如何界定政府或市场的边界？对于我国正在进行的市场取向的经济改革来说，这个问题有着超乎寻常的意义。同自由资本主义和东欧转轨经济不同，中国的经济实践表现出自己的特点，尤其在市场的形成方面，政府所起到的作用更加复杂难以解释。在典型的自由资本主义时期，政府的作用是在经济发生了剧烈的波动之后才被想到的；在东欧经济转型国家，政府主导的市场化改革最终成为政府权威的颠覆者，市场在抛弃了政府权威后重新建立自己的秩序。而在我国，政府对市场表现出了更强的亲和力，有一个在正统经济学中似乎找不到答案的现象：政府一直在使用非市场的方式推进市场化改革，即希望通过有计划渐进的方式规划出有秩序的市场经济。这构成了所谓渐进模式论和激进模式论之间争论的焦点之一。
自由市场主义尊崇的高度分散的决策方式，强调市场失灵并不是政府干预的充分条件，因为在大多数市场失灵的场合，政府的失灵会更加严重。如果以此作为解释中国现象的出发点，显然我们很难从现状中得出乐观的结论。政府部门自己则强调，在中国当前所实行的经济模式中，政府由于比西方国家的政府享有更广泛的资源控制能力，也就拥有更强的对经济的“宏观调控”能力，于是就拥有更强的使经济按照政府意愿增长的能力，这是我国市场经济同西方国家不同或更加优越的地方。在这方面，可以举出无数的例子，比如我们几家主要银行的资产状况很差，但这样的银行却可以受到人们的普遍信任，从而支撑了金融体系的稳定；再比如每当重大灾害等情况出现，政府总是可以动用在西方国家不可能动用的政治经济资源渡过难关等。
但是，事实果真如此么？如果我们假定政府具有非常强的对资源的支配能力是经济体制“优越”的理由，那么任何有效率的自由经济最终的演进结果都应该是这个目标，如若不然，经济的演进就很难说是有效率的。显然这样的说法无法解释为什么很少有发达国家通过标榜自己政府拥有过人的权力来炫耀自己的成功。一种较典型的辩护是，这是由中国国情所决定的，因为中国从来没有出现过市场统治的社会，所以有一个强有力的政府来促进经济就是必不可少的。但很明显，所有的市场社会都不是一开始就有的，为什么西方国家就不需要过于强调政府对市场的推动作用而惟独中国需要呢？相反，通过考察过去二十年中国经济改革历程，我们可以发现改革取得的巨大成就不是在政府逐步加强而是减少对经济干预的情况下出现的。一种对改革中政府作用的可能的解释是：政府间竞争的展开，已经在逐步动摇传统意义上的金字塔形式的科层组织，这一趋势鼓励私人和非政府部门重新获得了有关市场选择的广泛权力；同时经济增长的主要原因也不应该归结为政府强有力的推动，而应归结为政府强有力的推动的逐渐减弱。
政府科层制度的变革与演进
行政集权是中央命令经济的重要特征。所谓的经济体制改革就是行政权力和市场权力对各自势力范围的重新划分，同时也是科层内部信息传递和组织管理方式的变革过程。在80年代之前，上下级之间的纵向信息传递方式在整个经济中占据了主要地位。尽管私人选择仍然顽强的存在着（周其仁，2002），并通过各种方式显示自己的生命力，但整个经济还是被自上而下的经济命令所主导。
80年代初到90年代中期，实行了以放权让利为基础的政府间关系改革。这一阶段，中中央和地方政府间，以及地方各级政府间的关系出现了较大的变动。在财权的安排上，建立了一种过渡性的谈判体制，该体制在大部分省份以收入分成制度为核心，希望调动地方政府为中央政府增收目标而服务。在支出义务上，中央政府成功地削减了在企业亏损补贴等方面的巨额支出，但同时也部分地减少了对地方政府的转移支付。放权让利的改革在一定程度上削弱了中央政府权威，原因在于，地方把持的征税系统在与中央的谈判中享有过大的回旋余地，尤其在新兴工业化地区，地方政府协助地方企业逃避税收，然后将部分资金通过其他的方式转化为地方政府自己拥有的经济租金。
90年代中期的税收和财政体制改革试图将中央政府的利益通过一种全新的制度安排固定下来。在中国几千年的集权式政府管理传统中首次在将中央和地方政府分权写入法律。分权制实行的直接动力是中央政府要通过建立自己的征收体系，提高中央财政的相对收入。但这次改革并不是真正意义上的政府分权。其表现不仅仅是立法权依然是高度集中的，即便是法律框架试图确立的基本精神——本级财政对本级政府负责也没有得到贯彻（95年《预算法》规定本级财政仅需经本级人代会批准通过，不需上级政府干预），而且同财政分成制一样，在十几年的执行过程中出现了无数次的反复与回潮（例如，中央政府每年都要给地方下达税收增长指标，更有意思的是，90年代末期很多省份又重新实行地方税务的“垂直管理”）。下级收入和支出的确定依然是由上级政府确定，下级政府的工作激励也更多地来源于上级政府的考核。
