改革开放是富民强国之路。利用外商直接投资是我国对外开放政策的重要组成部分，20多年来，在我国政府“引进来”政策的指导下，我国利用外商直接投资的规模持续扩大，利用外商直接投资的质量和水平日益提高，利用外商直接投资的领域不断拓宽，为我国经济持续、稳定和快速增长做出了重要的贡献。在我国长期的对外开放过程中，特别是在利用外资的实践过程中，不断解放思想，实事求是，与时俱进，探索、总结和积累了一系列利用外商直接投资的宝贵经验。主要体现在以下几个方面：

改革开放以前，中国经济基本上是在一种与世隔绝的封闭状态下运行，并曾以“既无内债，又无外债”而自豪，对引进和利用外商直接投资更是觉得不可思议。1978年在党的十一届三中全会上，我们党根据20世纪70年代末以来国际分工和世界经济发展的新特点，结合中国社会经济发展的实际情况，大胆地提出了实行对外开放的基本经济政策，并把利用外资作为我国对外开放的重要组成部分。

1979年，在邓小平同志的倡议和指导下，国务院起草了中华人民共和国第一部《中外合资经营企业法》，并经1979年7月1日第五届全国人民代表大会第三次会议通过后于同年7月8日公布实施。随后又陆续制定并公布了《中外合作经营企业法》、《外资企业法》等有关外商对华直接投资的法律文件和规定。

1984年10月11日，邓小平同志在会见日本公明党委员长竹人义胜时肯定地说：“我国的对外开放，吸收外资的政策，是一项长期持久的政策，本世纪内不能变，下一个世纪的前50年也不能变，50年后又怎么样？那时，中国同外国在经济上将更加紧密地联系起来，千丝万缕的联系怎么能断得了呢？”

1984年10月，党的十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，正式把对外开放确定为我国社会经济发展的一项长期基本国策。党的十二届三中全会以后，利用外资，特别是利用外商直接投资作为对外开放的重要组成部分，被付诸实践。

我国政府和有关领导人非常重视利用外资工作，不断大胆地进行理论与政策的创新，指导我国利用外资的方向。

针对社会上有些人士认为搞“三资”企业是发展资本主义的错误观念，1992年1月，邓小平同志批判地说：“这些人连基本的常识都没有。我国现阶段的‘三资’企业，按照现行的法规政策外商总是要赚一些钱。但是，国家还要拿回税收，工人还要拿回工资，我们还可以学习技术和管理，还可以得到信息，打开市场。因此，‘三资’企业受到我国整个政治、经济条件的制约，是社会主义的有益补充，归根到底是有利于社会主义的。” [①]

随着我国利用外商直接投资工作的深入开展和外商投资企业对我国经济发展作用的明显增强，我们党的第三代领导集体对利用外资工作同样给予了高度的重视，江泽民同志在党的十五大报告中明确指出，面对经济、科技全球化趋势，我们要以更加积极的姿态走向世界，完善全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，积极合理有效地利用外资，发展开放型经济，增强国际竞争力，促进经济结构优化和国民经济素质提高。要有步骤地推进服务业的对外开放，依法保护外商投资企业的权益，实行国民待遇，加强引导和监管。强调对外开放是一项长期的基本国策，利用外资是邓小平理论的重要组成部分，是对外开放基本国策的重要内容，是建设中国特色社会主义经济的伟大实践之一。利用外资政策和理论的不断创新和完善，是我国进一步扩大利用外资的重要前提条件[②]。

为了适应经济全球化和加入世界贸易组织的新形势，在更大范围、更广阔领域和更高层次上参与国际经济技术合作与竞争，充分利用国际国内两个市场，优化资源配置，拓宽发展空间，以开放促改革、促发展。2002年11月，党的十六大提出了“引进来”和“走出去”相结合的战略，积极参与国际经济技术合作和竞争，全面提高对外开放水平。进一步强调要积极吸引外商直接投资，提高利用外资的质量和水平，通过多种方式利用中长期国外投资，把利用外资与国内经济结构调整、国有企业改组改造结合起来，鼓励跨国公司投资农业、制造业和高新技术产业，大力引进海外各类专业技术人才和智力，着重引进先进技术、现代管理经验和专门人才；努力改善投资环境，规范招商引资活动，对外资实行国民待遇，提高法规和政策的透明度。同时，实施“走出去”战略，鼓励和支持有比较优势的各种所有制企业对外投资，带动商品和劳务的出口，形成一批有实力的跨国企业和著名品牌；积极参与区域经济交流与合作；在扩大对外开放中，要十分注意维护国家经济安全。这些政策的出台为我国进一步扩大利用外资，特别是世界著名跨国公司的直接投资创造了重大的机遇和制度保障。

对于资金短缺的发展中国家来说，利用国外资金来促进本国经济发展是一种重要的战略思路。我国长期以来是资金短缺的国家，20世纪70年代末以来，外商直接投资作为外部资金来源，在我国固定资产投资额中所占的比重总体上呈现较大幅度上升的趋势，是弥补我国储蓄和外汇缺口的重要来源，对我国国民经济的发展做出了重要贡献。因此在利用外资规模上，我国总是根据今后一个时期国民经济必须保持以较快增长速度和基础建设投入必须继续加大的需要，提出利用外商直接投资要保持一定的规模，以适应国民经济总体发展的要求，并应随着我国经济规模的扩大而稳步增长，这是我国20多年来利用外商直接投资的重要经验之一，也是我国利用外商直接投资必须长期坚持的一项重要原则。

把利用外商直接投资与我国的产业政策、经济结构调整、经济增长质量提高和国有经济战略性改组紧密结合，对外商来华直接投资的产业与行业进行引导，是我国对外开放，特别是利用外商直接投资过程中的一条宝贵经验。1995年6月，国家计委、国家经贸委和外经贸部联合颁布了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》。1997年12月对《目录》作了修订，以使外商投资更加符合我国的经济结构调整和产业发展目标。2001年，世界贸易组织多哈会议通过中国加入世界贸易组织的决定以后，为适应国民经济结构战略性调整和中国加入世界贸易组织的新形势，颁布了新修订的《指导外商投资方向的规定》和《外商投资产业指导目录》，于2002年4月1日起施行。新的产业政策和目录继续贯彻了积极、合理、有效利用外资的方针，共分为鼓励、允许、限制和禁止四类，列371个条目。较之以往，新《目录》明显提高了对外商直接投资的开放程度，加大了对外商直接投资产业投向的引导力度。鼓励措施由186条增加到262条，限制措施由112条减少到75条。从事鼓励类型投资的外商投资项目可享受免征进口设备关税和进口环节增值税的优惠政策；放宽外商投资的股权比例限制，如取消港口公用码头的中方控股要求；开放新投资领域，将原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市基础性行业首次列为对外开放领域；按照加入世贸组织承诺的地域、数量、经营范围、股比要求和时间表，进一步开放银行、保险、商业、外贸、旅游、电信、运输、会计、审计、法律等服务贸易领域，同时将有关承诺的内容列为附件。

利用外商直接投资与国内产业结构升级相结合，加大引进先进和适用技术的力度，并注重加强对技术的转移、消化、吸收和创新，是我国对外开放的一项重要原则。在20世纪80年代和90年代初期，外商在我国的投资比较密集的行业主要是服装、鞋类、电子元器件、箱包、塑料制品、皮革制品等劳动密集型加工工业，20世纪90年代中后期以后，随着世界著名跨国公司在华投资的增加，我国产业结构迅速升级，外商直接投资主要集中在微电子业、汽车制造业、家用电器业、通信设备业、办公用品业、仪器仪表业、制药业、化工业等行业，都是技术、资金密集型的行业，产业结构升级明显。此外，在实际利用外商直接投资的过程中，我国还制定了“以市场换技术”的战略，对属于高新技术的外商投资项目给予更优惠待遇。2001年，中国加入世界贸易组织以后，通过利用外资推动我国产业结构升级的力度进一步加大，我国政府决定进一步完善市场竞争机制，允许外商设立创业投资企业，外商投资企业可在境内A股和B股市场上市，外商投资企业可收购境内上市公司非流通股，外资可以参与金融资产管理公司资产的重组和处置，外商投资企业可与国内企业合并，通过市场竞争促进产业、产品结构升级。在此基础上，我国还根据国有企业改革的现状和任务，积极引导外商投向传统产业和老工业基地的技术改造；通过嫁接方式，盘活国有企业存量资产，促进企业技术升级和管理水平的提高。

 4．利用外资与经济可持续发展战略相结合

坚持走可持续发展道路，促进经济发展与人口、资源、环境相协调，是我国一项基本的国策。在经济发展过程中，绝不能以牺牲环境和浪费资源为代价求得一时的经济发展。在利用外商直接投资的过程中，我国始终把实施可持续发展战略放在十分突出的位置，一方面，我国自身加大了生态环境保护和建设的力度，加强了资源保护和合理利用，强化了环境污染的防治，另一方面，将利用外商直接投资与改善生态环境等问题相结合，积极鼓励外商继续投资符合我国产业政策的劳动密集型项目和环保产业，促进我国生态产业的发展和生态环境的改善。

我国在积极扩大利用外资，着力提高利用外商直接投资质量的同时，把利用外商直接投资与区域经济均衡发展相结合，加大了对中西部地区利用外资的支持力度，鼓励外商投资西部地区，放宽了外商投资西部地区的股比和行业限制。特别是我国加入世界贸易组织以后，针对中西部地区的实际情况，进一步适当放宽了服务领域吸收外资的条件，放宽了对西部地区外商投资项目的国内融资条件，加大了对中西部地区产业政策倾斜力度。根据2002年新修订的《外商投资产业指导目录》，进一步促进外资投向西部地区的基础设施、矿产资源、旅游资源开发、生态环境保护、农牧业产品加工等项目；创造条件促进沿海的外商投资企业向中西部地区再投资；鼓励外商投资参与西气东输、西电东送及其配套项目的投资，最终实现东中西部地区经济共同快速、健康、均衡发展。

在行业对外开放过程中，我们对外资开放的，首先是属于竞争性产业的一般加工、制造业、劳动和资源密集型产业和饭店等一般服务业，对一些重要产业与行业则实施渐进原则，对关键产业的对外开放，国家掌握控制权和审批权。当前，我国的对外开放领域，已由改革初期的一般加工工业，发展到基础设施等方面。近年来，金融、保险、旅游、批发、零售、外贸、通信、法律咨询、航运及货运代理等服务行业也逐步开始了对外开放的试点，基本形成了宽领域的开放格局。

在利用外资方式上，我国首先鼓励的是合作、合资经营项目，最近几年才放松对外商独资项目的限制，同时对部分产业与行业的投资方式提出特定要求。随着利用外资工作的不断深入，外商来华直接投资方式开始向多元化发展。BOT、外商投资股份制企业得到试点和推广，一些新的引资方式也正在探索当中。加入世界贸易组织以后，我国务实地开展工作，积极研究吸引跨国公司来华投资、设立地区总部以及建立国际出口采购中心的有关政策。借鉴国际上并购的经验和做法，结合中国经济体制特点和企业的具体情况，加紧完善和制定外商以并购方式进行投资的可操作性政策规定，并将进一步修改外商投资股份公司的有关规定，推动BOT、特许权转让投资方式、外商投资企业在境内外上市发行股票等各项规定的制定与完善，积极为跨国公司来华投资创造条件。因此，到目前为止，对利用外资的方式基本没有限制，形成了多层次的开放形式。

