目性很强。新发改委主要通过体制机制的革新，充分发挥市场的力量，企业对自主决策更加贴近市场实际需求。
3、减少浪费和腐败行为。国家发改委管理各位项目资金不但浪费惊人，导致腐败也是惊人的。新发改委不再直接掌管资金到具体项目，主要通过政策法规调控。
4、提高监督效率。发改委监督项目资金使用，多数时候属于自我监督，缺乏力度。
综上所述，发改委应该是一个宏观经济管理决策咨询部门，主要负责经济法律、政策草案的起草，各个行业改革也主要通过法律、政策修订来改善行业运行体制机制，而不是依靠规划、计划、审批等行政手段调控经济。发改委另外一个重要职能是要监测各个部门是否严格执行经济法律和政策，而不是自己去执行这些政策。要求国务院其它部委不能自己出台法规和政策，必须通过发改委各个研究院分别提出方案，再由法规政策方案评审委员会发布网上让网民评议，最后组织专家评审，确定最优方案。