不可否认，分税制体制对于正在进行市场改革努力的经济仍然具有积极的意义，最重要的一点就是分税制将原先财政分成制度下的政府间竞争关系进一步强化和制度化，这也是地方政府经济增长目标激励的一个重要来源。
政府间竞争的双刃剑作用
在分权制的政府结构中出现地方政府间的激烈竞争，有两个方面的作用，一方面政府间竞争可以限制辖区内官员滥用权力，使地方政府的产出更加贴近基层选民的需要；另一方面，也会导致低效税收、税负输出、辖区间外部性等问题。尤其在约束不足的条件下——比如政府是通过自上而下的集权方式来组织——此时想通过地区间竞争限制地方政府的行为往往显得有些理想化。
在彻底的分权体制下，政府间竞争所能带来的收益与私人产品市场竞争带来的收益相似，正如麦金尼斯所说的，“一个公共经济的所有关键在于它必须包括某些手段，据此公共物品得以向消费单位生产和提供。通过允许公共物品多个生产者及可替代的服务提供者存在，就有可能近似地取得市场竞争的收益。”（罗森，《财政学》）地方政府的竞争关系，在中国更多地表现为对经济增长率和相关经济以及社会指标的追求。出于多方面的激励，地方政府官员需要一个像样的增长率来获取相应的福利和升迁，尽管可选择的手段是多种多样的，站在地方角度促进经济发展和鼓励制度创新始终是官员可选择的最重要手段之一。
但考虑中国地方政府面临的约束，结论就不那么乐观了。在竞争性很强的私人产品市场上，卖方受到来自买方的强大约束，市场才能趋向均衡。同样，政府间竞争需要受到纳税人的约束与监督才不至于滥用权力。按照Tiebout 的理论，政府间竞争应当受到两种约束才能够更加有效，那就是辖区内选民“用手投票”和“用脚投票”。显然在目前中国的经济条件下，是无法完全做到这两点的。正如我们在接下来的内容中所讨论的，中国的分权实验受到的约束条件与西方的分权制度是完全不同的。这决定了中国分权过程中的一些矛盾和悖论。
总的说来，地方政府间的竞争为中国经济改革带来的效应是两方面的。一方面，地方政府将经济增长列为自己的首要目标，采取各种方式来吸引技术、人员和投资，这保证了整个国家在相当长的时间内维持较高速度的经济增长；另一方面，由于缺少适当的约束体系，地方政府过于膨胀的权力使它们在贯彻经济增长目标的同时采取了一些相当短视的行为，例如不顾经济增长的成本片面追求增长、粉饰和虚构经济和收入增长数字，这为下一阶段的经济增长埋下了隐患。
构成政府间竞争负面影响的因素有多种，其中大都和集权体制的固有问题有关。一是地方政府的职能和人员持续膨胀，地方财务状况恶化。在很多地方，拖欠行政、教育、文化和卫生部门经费的现象非常普遍，地方政府往往用地方经济不够发达和中央转移支付力度不够等托词进行辩解。二是由于分权制度缺少来自本级和下级的约束，其基本框架非常脆弱，经常陷入“一放就乱，一统就死”的制度怪圈，中央对地方的权力采用收收放放的办法予以周旋，造成制度的不稳定。过于频繁的变更造成政府契约的不可预见性，降低了政府行政的透明度。再加上集权体制下固有的信息传递渠道不畅，信息在传递过程中被扭曲的现象非常严重，上级政府决策的做出就经常显得有些一相情愿，“上有政策，下有对策”是对这种管理模式的真实写照。下级政府花费大量精力对付上级政府的约束和监管，在科层内部造成大量租金的耗散和浪费。
三重激励中的悖论
地方政府的激励有三个主要来源：一是来自于上级政府部门的压力，上级政府通过任务分解，量化管理指标，为地方政府规定一些刚性的任务以求得下级政府的合作。而下级政府就要想办法迎合这些指标，取得上级的赞赏和信任并据以争取自己需要的政治经济资源；二是来自于市场和地方利益集团。地方强大的利益集团是地方政府收入的基础，地方政府要取得他们的支持就必须采取各种方式保护地方利益集团，以保证自己获得最基本的政治和经济支持。例如，各级地方政府都在普遍使用的税收越权减免、分割市场，限制外辖区产品在本地的销售、通过干预中央驻本地的金融机构和大型企业的经营，为本地企业争取更多的经济资源等；三是本级政府收入最大化的利益驱动。在分权制度下，地方政府担负了相当大的事权和支出义务，通过适当的渠道筹集资金是其面临的相当重要的任务，在本级约束不足的条件下，这种筹资冲动很容易冲破上级政府的制度限定，成为对权力的滥用。