在对外开放的区域上，我国采取的是从经济特区到沿海、沿江开放城市、沿边开放城市，再到内陆省会及其它地区的区域开放战略。1979-1980年，中央首先批准广东、福建两省在利用外资活动中实行特殊优惠政策，并在深圳、珠海、汕头和厦门设立经济特区，招商引资。1984-1985年，国务院先后决定进一步开放上海、天津、大连、青岛、广州等14个沿海港口城市，将长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦（门）、漳（州）、泉（州）三角地区开辟为沿海经济开放区，在利用外资方面对这些城市和地区实行优惠政策，扩大地方外商投资审批权限。1988年，党中央、国务院决定将沿海经济开放区扩展到北方沿海的辽东半岛、山东半岛及其沿海地区的一些市和县，批准海南建省和设立海南经济特区。1990年决定开放和开发上海浦东新区。1992年以后，国务院决定进一步开放6个沿江港口城市、13个内陆边境城市和18个内陆省会城市，并逐步向西部边远地区推进。目前，全方位的地区开放格局已经形成。

在利用外商直接投资的政策上，由鼓励、优惠政策向公平、透明政策转变，特别是从依靠优惠措施向逐步实行国民待遇转变。在改革开放初期，我国吸引外商直接投资主要靠优惠鼓励的外资政策，对外资实行有差别的特殊待遇。加入世界贸易组织以后，根据世界贸易组织的基本原则和我国加入世贸组织的承诺以及对外开放新形势的要求，我国外资政策逐渐向公平、透明政策转变，对内资和外资都统一逐步实行国民待遇。进一步完善吸收外商投资的法律体系，加快新法规的制订，维护外商投资法规在全国的统一性、一致性，增强透明度，注重保持外商投资政策法律的相对稳定性、连续性、可预期性和可操作性，努力为外商投资创造一个统一、稳定、透明、可预见的法律环境和政策环境。

正是坚持了从国情出发，实行渐进式的开放战略，我国全方位、多层次、宽领域的利用外资格局才得以初步形成，既实现了利用外商直接投资的长足发展，又保持了国内政治经济和社会的稳定，保证了改革开放的顺利进行。

国民生产总值大幅增长。1997年，我国国内生产总值达到74772亿元，按不变价格计算，是1978年的5.9倍。1997年末外汇储备达到1399亿美元，居世界第二位。据世界银行公布的资料，1997年中国国民生产总值在世界排名第七，居发展中国家首位。到2002年，国内生产总值增加到10.2万亿元，居世界第六位，按可比价格计算，平均每年增长7.7%。外汇储备增加到2864亿美元，居世界第二位。

产业结构调整成效明显。传统农业供需基本平衡，特别是粮食等主要农产品供给实现了由长期短缺到总量平衡、丰年有余的历史性转变；以信息产业为代表的高新技术产业迅速崛起，传统工业改造步伐加快，现代服务业快速发展，经济增长质量和效益不断提高。

国家经济总体实力明显增强。全国财政收入由1997年的8651亿元增加到2002年的18914亿元，平均每年增加2053亿元； 1997年到2002年全社会固定资产投资累计完成17.2万亿元，国家的经济实力、抗风险能力和国际竞争力明显增强。

对外开放向广度和深度扩展。外贸进出口总额由1997年的3252亿美元增加到2002年的6208亿美元，世界排名由第十位上升到第五位；出口总额由1828亿美元增加到3256亿美元，出口商品结构不断优化，服务贸易稳步发展，入境旅游人数和外汇收入大幅度增加。利用外资水平明显提高，1997年到2002年五年累计实际利用外商直接投资2261亿美元，超过1979年到1996年的总和。高新技术产业、基础设施和服务业吸收外资明显增加。实施“走出去”战略，对外投资、工程承包和劳务合作不断扩大。经过15年的艰苦努力，我国于2001年12月正式加入世界贸易组织，标志对外开放进入新阶段，对外开放广度和深度不断扩展。中国对外开放的不断扩大和开放型经济的形成，加强了中国经济与世界经济的联系与分工合作，推动了外商对华直接投资的迅猛发展。

居民收入持续增加，生活质量显著提高。城镇居民家庭人均可支配收入，由1997年的5160元增加到2002年的7703元，平均每年实际增长8.6%；农村居民家庭人均纯收入由2090元增加到2476元，平均每年实际增长3.8%。城乡居民人民币储蓄存款余额由4.6万亿元增加到8.7万亿元。居民拥有的股票、债券等其他金融资产也有较多增加，农村贫困人口由4960万人减少到2820万人。特别是最近五年，在经济增长较快的同时，物价水平持续回落，居民的实际生活水平有较大的提高，生活质量有了明显改善。

消费水平明显提高，医疗保健条件不断改善。城乡市场繁荣，全社会消费品零售交易额从1997年的2.73万亿元增加到2002年的4.1万亿元，平均每年实际增长10.5%，电视机、洗衣机、电冰箱等家用电器进一步普及，电脑、轿车越来越多地进入居民家庭，公共服务设施、人均绿地面积不断扩大，法定节假日增加，外出旅游人数大幅度增长。体育健身和文化娱乐消费明显增多，人均期望寿命2002年达到71.8岁，接近中等发达国家水平。

统一开放、竞争有序的现代市场经济体系初步形成。20多年来，社会主义市场经济体制改革不断深化，摒弃了传统计划经济体制下的资源配置方式，市场机制在生产、流通等各个领域所起的作用越来越明显。产权、土地、劳动力和技术等市场不断发展，各类市场主体平等使用生产要素的环境逐步形成，流通体制改革成功，现代物流业快速发展，市场经济秩序日益规范，现代市场经济的社会信用体系不断完善，商品和生产要素在全国范围内自由流动，市场形成价格的机制基本确立，绝大部分消费品和生产资料价格已经由市场决定，市场在资源配置中基本发挥基础性作用。

投、融资体制改革不断深化。随着对外开放的进一步推进，投、融资体制改革也不断深化，稳步推进利率市场化改革，优化金融资源配置，加强金融监管，投资风险约束逐步形成；在防范和化解金融风险的同时，加大金融对经济发展的支持力度，银行优先为国债项目提供配套贷款，增加对有市场、有效益、有信誉企业的贷款，加大对农业和农村经济、中小企业和服务业的信贷支持，规范发展消费信贷、证券、保险、货币市场，企业融资渠道不断拓宽，

转变政府职能取得重大进展，宏观调控体系不断完善。为了建立和完善社会主义市场经济体制，转变政府职能，我国政府在自身建设方面取得了重大进展。首先对政府机构进行了重大改革，进一步把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少了专业经济部门，加强了执法监管部门，机关后勤服务社会化程度也明显提高；其次，增强政府工作透明度，支持人民群众和新闻媒体对政府工作进行监督，电子政务建设不断推进，重视政府工作人员的素质和作风建设，提高执法水平和工作效能；第三，完善政府的经济调控、市场监督、社会管理和公共服务职能，减少行政审批，把促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标；深化财政、税收、金融和投融资体制改革，国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系不断完善。

国有企业改革取得重大进展，产业竞争力不断提升。国有企业兼并重组是国有资产管理体制改革的重要内容，也是深化经济体制改革的重大任务。各级政府严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值；进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新，除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推进股份制，发展混合所有制经济；按现代企业制度的要求，完善法人治理结构；推进垄断行业改革，积极引入竞争机制，通过市场和政策引导，在市场竞争中涌现出一批具有国际竞争力的大型企业和企业集团。

制定了以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，逐步消除了由于所有制不合理对生产力的羁绊，出现了公有制实现形式多样化和多种经济成分共同发展的局面，特别是个体、私营以及外资等非公有制经济的发展，为国民经济增长和社会发展不断注入新的活力。

水利建设投资巨大，特别是1998年到2002年全国水利建设投资2562亿元，扣除价格变动因素，相当于1950年到1997年全国水利建设投资的总和，是新中国成立以来最大的水利建设。一批重大水利建设项目相继开工和竣工，江河堤防加固工程开工3.5万公里，完成长达3500多公里的长江干堤和近千公里的黄河堤防加固工程，举世瞩目的长江三峡水利枢纽二期工程即将完成，黄河小浪底等水利枢纽工程投入运行，南水北调工程开工建设。

交通建设空前发展，现代综合运输体系初步形成。1998年到2002年全国公路建设投资12343亿元，扣除价格变动因素，是1950年到1997年的全国公路建设投资总和的1.7倍，公路通车里程由1997年的123万公里增加到2002年的176万公里，其中高速公路由477公里增加到2.42万公里，从世界第三十九位跃升到第二位；铁路营运里程由65969公里增加到71500公里，五年建成新线5944公里，复线4603公里，电气化线路5704公里，新建、改建机场50个；港口万吨级码头泊位新增吞吐能力1.44亿吨。

邮电通信建设突飞猛进。长途光缆线路长度由1997年的15万公里增加到2002年的47万公里；固定电话和移动电话由8354万户增加到4.21亿户，居世界首位。

能源建设继续加强。发电装机容量由1997年的2.54亿千瓦增加到2002年的3.53亿千瓦。

可持续发展能力增强。1998年到2002年全国环境保护和生态保护建设投入5800亿元，是1950年到1997年投入总和的1.7倍，退耕还林、天然林保护、京津风沙治理等六大林业生态工程建设全面实施；1998年到2002年，全国造林面积2787万公顷，封山育林3153万公顷，退耕还林382万公顷，治理水土面积26.6万平方公里，治理沙化土地570万公顷。环境污染加剧的趋势总体上得到控制，主要污染物排放总量持续降低，重点城市和地区的环境质量有所改善，资源保护取得新的进展。

科技创新能力明显增强，1998年到2002年，获得国家登记的科技成果14万多项，授予专利权52万件，科技成果市场化、产业化明显加快。

教育事业蓬勃发展。全国实现基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲人口的地区覆盖率，由1997年的65%提高到2002年91%；高中阶段教育得到加强，高等学校从1999年起连续扩大招生规模，高考录取率从36%提高到59%，2002年高等教育学校在校生1600万人，是1997年的2.3倍；1998年到2002年间，全国本专科毕业生1300万人，毕业研究生31万人。目前，基本建成结构比较完整、专业门类齐全和职业化的成人教育体系，特殊教育、早期教育得到重视，民办教育迅速发展，素质教育不断加强。基础设施和环境的显著改善，大大增强了我国经济发展的后劲，为外商来华直接投资创造了良好的基础条件。

我国十分重视法律环境的建设，已建立起比较完整的涉外经济和利用外资法律法规体系，做到外商来华直接投资有法可依。中国政府自1979年起逐步建立了一套较为完备的法律体系，制定了以产业政策、地区政策、税收政策、金融政策等为主体的外商投资政策体系。特别是中国“入世”后，根据加入世贸组织的承诺和对外开放新形势的要求，进一步完善吸收外商投资法律体系，加快新法规的制订，维护外商投资法规在全国的统一性，一致性，增强透明度，并在全国范围内大力推进依法行政。

我国还十分注重利用外商直接投资服务环境的建设，大力改革部门管理体制和运行机制，简化外商来华投资的审批手续和程序，提高工作效率，增加透明度。一些主要引资地区对外商直接投资项目审批实现了“一站式”服务。近来，为适应加入世贸组织的新形势，以建立和完善社会主义市场经济体制为目标，本着“合法、合理、效能、责任、监督”的原则，进一步下放审批权力、减少审批内容、简化审批程序、缩短审批期限、规范审批行为。对于外商投资企业合同、章程采取标准化的审批格式，给予部分有条件的地区部分限上项目的审批权力，将部分变更事项改为核准，部分变更事项改为备案等，以加快审批进程。

我国政府非常重视维护和完善公平开放的市场环境。结合当前在全国范围内开展的整顿和规范市场经济秩序的工作，坚决制止对外商投资企业乱收费、乱检查、乱摊派、乱罚款，打破地方保护和行业垄断，加大保护知识产权的执法力度，坚决打击侵权盗版行为，创造统一开放、公平竞争的市场环境。进一步完善外商投资企业诉讼制度，依法保护外商的合法权益不受侵犯，确保外商投资企业能在一个好的环境里从事生产经营活动。

我国还积极参与国际直接投资的双边和多边合作，不断推进、逐步实施对外商投资企业的国民待遇，努力创造一个有利的引资环境。我国先后加入了《多边投资担保公约》、《关于解决各国与他国国民投资争端的公约》，并与194个国家签订了双边“投资保护协议”。

外商来华直接投资的最终目的是要获取尽可能多的利润，而我国吸引外商直接投资的主要目的则是通过引进外来资金、技术和先进的管理方式来加速我国国民经济的发展。因此，在利用外商直接投资的过程中，中外双方在谋求本方利益时便容易产生矛盾，甚至冲突。针对这一情况，我国确定了平等互利的利用外资原则，对于外来投资者的合法权益给予充分保证。为了确保外方投资利益的实现，我国先后出台了一系列优惠政策，如税收减免，进口关税减免，土地使用税减免，以及允许外商投资企业产品扩大在我国国内市场销售等。同时对于符合我国产业政策和地区开发政策的外资项目，我国还加大了优惠鼓励力度，其目的就是要让外商投资项目在促进我国经济发展的同时，自身能获取更大的好处。

外商来华直接投资也会对社会主义文化和经济制度产生不利影响。我国毕竟是一个发展中的社会主义国家，外商直接投资也会带来一些与我国的社会经济制度格格不入，甚至会损害和颠覆社会主义的东西，如惟利是图、拜金主义以及其它一些腐朽没落的东西等，这是我们必须清醒认识和应当加以坚决抵制和摒弃的。为此，我们不仅加强了有关方面的立法环节，通过执法加强对外商投资企业的管理和监督，努力维护国家和民族的利益不受损失，同时，还要大力弘扬社会主义精神文明风尚和中华民族的传统美德。实践证明，20多年来，由于我们坚持了依法维护国家利益，坚持大力弘扬社会主义精神文明，严格依照国家法律办事，坚决打击国际经济活动中的犯罪行为，规范外商投资企业的经营活动，外商直接投资所产生的负面影响已降到很低的程度。

20世纪90年代初美苏“冷战”的结束以及经济全球化的加速推进，全球对外直接投资的大量增加，加上中美、中欧和中日等国际政治经济关系的全面改善，美国、日本及西欧来华投资相当活跃，外资源源不断地涌入中国。

亚洲“四小龙”经过20年到30年持续高速的增长，劳动力成本自然升高，产业升级及结构优化的压力日趋明显，它们急需将劳动密集型产品的生产转移到劳动力成本相对较低的其它发展中国家和地区，以节省劳动力成本并集中发展高新技术和高附加值产品的行业，这为中国吸引外商直接投资提供了机遇。

1982年中英政府签署香港回归协议及1997年香港主权的回归，使得香港与大陆内地在经济上更加紧密地联系在一起，香港作为世界级金融中心和自由贸易港，为外资特别是世界著名跨国公司进入中国起到了桥头堡的作用。

中国有4000多万海外华人，由于语言、文化及历史上与中国的紧密联系，他们到中国投资设厂的意愿相当强烈，海外华裔的故乡情节是中国利用外资独特的优势。深圳、珠海、汕头和厦门等四个经济特区以及随后的沿海开放，为利用海外华裔投资提供了良好的投资环境。

为了建立统一开放、竞争有序的现代市场经济体系，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代市场经济主体，大中型国有企业都在积极探索公有制的多种实现形式，大力推行规范的公司制和股份制改革，除了极少数必须由国家独资经营的企业外，都积极推行股份制，发展混合所有制，实现投资主体多元化，特别是坚持实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效，国有企业改革取得了重大进展；按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范公司制改革，完善法人治理结构，推进垄断行业改革，积极引入竞争机制，特别是通过市场和政策引导，放宽国内外民间资本的市场准入，完善保护私人财产的法律制度，这对利用外商直接投资提供了良好的机遇。

与其他发展中国家相似，中国也拥有低劳动成本的优势，而且中国的特殊之处还在于其能提供规模庞大的且受教育程度不同的廉价劳动力。同时，随着社会主义市场经济体系的初步形成，人们的就业观念发生了巨大的变化，各行各业都十分注重各种形式的人力资源培训和就业指导，基本建立了结构比较完整、专业门类齐全的职业和成人教育体系，完善了就业培训和服务体系，提高了广大劳动者的就业技能和综合素质；国家还积极引导富余劳动力的跨地区、跨行业转移，人力资源市场流动机制的初步形成，为外商在中国进行直接投资提供了丰富的人力资源储备，特别是各级党委和政府都把改善创业环境和增加就业岗位作为重要的职责，推行灵活多样的就业形式，对提供新就业岗位和吸纳失业人员再就业的企业给予政策支持和优惠，这也增强了吸引外商直接投资的优势。

随着改革开放的进一步发展，我国科技体制的改革也得到进一步推动，1999年以来，先后对国务院部门所属和省级所属应用型科研机构进行企业化改革，对有条件的公益科研机构也进行了多种形式面向市场的改革，初步建立了科技成果转化和产业化的有效机制。实现企业化转制的科研机构正在成为我国高新技术产业的生力军，通过改革，企业逐步成为技术创新的主体，使得科研开发与经济和社会的需要进一步紧密结合进来，从而促使我国成为世界著名跨国公司进行研究与开发投资的重要中心之一，到2001年，大型跨国公司在我国设立的独立研究机构已超过了110家，研究与开发项目不断增加，中国正在成为跨国公司全球研究与开发的基地之一。跨国公司在中国设立研究与开发中心，重要的目的之一就是利用中国科研机构进行市场化改革之际，争夺中国优秀的科研人才，并针对中国特定市场进行研究与开发[⑤]。

 随着对外开放的深化和加入世界贸易组织带来的机遇和挑战，国内企业积极推进企业管理创新，大力推进企业信息化，加强成本管理、资金管理和质量管理，全面提高了企业现代化管理水平，为吸引外商直接投资提供了良好的自身条件。

中国13亿多人口组成的巨大的消费市场是吸引国外直接投资特别是跨国公司最为重要的因素。大型跨国公司的一个显著特征是生产规模的收益递增，从而导致利润随着生产规模的扩大而增加，中国国内巨大的消费市场，特别是随着中国改革开放带来的人均可支配收入的显著提高，国内有效需求的增加，为跨国公司实现生产规模收益递增提供了良好的条件，这也是中国吸引外商直接投资的一个重要因素。

20世纪90年代以来，经济全球化得到了前所未有的大发展，商品、资本、技术、信息以及劳动力等各类要素在全球范围内的流动更加频繁，世界各国之间的经济联系越来越紧密地联系在一起，世界各国都在充分利用经济全球化提供的良好机遇，特别是通过国际直接投资在全球布局的重新调整，来进行所有制结构、产业结构和产品结构的优化、升级和实现动态平衡发展。经济全球化为世界各国经济发展提供了新机遇和新挑战，只有顺应世界经济发展潮流的国家和经济体，不断地迎接新的挑战和新的竞争，才能从中获得新的来自全球的经济发展资源，从而不断提升国家的整体国际竞争力。因此，深入研究经济全球化发展的新趋势、新规律和新特点，重新调整和制定参与经济全球化和利用外资的新战略，是目前各国面临的一个重要而紧迫的课题。中国要积极融入经济全球化的浪潮，一个重要标志就是要更加积极、合理、有效地吸收和利用外资，将本国的经济资源与国外经济资源进行重新配置，特别是要对所有制结构、产业结构和产品结构进行重新调整，以适应经济全球化发展的趋势和要求。

20世纪90年代以来，国际直接投资有了许多新发展和新趋势，其中一个重要的新特点就是跨国并购的迅猛发展，目前已成为国际直接投资的重要方式。跨国并购的大发展，为世界各国进行企业和资产的重组提供了良好的机遇，特别是对发展中国家国有资产的重组更为重要，因为，从中国和其他社会主义国家的改革经验来看，当国有企业的资产规模和就业规模很大时，对大型国有企业集中进行产权结构多元化改革，并不是一件很容易的事，主要是国有企业改制和资产重组面临相当大的资金注入困难，这几乎是所有发展中国家和体制转轨国家在重组国有企业时都碰到过的困难。[⑦]而吸引跨国并购投资是发展中国家国有企业改革重组的普遍做法，在1987-1999年期间，有外国收购者参与的世界最大的50个国有企业重组项目中，发展中国家占一半多；1997-2000年间，发展中国家大型国有企业重组案中，2/3以上有外国投资者参与。因此，我国采用并购方式来利用外资，特别是通过外商收购国有企业，将现有国有资产置换为资金，从而可达到将国有资产存量变现和补充社会保障资金的双重目的，也是推动我国国有企业改革和国有资产存量盘活的一条重要思路和方法。

随着经济全球化趋势的迅猛发展，跨国公司作为经济全球化进程中的主要行为主体和核心推动力，其在世界经济中的地位、作用和影响越来越大。跨国公司是国际生产的主体，据统计，目前世界上100个最大的经济实体中，51个是跨国公司，49个是主权国家；跨国公司是科技创新的主体，全世界每年产生的新技术新工艺的70%以上为全球500家最大跨国公司所拥有；跨国公司成为国际直接投资的主体，2000年全球跨国直接投资达1.3万亿美元，其中90%是属于跨国公司的投资。因此，世界各国都把吸引跨国公司投资的多少作为衡量一国利用外资质量高低、经济结构和产业结构调整优化的一个重要指标。21世纪初我国要全面建设小康社会，进一步提高利用外商直接投资的水平和质量，必须将吸引跨国公司直接投资作为我国利用外资工作的重中之重。

4．参与国际生产体系和国际分工是各国利用外商直接投资的一个重要目标

利用外商直接投资可以获得必要的经济发展资金、先进的科学技术和科学的管理经验，但随着20世纪90年代经济全球化的发展，世界各国却更加关注利用外资对本国参与国际生产体系和国际分工的积极作用，主要为：外商直接投资带动和促进东道国相关产业和服务的优化、升级和发展，外商直接投资在当地的直接采购给东道国带来更深入参与国际分工和国际生产体系的机会，特别是跨国公司是否将其生产价值链的某些环节放在东道国进行投资等。因此，参与国际分工和国际生产体系，是各国在经济全球化背景下利用外资创新、变革的重要方向和努力奋斗的重要目标之一。

目前，中国已经成为世界贸易组织的成员方，根据中国入世时的承诺，我国利用外商直接投资也面临一些新要求和新挑战。

中国加入世界贸易组织以后，我国涉外经济法规与国际惯例更加接近一步，主要是根据世界贸易组织的法律框架和中国加入世贸组织时的承诺，进一步调整我国利用外资的政策。

首先，根据世界贸易组织的要求修改、调整和健全我国有关外资利用的政策。

在利用外资法规方面：中国立法机构已经对《中外合资企业法》、《中外合作企业法》和《外资企业法》等三个关于外商直接投资的基本法律及实施细则进行了修订，修订内容包括外汇平衡条款、“当地含量”条款、出口业绩要求和企业生产计划备案条款。通过税制改革也统一了内外资企业的流转税制；取消了对外商投资企业的高收费；废除了对外籍人员购买飞机票、车票、船票，门票、公共设施的双重收费标准。根据我国加入世贸组织的承诺，新的《外商投资产业指导目录》和汽车产业政策已经公布实施。