值得注意的是，上述三种激励并不能够很好地相容，并且贯彻过程中充满变数。在一个科层中，由于上下级或监管与被监管者之间的信息不对称，使得下级有可能通过各种变通方式应付上级的考核。在一个科层的非竞争的组织方式中，上级无法通过直接的观察综合地评判下级的努力程度，于是就将自己的目标分解为一些容易观察和操作的具体指标。但通过具体指标来控制产出过程有一个先天的缺陷，那就是即便再多的指标也只能标识有限个要素，而评判产出质量的要素是无限的。例如管理当局可以这样去规定优质冰箱：无故障工作时间、单位时间耗电量、制冷精确程度等，但无法完全规定冰箱的设计款式、设计人性化程度、颜色等，因此计划经济时代的冰箱可以很耐用，但却非常单一。如果产出是文化产品，比如是文学小说、大学教材，指标的设定根本无法完成，这就是指标化评判的天然劣势。相反，如果是产品的使用者通过自己使用的主观感受来评价一个产品，这些问题就不会出现。从这个意义上讲，上级评价的这种缺陷是无法通过指标的完善来弥补的，因此科层如果不引入适当的竞争因素——产出的消费者评价——无法自动建立完善的评价体系。在部分分权制度建立之后，上级评价下级的核心指标由具体的产量变成了经济增长率，而其思维本质并未发生本质变化。
当然，我国所实行的部分分权体制并不完全依赖于上级政府的评判，本级政府通过适当的政策吸引本辖区居民的支持也是一种重要的评判方式。但在科层的天平上，并不是所有的消费者都能够获得同等的评判权力，那些对地方经济和财政收入有重要影响的利益集团往往保留着更多的权力。不对等的权力意味着不对等的重要程度。在目前的情况下，普通居民并不能直接通过自己的行为来完全表达自己对地方政府的意见。比如，居民在辖区间的移动就因为户籍、档案等管理制度而具有非常高的成本，而货币资本移动的成本却非常低，所以在绝大部分地方，政府对货币资本政策往往要比对人力资本的政策更加宽松。这就不难理解为什么地方政府保护本地企业的激励为何如此之强。
普通居民在权力上的相对弱势非常不利于防止地方政府滥用权力。在地方政府不能通过上级体制和本级中的强势集团获得足够的收入时，其努力的突破点就放在弱势居民身上。比如在预算制度以外寻求的各种摊派、收费、加价等往往要由普通居民承担。在制度之外寻求的繁荣经济之道，比如鼓励灰色甚至黑色经济发展等措施也往往以损害普通居民赖以生存的公平竞争的经济秩序为代价。
科层中上下级之间以及辖区内部的博弈共同决定着科层的演进方向。三种激励来源之间的矛盾最终演变为一个难以解决的悖论：地方政府即要努力追求经济增长，又在不停地为经济效率的提高制造障碍。
结论与政策含义
总的说来，分权化和确立竞争机制是政府改革的一个重要趋势。与西方市场经济国家和转型国家不同，中国政府的分权化过程缺少相应的约束条件。在经济增长这个总的目标下，其激励和子目标之间充满各种矛盾。正如诺斯描述的那样，政府在经济发展中所起的作用是一个悖论（诺斯，1994）。然而，我们并不急于得出悲观的结论。制度演进的复杂性到目前为止仍然没有被我们完全认识。不同层面制度间的相互耦合决定了盲目与仓促的制度变迁常常被意想不到的困难所左右。但有一点是确定的，那就是政府科层制度的变迁应当以社会成本最低为基本的出发点。根据这一基本原则，本文所总结的政策建议如下：
1、明确划分各级政府之间的财权和事权是中国政府间关系改革的基本方向，也是政府管理现代化过程的一个组成部分。当然这需要相应的法律制度予以支持。
2、推动地方政府间的竞争有利于增进基层辖区的福利，提高政府管理效率和增进经济效率，获得类似于市场竞争的收益。
3、逐渐建立完善的本级约束机制替代上级对下级的约束，可以有效地防止下级政府滥用权力，同时有利于建立更加完善的政府评价体系。其基本点在于建立通畅的居民表达意愿和偏好的渠道，同时鼓励居民和资本通过自由移动来选择符合自己意愿的公共服务和税收的组合。
4、进一步削减政府在管理经济方面的权力，同时强化政府提供公共服务和维护产权方面的职能，大规模减少政府雇佣人员的数量，减弱政府追求收入和财富的激励。
5、在权力关系转变的基础上，逐步淡化指标管理，无论是产量还是经济增长率都不再作为考核政府业绩的方式，而改由更加市场化的方式考核政府业绩。
注释：
1、周其仁：《产权与制度变迁》，社会科学文献出版社，2002年9月第一版
2、道格拉斯·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海三联书店，上海人民出版社，1994年12月第1版