在透明度方面：根据我国加入世界贸易组织有关透明度的承诺，原外经贸部通报咨询局自2001年12月11日我国成为世界贸易组织成员之日起，即正式开展工作；2002年1月1日，该局在原外经贸部政府网站公布了《中国政府世贸组织通报咨询局咨询办法》（暂行）和《中国政府世贸组织通报咨询局咨询办法登记表》，就提供有关贸易咨询的范围、方式和时限向公众做了明确说明，咨询方式为书面形式，咨询问题将在30个工作日内得到答复。2002年1月14日，中国政府世界贸易组织咨询点正式开始向各界提供咨询服务，就我国所有有关或影响货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权或外汇管制的法律、法规和其他措施的信息向社会各界提供咨询。为了保证咨询工作的准确性和权威性，组织成立了中国政府世贸组织通报咨询局咨询专家组，专家组成员包括原外经贸部、其他部委以及相关研究机构的世界贸易组织专家和学者。此外，为了更好地履行中国政府咨询点的承诺，该局已经开始建设中国政府世界贸易组织咨询网站，通过咨询网站，公众将获得简单、快捷、全面的信息咨询服务，世界贸易组织咨询的效率和质量将得到较大提高。

其次，根据我国经济发展的实际和国际惯例，建立和完善我国的竞争政策体系[⑧]。

入世后，随着中国对外资限制的减少，利用外资的规模将会有一定的增长，特别是跨国公司对华直接投资将会显著增加。虽然利用外商直接投资对中国经济会产生积极的作用，但也对我国经济产生了一些负面影响和挑战，如造成某些新兴行业的垄断，挤占我国市场，排斥我国当地的企业，抑制我国某些行业的发展，特别是由于跨国公司投资导致的经济对外依赖程度的提高，增大了我国经济的脆弱性和外部经济风险的传递，降低了我国政府实施的一些宏观经济政策效应。因此，我国政府如何加强对跨国公司在华投资行为的研究，加强对跨国公司行为的监控，引导跨国公司投资行为符合我国利用外资的目的，是我国确保国内市场公平与公正的竞争和制定、建立、完善我国竞争政策体系首先要考虑的目标。

最后．对外开放的进一步扩大和我国相关产业救济保障机制的建立。我国入世后，随着我国进口关税的不断下降以及非关税壁垒的撤除和禁止使用，特别是对外商直接投资的一些产业限制的解除，我国市场准入门槛不断降低，国内有些产业将面临更大的风险和冲击。如何在对外开放进一步扩大的同时，建立符合国际惯例的产业救济保障机制，特别是合理有效地运用世界贸易组织中特殊与差别待遇条款和产业保障措施协定，是我国进一步利用外商直接投资过程中一个急需解决的问题和重要工作。

加入世界贸易组织以后，我国面临新的国际和国内的新形势，特别是世界贸易组织的一些相关协议对我国利用外资战略的调整产生了一系列影响。

首先，产业战略的调整。入世以后，为了适应世界范围内直接投资自由化的大趋势和实现我国入世时的承诺，我国必须扩大服务业对外资的开放程度，减少属于限制类和禁止类的服务行业，扩大服务业的市场准入，金融、电信、旅游、商业、外贸、运输、建筑、出版、卫生、教育、专业服务等行业必须按入世时的承诺扩大对外开放；与此同时，行业层次战略也要调整，即要积极引导外资投向高新技术产业、基础设施、传统行业技术改造、环境保护和出口创汇等行业或项目。

其次，地区战略的调整。根据入世时我国的承诺，我国利用外商直接投资将由以往的地区倾斜政策为主转变为以产业政策为主，同时辅以对中西部地区一定程度的地区倾斜，目前，我国已经出台了一些相应的政策法规，如根据新修订的《外商投资产业指导目录》，适当扩大了《中西部地区吸收外资产业目录》的范围，促进外资投向西部地区的基础设施、矿产资源、旅游资源开发、生态环境保护、农牧业产品加工等科技项目；创造条件促进沿海的外商投资企业向中西部地区再投资；鼓励外商投资参与西气东输、西电东运及其配套项目的投资等。

第三，利用外商直接投资方式的调整。目前，我国利用外商直接投资的方式主要是合资、合作和独资企业，再加上少量的外商投资股份制企业与合作开发项目。入世后，我国允许外商采用国际流行的并购方式设立企业，具体包括允许协议并购、允许进入企业产权交易市场并购、允许进入股票市场开展并购、允许合资企业外商通过股权转让及增资扩股方式并购等。实际上我国正在陆续制定相关的法律法规，引导和鼓励外资企业并购我国企业。对于外资并购我国上市企业，2002年底我国政府推出了一系列新的举措，如2002年11月8日，中国人民银行和中国证监会联合发布《合格境外机构投资者（，QFII）境内证券投资管理暂行办法》，境外机构投资机制正式启动；2002年12月19日，证监会批准中国首家中外合资证券公司——由湘财证券和法国里昂证券合资组建的华欧国际证券有限公司设立；经证监会批准，首批中外合资基金管理公司成立，如国泰君安证券和德国安联集团发起的国安基金管理公司（10月16日）、招商证券和荷兰国际集团（ING）发起的招商基金管理公司（12月26日）等。对于外商并购我国非上市公司，2002年政府也出台了三个鼓励性政策。如《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，进一步明确了对外商和民营资本开放市政公用行业市场；《利用外资改组国有企业暂行规定》，适用除金融企业和上市公司以外的各类国有企业或公司；《关于加强外商投资企业审批、登记、外汇及税收管理有关问题的通知》取消了以往“外资出资比例低于25%的企业不能申请设立为外商投资企业”的有关规定，从此这类企业也列为外商投资企业，虽然不享受减免税待遇，但是可以自动取得进出口权，也可以获取参与中国企业并购的合法身份。

我国利用外资经过20多年的发展和探索，应该说已基本形成了一套具有中国特色的引资经验。但是，我们也应当看到，由于种种原因导致的工作失误，在吸引和利用外商直接投资的过程中出现了一些不容忽视的问题。从总体情况看，当前利用外商直接投资工作中存在的问题主要表现在以下几个方面：

关于利用外资与我国经济发展关系的认识是不断发展和更新的，有的观点认为，利用外资对我国经济的发展具有重大的促进作用，但也有一些观点存在误区和偏差，这对我国进一步扩大利用外资是不利的，这些误区和偏差主要表现有：

改革开放初期，外商直接投资而言，主要是姓“资”姓“社”的问题曾长期困扰人们甚至一些高层决策者们的思想，这在一定程度上对当时我国利用外资产生了一些负面影响。

对此问题邓小平同志以无比巨大的勇气和创新精神果断地提出了“三个有利于”的标准，精辟的论述了外资的定义和利用外资的作用。邓小平同志曾明确指出：“搞社会主义，中心任务是发展社会生产力。一切有利于发展社会生产力的办法，包括利用外资和引进先进技术，我们都采用。”[⑩]邓小平同志多次强调：社会主义的本质是解放生产力，发展生产力。坚持社会主义的发展方向，就要肯定社会主义的根本任务是发展生产力。社会主义的优越性归根到底是体现在它的生产力比资本主义发展得更快一些，更高一些，并且在发展生产力的基础上不断改善人民的物质文化生活，为实现共产主义创造物质基础。实行改革开放政策，是发展社会主义社会生产力，壮大和发展社会主义经济的必由之路。作为对外开放基本国策的重要内容，利用外商直接投资正是为了有效地补充和更快地发展社会主义社会的生产力，使社会主义公有制经济的实力得到增强，赢得社会主义与资本主义相比较的优势，这是我们首先应当认识清楚的。

20世纪90年代以来，随着中国对外开放的进一步深化，特别是利用外商直接投资规模的急剧扩大，“外资冲击民族工业”、“外资吞并中国”的担忧则是国人最为关心和最感困惑的问题，对当时的外资引进工作造成了一定的影响。

认为利用外资会冲击民族经济的理由主要有：随着外资进入的增加，特别是以占领中国市场为主要目标的外资的进入，必然会导致某些领域中国产品市场份额的降低，这最终会导致民族工业的萎缩；二是随着中国开放领域的不断扩大，外资进入的壁垒将越来越小，由于外资企业有着技术和资金上的优势，在与中国企业的竞争中必然处于优势，中国产业特别是那些处于发展初期的产业，将面临更多外资的强烈挑战。另一种观点认为，民族经济是个复杂的、综合的概念，它包括哲学的、政治的、社会的、经济的多个范畴。就利用外资而言，主要涉及两个方面：一是经济安全，二是幼稚产业保护。

当今世界是一个开放的世界，经济全球化不断加快，任何一个国家都无法脱离世界经济进行发展，中国也不例外。利用外资与保障民族经济发展的目标并不是对立的，而是完全可以很好的结合起来。我们应该在大胆开放和利用外资过程中发展民族经济，实现国家经济安全，而不是打着保护民族经济的牌子来全面否定利用外资的必要性、动摇对外开放的信心；世界贸易组织也并不反对各国采取合理措施来保护国家经济安全，相反，世界贸易组织还制定相应产业救济保障协定，我们可以充分地运用国际惯例及世界贸易组织的规则，为我国民族经济的发展创造良好的环境。

江泽民同志曾明确指出，“从二十一世纪国际竞争日趋激烈的大环境看，我们搞现代化建设，必须到国际市场的大海中去游泳，虽然我们这方面的能力还不强，但是要奋力地去游，并且要力争上游，不断提高我们搏风击浪的本领。这对提高我国的国际竞争力、在国际综合国力的较量中掌握主动有利。”[12]

总之，民族经济发展的关键是引入竞争机制，激发创新动力。国内企业通过与外资企业的竞争，会开拓自己的眼界，增加自身的实力。民族经济要想在国内甚至世界经济中占有一席之地，并进一步强大，最终还是取决于实力、先进的技术、一流的产品质量和一流的服务。因此，我们应用改革和发展的观点来看待民族经济的保护。

中国入世后，给予外资以国民待遇已经成为必然，但对这一问题仍有一些误区。主要表现在：给予外资以国民待遇则意味着会使我国企业竞争力受损；实行国民待遇则意味着完全取消优惠；实行国民待遇则意味着完全取消对外资的限制等。

实际上，中国入世对外资实行国民待遇，首先就是要与国际经济惯例接轨，建立国内公平的市场竞争环境，取消外资企业享受的“超国民待遇”或“低国民待遇”，鼓励国内企业参与公平竞争，这不会损害我国企业的竞争力；相反，国内企业竞争力的提高不应靠政策保护来实现，而要通过竞争和创新来实施。其次，对外资实行国民待遇也不是完全取消现行的给予外资的优惠政策。给予外资国民待遇的含义是说东道国政府给予外国投资者的待遇在同等条件下不低于给予国内投资者的待遇，并不意味着一国不能根据实际需要依法给予外国投资者优惠待遇，即实行国民待遇并不需要我国取消给予外资的一切优惠待遇。当然，给予外国投资者以何种优惠待遇应当从我国国民经济发展的总体方向、国内市场主体平等竞争机制的建立以及吸引外资总体目标的实现等多种因素综合考虑。第三，对外资实施国民待遇并不等于完全取消对外资的限制。从国际法制角度说，国民待遇只有外资进入一国市场以后才能享受，至于外资的进入权（即开业权、或市场准入权）依然属于一国管理国内经济主权范围内的事项，也就是说一国完全有权依法决定哪些国内行业开放、开放的程度及开放的条件。因此，给予外资以国民待遇并不等于国内市场的全面开放；此外，各国国民待遇实践的经验来看，对外资适用国民待遇已经成为普遍政策，但给予外国投资者的国民待遇并不等于国内市场无条件开放，无论是发达国家还是发展中国家适用国民待遇原则的实践都是如此。入世后，由于国民待遇只适用于投资设立后的外资企业，我国仍可以对关系国计民生的行业对外资进行限制；但同时也应注意，可以限制并不意味着尽量限制外资的进入，这同样对我国经济发展没有好处。

总之，对外资与我国经济发展关系的认识是处于动态发展过程的，要进一步扩大利用外资的规模，全力提高利用外资的质量和效益，积极推动外资参与我国全面建设小康社会的伟大实践，全国必须统一利用外资与我国经济发展关系的正确认识，否则就会影响有关部门决策的科学性、准确性和及时性，影响涉外政策的稳定性和连续性，最终将影响到外商直接投资规模的稳步增长、利用外资质量与效益的进一步提高。

中国引进外资的资金来源结构表现出与其他发展中国家不同的特点，引进的外资不是以发达国家跨国公司的投资为主体，而是主要来自与中国大陆有着紧密联系的中国香港、澳门和台湾，发达国家的直接投资所占比例较小。尽管这一状况在20世纪90年代以来有所改善，但目前外商直接投资的资金来源结构仍然表现出明显的结构失衡特点，这与当今全球对外直接投资中发达国家占主导地位的格局很不相称。究其原因，这里固然有我国目前投资环境尚不能满足发达国家跨国公司大规模投资需要的客观因素，但从主观上来讲，其主要原因是前一阶段我们对做好吸收发达国家外商来华直接投资工作重视不够、认识不够，思想观念还不够解放，胆子还不够大，具体的政策措施还不到位。事实上，在我国利用外商直接投资实现由数量扩张到注重质量和效益提高的今天，加大对发达国家直接投资的引资力度具有重要意义，因为从经济实力和国际竞争力上比较，发达国家在资金、技术和管理方面都占有较大优势，特别是发达国家对外直接投资以跨国公司为主体的特点，对于促进我国国有企业的重组和国际竞争力的提高将会起到较大的促进和示范作用。

改革开放20多年来，我国引进外商直接投资取得了巨大的成就，在20世纪90年代以前，对华直接投资的主体主要是来自发展中国家及地区的一些中小型企业，来自发达国家大型跨国公司的直接投资项目不是很多；20世纪90年代以来，外商直接投资的主体结构有所改善，世界著名跨国公司来华直接投资显著增加，但这与中国对国外大型跨国公司的投资需求相比，仍然不够。这对我国利用外商直接投资在保持规模稳定增长的前提下，着重提高直接投资质量和效益产生了不利影响。

外商直接投资仍主要集中于劳动密集型制造业和一般加工工业，对国家急需大力发展的农业、基础设施与基础产业、高新技术产业和新兴产业的直接投资偏少，而对服务行业直接投资的水平和层次普遍较低，主要集中在房地产和娱乐业。这种状况对我国利用外商直接投资的整体质量和效果产生了不利影响。在外商直接投资的产业与行业分布方面，尽管我国已出台并几次修订了外商直接投资产业导向目录，但在具体措施和办法上还有待进一步明确，以增强外商直接投资产业与行业的导向功能。

在过去的20多年中，外商来华直接投资项目和资金的绝大部分分布在我国经济较发达的经济特区和东部沿海地区，经济相对落后的中西部地区吸收的外资所占比重很小。20世纪80年代，90%以上的外商直接投资分布在沿海地区，90年代以来，虽然情况有所改变，但并没有根本性的改变，截至2002年，有80%以的资金投资在东部沿海地区；而且，中西部地区外商直接投资企业占当地总产出的比重远远低于全国水平和东部地区的水平，吸引大型跨国公司投资的项目也相对较少，这不利于中西部地区经济的发展和区位优势的发挥，加剧了地区经济发展的不平衡性，同时对我国利用外商直接投资整体水平的提高也是十分不利的。目前，东部与中西部地区经济发展差距不断拉大，已经成为中国经济发展中的一个重要问题。

目前，我国政策透明度还有待进一步完善，主要是政策环境缺乏透明度，稳定性差。许多外企反映，对国家政策法规特别是新出台的政策法规不了解或无从了解，一些新政策的实施缺乏过渡期和连续性，给企业做年度预算和正常经营带来诸多麻烦。政策透明度问题影响了外商对华直接投资的信心，特别是对追加投资产生了不利影响

引进外商直接投资，就其本意来讲主要是通过引进外国的资金、技术和先进管理经验，来促进国内经济的快速发展，实现经济的后发优势和赶超战略。但是，我们的一些地方政府不重视引资的实际效果，将引资工作流于形式，把引进外资的多少作为衡量政绩大小的指标之一。为了追求政绩，好大喜功，盲目引进外资，过分热衷于经济开发区、高新技术开发区以及工业园区的建设，从而导致了一些低水平、同类型、高污染、假外资的引进，给我国利用外商直接投资整体战略的实施造成了不利影响。

我国利用外商直接投资经过20多年的发展，在规模上已达到相当高的水平，无论在世界还是发展中国家中都占有较大的比重。然而，在这样大规模的外资中，相当一部分仍属于技术水平比较低的劳动密集型一般加工项目，项目质量偏低，规模偏小，具有较大资金规模和较高技术水平的项目比较少。究其原因，除了与我国的引资环境有关外，一个重要的原因是在引资工作中仍存在“重招商轻管理、重签约轻落实、重承诺轻兑现、重宣传轻服务”现象，特别是一些地方政府长期存在“重数量、轻质量”的思想，“捡到篮子里便是菜”，“不管好坏，先引进来再说”。这种做法从长期来看，其负面影响是相当严重的，它有可能最终成为制约我国国民经济可持续发展的主要因素。与此同时，我们引资工作还存在重引进、轻管理的思想。对引进工作十分重视，对引进后的管理则视作可有可无，从而导致外商投资项目资金到位率不高，开业率偏低等问题的出现，同时引发了一系列与管理松懈有关的问题。

一是超国民待遇和低国民待遇并存，影响了内外资企业的公平、平等竞争。为了吸引更多的外商投资，一方面，给外商各种各样的优惠政策，使之享受超过当地企业许多的待遇，从而使外商投资企业在与国内企业竞争中处于优势地位；另一方面，出于各种考虑，又对外商投资企业增加各种各样的费用和摊派，增加其生产成本和负担。这些情况的存在，不利于为中外投资企业提供一个公平、公正、合理的竞争环境。二是“国民待遇”的随意性问题。有的地方和部门由于对“国民待遇”认识模糊，对外资企业随便实行“国民待遇”，用对内资企业的管理办法来管理外资企业，要求外企遵守各部门自行制定的规定和收费，否则就施行强制性罚款。

在引进和利用外商直接投资的过程中，特别是在外商投资企业建立后，管理具有十分重要的作用。在这一方面，我国通过20多年的引资实践，已培养了一支比较有经验的管理队伍。但从实际需要来看，这支队伍的整体素质还跟不上外商直接投资发展的需要，业务能力和水平还需要进一步提高。其实，在我国利用外商直接投资的诸多方面，许多问题之所以发生，其根本原因是由于我们的管理跟不上而造成的，如外商投资企业产品国内销售比例过大，外资企业对民族品牌的冲击，合资中国有资产的流失等问题。因此，我们应当在今后的工作中高度重视管理环节的重要性，注重管理队伍政治、业务素质的培养和水平的提高，确保利用外商直接投资管理工作的健康、有序发展。

目前，对外资企业的监管技术手段普遍落后的问题比较严重，这在吸收外资较多的东部沿海等经济发达地区尤为突出。如加工贸易出口特别是一些电子信息产品出口，升级换代很快，技术内涵也发生了很大变化，交货时日短，而现行通关方式尚不能跟上这种变化，给企业造成不便。

据统计，1979-2002年期间，外商对华直接投资的合同外资金额累计为8362.31亿美元，而实际到位的外资金额累计为4473.95亿美元，实际利用外资金额占合同外资金额的比例为53.50%。从各年情况看，1979-1982年外商对华直接投资的资金到位率仅有35.68%,1986-1989年的到位率都在60%以上，但1992年的外商直接投资的资金到位率降到历史最低点，为18.94%。1996年以后，资金到位率逐步提高，1999年为96.93%，为历史最高水平。然而，2000年资金到位率又大幅度下降，为65.57%，2001年有所恢复，达到69.85%，2002年又降至55.31%（见表10-1），可见，20世纪90年代以来，外商直接投资的资金到位率波动比较大。外商对华直接投资较低的资金到位率表明外商来华投资的不稳定性，这对我国经济的长期发展是不利的，它增加了我国经济宏观调控的难度。

从我国外商投资企业的产业层次来看，绝大多数外商投资企业属于劳动密集型终端产品加工组装业，且在同一产品和类似产品领域中存在较严重的低水平重复现象。就是中国工业实力基础较强的上海市，其外商投资企业中有80%属于劳动密集型产业，这些企业的技术档次普通较低[13]。从技术含量相对较高的机械和电子工业来看，外商投资企业生产中的零部件，尤其是关键零部件仍大多是由投资者母国或第三国生产，中方企业难以形成完整的生产体系，也难以掌握生产过程中先进的生产工艺和技术。在技术引进方面，外商向中方转让的多半属于非关键性技术，核心技术仍掌握在外商手中。一些跨国公司的研究与开发活动仍集中于其母公司总部，技术转让只是根据全球经营战略有步骤、有重点地向中国提供，并通过对技术转让方式和范围的控制来达到技术垄断的目的，以保持跨国公司对合资企业的控制和获取长期高额利润。

造成外商直接投资出现低水平重复和技术引进滞后的主要原因，一是因为我国所引进外资的大部分是来自以港、台和东盟、韩国为主的发展中国家及地区，相对于发达国

  表10-1：1979-2002年外商对华直接投资资金到位情况   单位：亿美元

项 目 年 份	合同外资金额 （1）	实际利用外资金额 （2）	资金到位率 （2）/（1）（%）
1979-1982	49.58	17.69	35.68
1983	19.17	9.16	47.78
1984	28.75	14.19	49.36
1985	63.33	19.56	30.89
1986	33.30	22.44	67.39
1987	37.09	23.14	62.39
1988	52.97	31.94	60.30
1989	56.00	33.93	60.59
1990	65.96	34.87	52.87
1991	119.77	43.66	36.45
1992	581.24	110.08	18.94
1993	1114.36	275.15	24.69
1994	826.80	337.67	40.84
1995	912.82	375.21	41.10
1996	732.76	417.26	56.94
1997	510.03	452.57	88.73
1998	521.32	455.82	87.44
1999	436.39	421.69	96.63
2000	641.88	420.90	65.57
2001	711.28	488.24	68.65
2002	847.51	468.78	55.31
1979-2002年合计	8362.31	4473.95	53.50

资料来源：1999年以前的数据是根据以下资料整理所得。对外贸易与经济合作部：《中国对外经济贸易年鉴》1984-1996年各期，中国展望出版社、中国社会出版社出版；《中国对外贸易白皮书》1997-1998年，中国对外经济贸易出版社出版；《国际贸易》1999年第2期，第58页。1999-2002年数据根据商务部《投资指南》网站外资统计（http://www.fdi.gov.cn）公布的数据整理而得。

家，这些国家及地区投资的技术水平较低，其对外转移的产业和行业以本国或本地区淘汰的劳动密集型产业和行业为主；二是因为跨国公司对其先进技术实行严密的监控，不轻易向外部转让先进技术，以延长先进技术的寿命周期；三是因为中方在合资中对外方先进技术设备的转让、吸收和创新工作重视不够，在指导思想上重引进，轻消化、吸收和创新；四是因为部分地方政府在引资工作中缺乏经验，过多地追求数量目标，忽视引资质量和技术含量，从而导致技术滞后和低水平重复。

在三资企业的投资过程中，外方低价高报或高价低报其投入的实物资产与技术、商标、销售渠道控制权等无形资产价值，以达到逃避商检和关税的目的。从具体情况来看，外商在实物投资上的不实报价大致有以下几种情况：一是低价高报。这主要发生在改革开放初期，一些外商利用我国相关法规不健全，企业引资心情急迫，对国际市场行情不太了解的弱点，对投资的设备低价高报，有的把劣质甚至淘汰的产品引入我国，而按新设备报价。同时，由于当时参与合资的大多是一些国有企业，一些法定代表人的国有资产观念淡薄，致使大量的中方股权资产被这些不实的价值恶意侵占。更为严重的是，一些项目投产后，机器不能正常运转，生产线达不到生产目标，不能产生经济效益，以致一批三资企业关门倒闭，给国家和企业造成大量的经济损失。二是高价低报，取消进口免税后，外商投资机器设备的进口关税和增值税两项税负均有增加。于是，少数三资产业，尤其是独资企业中的外商，采取高值低报的方法逃避关税。三是想方设法逃避商检。

在三资企业的国际贸易活动中，外商利用对三资企业的控制权（在合资企业中，这种控制权不一定是通过多数股权获得的，也可能是通过技术控制权、购销渠道控制权等获得的），提高在华子公司向国外关联企业购入原材料、半成品、技术、劳务等的价格，而压低其出口产品的价格，通过在华子公司的利润转移实现整体利润最大化。在劳务价格转移方面，一些跨国公司对在华子公司收取的市场调研、广告、雇员训练等服务费用远高于市场价；母公司提供的一些劳务因定价过高而不能使在华子公司实际受益；母公司对在华子公司劳务费用的收取存在重复收费现象等。在使用对方技术、商标等无形资产的价格支付方面，三资企业购买无形资产的价格高出正常价格的程度比购买一般商品和劳务更大。这主要是因为外商一贯有利用无形资产转移利润的动机。无形资产具有无实体性、垄断性、不确定性和长期超额收益能力，其转让价格与一般产品和劳务的转移价格相比，更具有隐蔽性和不可控制性。

外商来华直接投资中利用转移价格转移利润，直接导致了外商投资企业中方合资、合作者的利润被侵占，导致了我国税收收入的减少，降低了外商直接投资中的关联效应，不利于我国国际收支状况的改善。

20世纪90年代中期以来，著名跨国公司在我国进行了大规模的投资，世界500家最大的跨国公司中，除了少数部分公司因我国限制外资进入我国某些行业而不能在我国投资外，几乎都在我国进行了投资。随着跨国公司在华投资规模的扩大，跨国公司对我国企业的并购也显著增加，主要是通过并购我国非上市和上市公司两种方式进行。加入世界贸易组织以后，我国的市场将进一步对外开放，这为跨国公司并购中国境内企业提供了极大的机遇。虽然外资并购国内企业可以带来先进的科学技术和管理经验，解决中国国内企业资金短缺的问题，但外资进入我国并购的动机和我国自身发展战略通常是不一致的，他们关注企业的利润，更长久地占领市场份额，打击竞争对手，巩固自己的竞争优势，努力取得行业或市场的支配地位，最终形成垄断，如果没有相应的约束机制，最终会妨碍我国市场的公平竞争；与此同时，若那些事关国计民生、具有一定战略意义的企业被外资并购和控制，则不利于国家对国民经济的调控，不利于产业结构的优化，还可能导致经济的动荡，并引发新的危机。实际上，企业并购看似商业行为，但它往往会大大超出其商业意义，有政治的、社会的，甚至有军事的意味，对此要有充分的认识。

21世纪初我国利用外资水平与效益的提高将与扩大“全方位、多层次、宽领域”的对外开放新格局以及我国入世后新措施实施同步展开，如何进一步调整我国利用外商直接投资战略，从而提高我国利用外资的质量和效益，仍面临一系列理论和实践上急需解决的问题。主要问题有：加工贸易项目将如何从制造劳动密集型产品为主向国际型产品开发制造基地转变；吸引外资如何从单纯设厂开店上升到鼓励跨国公司设立区域总部、投资公司及研发中心；利用外资将如何从制造业产业向金融贸易服务产业与智力投资倾斜；在外商直接投资的企业形式上，如何从全新企业为主拓宽纳入到推动国有企业战略性改组的总体框架之中；在间接外资的首要使用方向上，如何从购买稀缺资源及最终产品为主向着重引进高新技术商品转换；在间接利用外资的来源上，如何从国际金融组织与双边贷款为主向资产证券化和高档证券市场挺进；在“引进来”的同时，如何利用“以外拓外”，全面实施“走出去”战略，实现从境内向境外辐射，推动我国企业昂首阔步走向世界。因此，这些问题的解决对进一步推动我国的对外开放将具有重要的理论和现实意义。

 

从国际形势来看，世界多极化和经济全球化格局将继续为我国利用外商直接投资提供较为有利的国际政治经济环境，世界经济总体上仍将保持较为稳定的增长，这将继续为我国利用外商直接投资提供不断扩大的资本来源，加入世界贸易组织以后，中国经济将更为紧密地与世界经济融合在一起，从而为更多的国家和地区来华直接投资创造有利条件。从国内形势看，目前我国政局稳定，社会安定，市场前景广阔，科技潜力巨大，劳动力成本较低，国民经济保持持续快速健康发展，人民币币值稳定。这些有利因素都将为吸引外商来华开展直接投资提供更为有利的条件，增强我国对外商投资的吸引力。

但在新的21世纪中，我国也同样面临新的国际国内形势和新的挑战，如世界经济发展的平衡、跨国兼并带来的经济安全、国有企业改革以及“”三农问题”，这些都会对我国利用外资带来一定的影响。要实现全面建设小康社会的宏伟目标，保持国民经济持续快速健康发展，我们必须首先要抓住机遇，迎接挑战，坚定信心，知难而进，进一步扩大对外开放，更多更好地利用外商直接投资；与此同时，要进一步解放思想，实事求是，与时俱进，不断提高对利用外商直接投资的认识，不断地推动利用外资理论与政策的创新。以“在思想上不断有新解放，理论上不断有新发展，实践上不断有创新，工作上不断有新局面”的积极姿态来推动利用外资工作，特别是外商直接投资工作的发展，这是我国今后能否积极合理有效地利用外资必须要解决好的问题。

将利用外商直接投资与我国国有经济战略改组、经济结构调整和提高经济增长质量紧密结合是我国今后利用外资工作的一项重要要求。围绕这一要求，我们必须在引导外资投向，优化外商投资产业结构和扩大开放领域上下功夫，努力提高利用外资的整体质量和效益。

农业是国民经济的基础，也是我国利用外资较早的领域之一。但是，前一阶段农业利用外资主要以借款为主，外商直接投资很少，农业利用外商直接投资的综合优势没有得到很好发挥。同时，由于重视不够，农业领域的投资环境还不够理想。因此，我们必须高度重视农业利用外资，特别是利用外商直接投资工作，鼓励外商投资于农业新技术和农业综合开发项目，引进好的优良品种和新的种植经营管理技术，促进农业产业化发展。在具体措施上，一是要扩大地方政府引进农业投资项目的审批权限；二是根据实际情况适当降低土地使用费标准；三是允许自产农产品出口；四是对一些好的项目和国家鼓励的项目继续给予优惠政策；五是优先保证外商投资农业项目的配套资金；六是改善农业利用外资环境，加大投入，完善有关的政策法规；七是培养一批我国农业领域的现代大中型企业，以吸引外商投资。

高新技术产业的发展是我国经济结构调整和产业升级的关键。全球科学技术的突飞猛进和知识经济的兴起给我国大力发展具有自主知识产权的高新技术提供了历史机遇，在利用外商直接投资方面，我们要积极创造条件，改善投资环境，积极引进高新技术、先进技术、新设备和新材料，以改进产品性能，节约能源和原材料，提高企业技术经济效益。在措施上，首先要继续对外商投资高新技术产业项目给予优惠政策，同时大力改善投资环境，特别是软环境，加强知识产权的保护，提供外商投资企业所需要的高层次技术和经营管理人才，做好高新技术的引进、消化和创新工作，加快国内高科技工业园的建设步伐。

基础工业和基础设施建设是我国经济发展的基础条件，也是需要资金投入最多的领域。在今后利用外商直接投资工作中，我们要积极鼓励外商投资于以公路为重点的交通和重要原材料建设项目。在引资方式上，要积极开展以BOT方式吸引外商投资的试点工作，扩大试点领域，在公路、桥梁以及供水厂项目上进行试点。抓紧出台《外商投资特许权项目暂行规定》，把外商投资特许权项目的政策、操作程序纳入法制轨道，增加对外商的透明度。

环境保护产业利用外商直接投资，要重点鼓励外商投资于资源综合利用以及防治环境污染的新技术和新设备。与此同时，加大生态环境保护和建设力度，加强资源保护和合理利用，加强环境污染防治，健全环境法制和环境标准，加大执法力度，开展清洁生产和环境管理体系认证，支持发展环保产业和循环经济；开展环境警示教育，增强全民参与环境保护的自觉性。

外商投资企业产品已成为我国扩大出口规模和提升产品档次的重要力量。今后，我们要根据国际资本流动的新特点，要抓住机遇，积极扩大利用外资，着力提高利用外资质量，把利用外资与改善出口商品结构、提高产品质量和实施市场多元化战略结合起来，要继续引导外商投资于出口创汇产业，重点引导投向适应国际市场需要，能够提高产品档次，能够开拓新市场，扩大出口，具有较高附加值和国际竞争力产品的生产项目。

中国现有1.5万余家大中型骨干企业，其中1/2亟需进行技术改造。同时，我国的国有企业改革已进入攻坚阶段。在前一个时期，一些老工业相对集中的城市纷纷引进外资“嫁接”国有企业，取得了较好的效果。今后我们仍要积极引导外商参与国有企业改革和技术改造，把吸收外资与国内产业结构调整和国有企业改造结合起来，鼓励国有大中型企业利用外资进行资产重组，盘活存量资产，改善经营机制，提高管理水平；推进国有小型企业和集体企业向外商出售、承包、租赁；积极对外商投资股份有限公司进行特许权、运营权转让的试点；加紧制定向外商转让企业股权、经营权的有关规定；支持利用外资从事国有企业的非固定资产建设，优化企业资本结构和资产结构，促进国有企业间的兼并重组。

中国经济必须保持以较高速度增长，中国改革开放已进入攻坚的关键阶段，这些都决定了我国未来一个时期引进外资必须保持一定规模。同时，我国中西部地区的自然资源和劳动力资源优势尚未充分发挥作用，因此，我们今后必须继续大力引进符合国家产业政策的劳动密集型项目，特别是要鼓励外商积极对中西部地区劳动密集型产业的投资。在具体操作上，要总结东部地区吸引劳动密集型外资项目的经验教训，进一步促进我国具有比较优势产业的外资利用工作和产业结构的优化。

1998年以来的实践表明，《外商投资产业指导目录》的颁布和修订，对增加国家产业政策透明度，调整外商投资产业结构，提高外商投资质量，发挥了重要作用。在今后的引资工作中，我们一定要严格按照《目录》的要求引导外资投向，尤其要坚持所引项目必须符合当前和今后一个时期的市场需求，有比较广阔的发展前景，有利于形成新的经济增长点，有利于企业设备更新和加快对传统产业的技术改造；符合可持续发展战略，有利于资源节约以及生态和环境保护；能够提高产品供给能力，有利于促进产业结构合理化，保持国民经济的持续快速健康发展等原则；要着手研究和制定外商直接投资的产业准入政策，进一步增加利用外资政策的透明度。同时，根据中西部地区的产业优势和发展要求，进一步完善《中西部地区外商投资优势产业指导目录和优势项目》，增加对外商向中西部地区投资的指导性[17]。另外，对国家鼓励的产业，应尽快落实有关的具体政策，使之落到实处。但是，在开放过程中，我们要加强反垄断法、反不正当竞争法等相关法律法规的制定工作，规范中外投资企业的市场行为，引导外商投资的健康发展。

由于中国政府积极、合理、有序地引导外商进入中国服务业市场，中国服务业得到快速发展。截至2001年底，以服务业为中心的第三产业累计合同外资额2680亿美元，占全国合同外资总额的35.97%。2001年服务业实际使用外资金额114.11亿美元，占全国实际使用外资总额的24.35%。[18]主要表现在：

银行业，截止2002年6月底，外商在华设立的营业性外资金融机构（保险除外）共167家，其中分行147家，合资银行7家，独资银行6家，外商投资财务公司7家；代表处233家。1996年12月我国开始允许外资银行试办人民币业务，截至2000年底，经人民银行批准可从事人民币业务的外资银行已达32家，其中上海26家，深圳6家。

保险业，截止2001年底，共有29家外资保险公司在我国设立了44家营业性机构；2002年加拿大的合资保险公司光大永明和美国友邦保险公司分别在天津和北京正式开业；《外资保险公司管理条例》也于2002年2月1日起实施，该条例明确了外商向保险业投资的资格条件、设立程序、业务范围、法律责任；保险业的进一步开放，将严格按照中国在入世服务贸易减让表中的承诺在入世2-3年内逐步实施。

电信，2001年12月经国务院批准信息产业部和外经贸部联合颁布了《外商投资电信企业管理规定》，明确了外商投资设立电信企业的条件、程序，并在2002年4月修订的《外商投资产业指导目录》中取消了外商投资于电信运营业的禁令；2002年3月22日，美国AT&T公司和上海市电信公司、上海信息投资股份有限公司合资成立的我国第一家电信运营企业——上海信天通信有限公司在上海正式开业。

商业零售，目前为止，经国家批准的合营商业零售企业共计49家，商业批发企业1家。上述49家企业共设立分店482家，项目总投资29.38亿美元，累计注册资本总额6.03亿美元，其中外方累计注册资本总额5.14亿美元。欧美著名的跨国连锁企业，如沃尔玛、麦德龙、欧尚、百安居等均已在华投资设店，开展连锁经营，其中美国沃尔玛已在华设立了13家分店，德国麦德龙设立了15家分店，法国欧尚设立了4家分店，英国百安居设立了12家分店。

旅游，1998年以前，中国只允许在国家级旅游度假区内设立中外合资的旅行社。1998年底，外经贸部与国家旅游局联合颁布了《中外合资旅行社试点暂行办法》，进一步扩大了旅行社的对外开放，改变了过去外商只能在12个国家级旅游度假区设立合资旅行社的状况。2002年1月，国务院公布了《旅行社管理条例》，进一步降低了合资旅行社的注册资本金标准(外商投资旅行社的注册资本最低限额为人民币400万元),取消了一家外国投资者只能设立一家旅行社的要求。中外双方只要符合《旅行社管理条例》中规定的条件，即可申请设立合资旅行社，经营入境旅游业务和国内旅游业务。与此同时外经贸部也正在研究制定相关政策，准备提前在部分地区试点，允许外资设立独资旅行社。到目前为止，我国共批准了10家外商投资旅行社。

除上述服务领域以外，运输及国际货运代理、会计服务、法律服务、资产评估、出版、印刷、建筑、房地产及物业管理、音像制品、餐饮及娱乐、维修、咨询、广告、医疗、教育、租赁、商检、工程设计等领域均已不同程度地向外商开放，而且凡是对外资准入有限制的领域均已制定相应法规，中国已建立起服务业外资准入的法规体系。由此可见，中国服务业的对外开放已由过去的个别领域、少数部门发展到了多领域、多部门，基本形成了整体开放的新格局。

今后利用外资要根据我国入世时的承诺，有步骤积极稳妥地推进服务贸易等领域的对外开放，提高对外开放水平，这是我国进一步扩大引资规模的一条重要途径，也是中国利用外资的必然趋势。但由于我国产业发展水平与世界主要工业发达国家尚有很大差距，产业的全面对外开放不利于国内幼稚产业的保护和发展。因此，服务业的对外开放必须稳妥、有序地进行，要在总结经验和建立有效的制约监督机制的基础上，有步骤、有控制地开放金融和通信等领域，并建立健全有效的监管机制，提高防范和驾驭经济风险的能力。

实现地区经济均衡协调发展是我国新世纪经济发展的重要目标之一，利用外商直接投资也必须服从这一目标。

东部沿海地区利用外商投资工作经过20多年的发展，已形成了较大的引资规模和较强的资金、技术实力，投资环境较中西部地区有明显的优势，在吸收国外资金、技术密集型产业投资方面优势比较突出。今后东部地区利用外商直接投资的重点应转向吸引资金和技术密集型的投资项目，特别是高新技术项目；同时，要把扩大出口、优化出口产品结构和提高出口产品国际竞争力放在重要位置。鼓励东部地区现有的一些劳动密集型外商投资企业向中西部地区转移，对东部地区向中西部地区再投资的劳动密集型外商投资企业，可以考虑重新给予优惠政策。

经济特区、经济技术开发区和科技工业园区一直是我国吸引外商直接投资的前沿阵地，也是外来投资者认为比较理想的投资区位，它们为我国的招商引资工作发挥了积极的作用。但是，由于种种原因，我国现有的经济特区、经济技术开发区和科技工业园区吸引外资的优势尚未完全发挥出来，投资环境还存在一些不尽人意的地方。因此，我们要充分发挥这些地方比较优势，努力改善投资环境，增加基础设施投入，加强针对外商直接投资的服务和管理，把更多更高质量的外资项目吸引到经济特区、经济技术开发区和科技工业园区来，使它们真正成为我国产业结构调整和升级的先锋。

中国是一个发展中的大国， 地域经济发展很不平衡。特别是1978年实施改革开放政策以来，由于东部沿海地区有较长的对外通商历史和有利的地理条件，加上国家在战略部署上较早地将东部地区对外开放，使中西部地区在吸引外商直接投资方面远远落后于东部地区，长此下去，势必会加剧东部与中西部地区经济发展的不平衡。

国家要在原有的利用外商直接投资政策基础上，针对中西部地区的优势与产业特点，制定和进一步完善中西部的引资政策。包括：进一步完善《中西部地区优势产业目录》，放宽中西部地区外商投资项目的审批权限，即根据《指导外商投资方向暂行规定》，对属于能够发挥中西部地区人力和资源优势，并且符合国家产业政策的外资项目，国家将其列为鼓励类外商投资项目，并给予相应的优惠政策；同时，中西部地区也可以选择确有优势的产业和项目，报经国家批准后，享受鼓励类项目的进口自用设备免征关税和进口环节增值税等优惠；对投资中西部地区的属于限制类和限定外商股权比例项目的设立条件和市场开放程序，可比东部地区适当放宽；为改善中西部地区的投资环境，国家优先安排一批农业、水利、交通、能源、原材料和环保项目在中西部地区吸引外商直接投资，并加大对项目配套资金及相关措施的支持；鼓励中西部地区军转民企业和国有大中型企业利用外资进行技术改造；鼓励东部地区外商投资企业到中西部地区再投资，外商投资比例超过25%的项目，视同外商投资企业，享受相应待遇；国家允许开展试点的开放领域和试点项目，可在东、中、西部同时进行，经国家批准，中西部省会城市可进行商业、外贸、旅行社的开放试点；国家将进一步提高国际金融组织和外国政府优惠贷款用于中西部地区项目的比重。这些倾斜政策的实施，将会使中西部地区的引资环境有较大的改善。

中西部地区也必须根据自身的实际情况，制定切实可行的政策，积极、合理、有效地利用外资。中西部要结合自身的资源优势和劳动力优势及市场潜力，鼓励和积极引导外商投资于资源开发项目及相关的基础设施建设，继续支持外商投资于高质量的劳动密集型产业。同时，中西部地区拥有门类齐全的工业基础，可适当引进一批资本和技术密集型项目，利用外资改造现有的老企业，形成新的工业体系。中西部地区具有发展农业的比较优势，开发农业的机会成本比东部沿海地区低得多，可以将利用外资政策的产业倾斜和地区倾斜有效结合起来，引导外资投向农业开发项目，促进中西部农业的集约化发展。

   港澳台及东南亚国家的直接投资在我国利用外商直接投资总额中占有相当大的比重，进一步做好和引进这些地区和国家的外商投资工作对于我们保持利用外资的适度规模具有重要意义。香港和澳门的回归，海峡两岸关系的改善及亚太地区经济技术交流与合作的加强，为我们继续较大规模地吸引港澳台客商和亚洲其他国家的直接投资奠定了良好的基础。但是，由于20世纪90年代末亚洲金融危机和近期世界经济增长速度减缓的影响，这些国家及地区的对外投资能力普遍下降，为了尽快从经济衰退中走出来，这些国家和地区还制定了更为积极的利用外资政策，从而使我国利用这些国家及地区的外资面临双重压力，因此，我们应当采取有效措施，确保在利用外资竞争中取胜。

首先，要根据经济全球化的发展趋势和我国加入世界贸易组织的承诺，进一步深化改革，扩大开放，实行积极的财政政策，拉动国民经济的快速增长，保持宏观经济的稳定，这是我们继续做好吸引港澳台地区和东南亚国家外商直接投资所必需的基础条件。

其次，要根据我国经济发展的实际情况和总体目标以及世界贸易组织的相关规定（世界贸易组织并不禁止对外资提供优惠待遇），重新考虑对来自这些国家及地区的投资给予一定的优惠政策，特别是一些资本和技术密集型项目，同时鼓励它们积极对我国中西部地区劳动密集型项目投资。因为我国目前仍是处于工业化过程中的发展中国家，对外资有较大需求，以优惠政策吸引外资在一定时期内是不可避免的。但优惠政策的制定，应充分考虑不破坏各类企业的公平竞争的总体环境以及政策实施的连续性和稳定性。

第三，要进一步提高对在华外商投资企业的服务，办好来自这些国家及地区的在华投资企业，发挥示范作用，带动更多更好的投资者来华投资。

第四，要加强与港澳台地区及东南亚国家在高新技术产业领域的交流与合作，充分发挥我国的科技和人才优势，实现互补发展，带动这些国家及地区对我国高新技术产业的投资。

以北美、日本和欧盟为主体的发达国家是当今国际直接投资的主导力量，其对外直接投资不仅规模大，而且技术含量高，其投资主体一般为大型跨国公司。我国要在今后的引资工作中不断提高利用外资的质量和效益，更多更好地吸引来自发达国家的直接投资，特别是跨国公司的直接投资具有重要意义。但是，与发展中国家及地区的直接投资相比，来自发达国家的直接投资，特别是一些具有较高技术水平的投资项目，对投资环境的要求较高，除了一般的区位优势外，它们还要求东道国具备一定的创造性资产，因此，我们必须在投资环境的改善上下功夫。除了继续发挥原有的自然资源、劳动力资源和市场优势外，要努力提供与发达国家投资相适应的技术和人才环境，也就是要在国内附加价值较高的产业或生产环节逐步积累比较优势[19]，增强吸引美、日、欧直接投资的能力，进一步发挥原有工业基础吸引外商直接投资的潜力，在企业经营管理体制和政府管理体制上加大改革力度；扩大国内消费能力，提高消费水平，开拓市场；加强对科技和经营管理人才的培训，注重技术的研究开发和知识产权保护等。

实现利用外商直接投资方式的多元化，既是国际直接投资方式发展的一般趋势，也是我国引进外资上规模、上质量、上水平的客观要求。在利用外商直接投资方式的选择和运用上，除了要继续做好通过合资、合作和外商独资方式引进外商直接投资工作外，还要根据国际惯例和通行做法积极探索和采取新的引资方式。当前要重点做好外商投资股份有限公司、外商投资特许权项目和利用项目运营权或收益权对外引资的试点工作，积极制定和出台相应的政策法规和管理办法；同时要继续积极利用外商直接投资发展加工贸易和补偿贸易，促进外商投资企业出口产品上档次，增效益。

    继续鼓励国有大中型企业采取多种方式利用外资进行资产重组和技术更新改造，盘活现有存量资产，优化结构，提高增量水平；通过利用外商直接投资带来的先进经营管理方式，改善国有大中型企业的经营管理体制和运行机制，提高经营管理水平；允许国有小型企业和集体企业对外合资、合作和出售，促进中小型国有企业生产和经营管理水平的提高；同时，要允许国内私营企业通过吸引外资来发展和活跃国民经济。

在引进跨国公司投资上，继续实行“以市场换技术”的方针，进一步开放国内市场。以市场换技术是我国在利用外资中提高项目技术含量和档次的一项有益举措，必须坚持。国内市场的开放和适度竞争，对于完善市场机制，壮大国内企业实力，提高经营管理水平是有利的。但是，我们要尽量避免发生出让了市场没有换回技术，或者换回的是国内已有技术的情况。同时，在市场的出让上，要与国家经济和产业发展战略相结合考虑。加强与跨国公司的合作，通过合作，引进先进适用的技术、资金、管理经验和营销方式。根据国有企业改革和国家产业发展要求，有重点地推动国有大型企业开展与跨国公司的合作，促进新兴产业、支柱产业的发展。鼓励国内企业与跨国公司合作建立研究开发中心。增强技术消化和创新能力。推动国内企业与跨国公司的配套协作，带动相关企业和产业的共同发展。

加强对外商投资企业的服务，积极帮助企业解决生产经营中遇到的各种困难和问题，解决外商的后顾之忧。加强对外商直接投资的服务工作，办好现有的外商投资企业，这一方面能使外资经济更好地为我国经济建设服务，另一方面也能对潜在外来投资者提供良好的示范，增强对外商的吸引力。在这一方面，我们要在总结前一阶段经验教训的基础上，重点抓好对外商投资企业的服务工作，针对外商投资企业生产经营中遇到的各种困难和问题，比须采取有效措施予以解决，不断提高服务质量和水平，简化办事程序。同时，要根据中国入世的承诺，加快国内投融资体制改革的步伐，特别是要加快金融领域的改革和开放，对符合贷款原则的外商投资企业给予必要的信贷支持，努力解决它们的资金困难；加快外资银行经营人民币业务试点的推广工作，拓展外商投资企业的融资渠道。

继续加大对基础产业和基础设施建设的投入。进一步改善外商来华直接投资的硬环境；在进一步改善东部地区投资硬环境的同时，重点做好中西部地区投资硬环境的改善工作；加大投资力度，对投资政策实施地区倾斜，同时，在基础产业和基础设施建设方面，要充分发挥外商直接投资的作用；扩大开放领域，采取多种形式吸引外资参与我国投资环境的建设，实现利用外商直接投资与改善投资环境的相互促进。

加强涉外经济法制建设，根据建立社会主义市场经济体制的要求，参照国际通行规则和有关协定，抓紧修订现行的相关法律法规，健全利用外资的法律法规体系；坚决制止对外商投资企业—切形式的乱检查、乱收费、乱摊派、乱罚款；在全面清理现行各项收费的基础上，制定有关法规，明确合理的收费项目和收费标准，对有权收费的部门和单位实施规范化的申报监管，既保证依法收费，又保护企业依法拒付不合理收费；切实保障外商投资企业经营管理自主权，维护投资各方的合法权益不受侵犯，依法保护劳动者的正当权益；提高政府部门的办事效率，减少管理层次，做到制度公开、政策透明，结合深化投、融资体制改革，改进外资项目的审批方法，简化审批程序，加快和完善口岸管理体制改革；加快建设统一开放、竞争有序的市场环境，对外商投资企业逐步实行国民待遇，严厉打击走私、伪冒、骗税、逃套汇、侵犯知识产权等不法行为。

外商来, 华直接投资在给我国带来资本、技术和管理经验的同时，也会给我国经济发展带来一些冲击，特别是20世纪90年代以来，随着跨国公司在华投资战略的变化，外商直接投资在我国造成对某些新兴行业的垄断，挤占我国市场，排斥我国当地的企业，抑制我国某些行业的发展，特别是由于跨国公司投资导致经济对外依赖程度的提高，增大了我国经济的脆弱性，增强了外部经济风险向我国的传递，降低了我国政府实施的一些宏观经济政策效应。为了确保国内市场的公平与公正竞争，必须制定、建立、完善我国的公平竞争政策体系，特别是要尽快颁布《反垄断法》，完善反倾销法律，健全各种相关的市场结构分析标准，规范国内企业及外资企业的市场行为，引导外商投资的健康发展，从而健全我国的市场竞争机制，为我国各种经济主体建立公平公正的国内外竞争环境；要进一步建立健全我国涉外经济法规体系，强化涉外法规的执行和对涉外经济活动的引导，依法加强对外商投资企业监督管理，完善对外商投资企业的联合年检工作，使其符合我国经济发展方向和目标；同时要建立我国经济安全指标体系，增强经济运行风险的预警能力，提高风险防范机制的运作效率，确保对外开放过程中我国经济发展的安全。

面对经济全球化和贸易投资自由化的形势和要求，我国政府部门的许多改革还没有到位，政府职能还没有实现根本性转变，政资不分、政企不分依然存在。主要表现为政府职能的越位、缺位与错位现象并存。所以，我国政府的当务之急应是大力实施政府管理体制创新，实现政府职能与管理手段的根本性转变。

根据世界贸易组织无歧视原则、互惠和公平贸易原则和关税递减原则，各成员方应确保其贸易政策、法规、措施、程序等公平、公正、合理并无歧视地适用，所有的贸易伙伴都被平等地给予最惠国待遇和国民待遇，同时各成员方应通过相互削减关税和拆除非关税壁垒来提高市场准入水平，相互开放市场。这实质就是要求成员方政府一方面要促进公平制度的供给，维护本国国内市场公平有效的竞争环境，另一方面政府对经济干预必须适度，要求政府减少对市场经济行为，尤其是对微观经济活动的过渡干预，即使是对市场经济行为的干预，也主要是放在市场失灵的矫正方面。然而，我国政府的管理体制、政府职能和角色定位还不能很好地适应世界贸易组织的要求。主要是政府对企业的管理理念还没有完全转变，习惯于过去那种自上而下的“指挥式”行政管理，不能适应我国市场经济主体多元化、经济结构网络化和经济发展国际化的需要；政府公共服务职能还没有充分发挥，特别是对公平制度的供给还不充分；在投资领域对非公有经济还有一些限制，不利于市场经济主体的公平竞争；政府行政垄断在某些领域依然存在，行政审批制度还较多；一些部门和地方政府出于部门利益、地方利益甚至长官意志，对企业进行不适当的行政干预，政府主管部门既当“运动员”，又当“裁判员”，政府角色“越位”和“错位”现象并存。

所以，中国加入世界贸易组织后，为了迎接经济全球化的挑战，政府应进一步加强市场法规建设，推行国民待遇原则，完善我国竞争政策的法律体系，维护公平公正的市场秩序，为我国各种经济主体提供公平公正的国内竞争环境；通过政府管理体制和管理方式创新，弱化政府微观经济管理职能，强化政府宏观经济调控职能和社会职能，提高政府对公共产品的供给，加强政府公共服务意识；要进一步推进国有企业的改革，实现政企分开，减少政府行政垄断和过渡干预，特别是要清理并大幅度减少政府行政性审批，对保留下来的审批事项，要增加透明度和可预见性，彻底改变政府直接参与企业经济管理的方式，将不属于政府管的事情全部交给社会中介机构和市场去做。

总之，在有所为和有所不为的基础上，明确界定政府职能，实现政府职能与管理手段的战略性调整和转变，建立起适应世界贸易组织规则和社会主义市场经济要求的政府管理新体制，防止政府角色“越位”和“错位”现象的出现。

世界贸易组织对成员方政府的一个根本性要求，就是政府必须在世界贸易组织法律框架下运作，政府行为要符合世界贸易组织规则的要求，政策法规要与世界贸易组织规则接轨，特别是根据世界贸易组织政策法规的全国统一和透明度原则，世界贸易组织要求成员方各自的贸易政策、法规、措施和程序等统一、公开、透明，各成员有义务接受世界贸易组织贸易评审机构的评审，并将自己的贸易政策及变动情况通告各成员方；同时，世界贸易组织还要求其成员将已承诺的内容作为自己已有约束的一部分，不经紧急情况和履行特别通知不得变动。这就要求我国政府加入世界贸易组织以后，政府行为必须符合世界贸易组织规范，要有较高的透明度和可预见性。然而，目前由于我国政府某些职能“缺位”导致了政府行为的弱化和不力。主要是现行的一些行政法规可能与世界贸易组织的规则不符，易出现无法可依的现象；由于地方保护主义和部门主义的阻碍，有法不依，执法不严时有出现，导致政策执行缺乏统一性和连续性；某些法律没有形成强有力的执法组织、合理的实施程序和精干的执法队伍，导致政府公共管理、服务和监督职能的弱化。

因此，“入世”后，我国政府必须全面清理现行的法律、法规和政策，凡是违背世界贸易组织规则或与加入世界贸易组织所做承诺不相符的，都应进行修改和完善，以增强法律、法规和政策的统一性；要适应世界贸易组织规则的要求，建立应世界贸易组织其它成员提出咨询要求而对法律进行解释的规则、程序和机构，保持政府行为及经济政策具有较高的透明度、可预见性和稳定性；加强对政府行为的行政立法，规范行政权力，依法行政，从根本上避免政策行为的主观性和随意性；强化政府职能部门的执法力度，加强社会公众对政府行为的监督，确保政策的统一实施；加强政府对现代经济管理人才的培养，提高公务员的整体素质，提高政府决策的科学性、民主性和行政效率，全面提升政府的管理能力。

加入世界贸易组织只是为我国提供了一个更加开放、公平的国际竞争环境，也是我国按世界贸易组织规则进一步深化改革和扩大开放的开始，更好地分享经济全球化的利益，根本还在于我国国内经济的发展和国际竞争能力的提高。根据我国加入世界贸易组织的承诺，“入世”后，有些部门的开放只有5年左右的过渡期。我国在如此短的时间内要全面地与世界贸易组织规则接轨，就必须充分发挥政府在对外开放中的主导作用，加快经济体制的改革和经济结构的战略性调整步伐，理顺各方面的关系，加强政府对经济的宏观调控，提高政府宏观经济调控的效率和效果，从而在市场开放的条件下保持宏观经济的稳定和市场化改革的有序进行。但是目前我国要素市场的培育还要进一步加强，政府宏观经济调控的手段和工具还比较单一，对宏观经济发展的预测、监控和预警体系还不完善，特别是对市场信号的甄别能力还不高。

“入世”后，政府要努力塑造合格的市场主体，加快培养要素市场，积极发展市场中介组织，加大市场管理和社会监督力度，大力整顿市场经济秩序，建立统一开放、公平竞争、规范有序的中国市场体系；完善监管市场的各种经济指标体系，加强对市场经济信息的收集、整理和分析，提高对市场经济预测的精确度，提高政府对市场的监管能力，加大政府对市场行为的监管力度；理顺我国市场经济各种利益主体的关系，建立、健全政府的宏观经济调控政策体系，特别是要建立健全财政、金融政策体系和社会保障体系，完善各种经济调控手段，加强经济与社会可持续发展的协调，建立多渠道、多层次的社会利益协调机制，全面促进社会的稳步发展和进步。

加强现代政府经济管理人才的培养，特别是要提高政府公务员的素质和专业知识水平，从而提高政府决策的科学性、民主性和行政效率，全面提升政府的管理水平和办事效率，以高效公平、“小政府、大市场”的政府形象吸引外商直接投资。

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