一、基本概况

南岳辖区面积181.5平方公里，现辖三乡一镇一街道办事处，30个行政村，6个居委会，全区常住人口5.34万人。其中城镇人口5万人，农业人口0.34万人；农民主要以外出务工、相关旅游服务、农副产品销售、工艺品加工为主要经济来源，年人平收入3250元；2004年乡镇街道国民生产总值815万元，财政拨款647万元，农业税收39万元，其他收入129万元；目前，乡镇街道机关、站所共有在编人数466人，其中财政全额拨款445人，占总人数96 %；差额拨款11人，占总人数的2 %；乡镇街道机关共有领导人数50人，占总数53%。

二、存在主要问题及原因

1、“吃饭财政”运转如牛负重。统计结果显示，乡镇街道财政拨款人数占乡镇街道总人数98%。根据调查，还了解到即使是财政拨款的事业单位，多数单位的人员工资、办公经费不能足额到位。税费改革之前，各乡镇除上级拨款外，还可以依靠预算外收入保障机构正常运转、人员工资发放。实行农村税费改革和行政审批后，从农民那儿无分文可收，加之基金会取缔、计划生育罚款上交财政、上级各项投入减少，转移支付金额远远赶不上乡镇财力收入减少的数额，加上教育“双基”验收、危房改造、公路建设的高潮掀起，无疑于给乡镇财政包袱雪上加霜，造成乡镇人员心思动，干群关系疏远，甚至于走向对立面。

2、“官多兵少”工作效率低下。以后山三乡政府机关为例，目前乡镇机关均有在职在编9-11人，但实有领导人数均在7人以上，机关除了司机与炊事员外，几乎个个都是领导干部。造成这样“官多兵少”的原因是多方面的，主要是乡镇街道原有领导人数较多，要一次精简到位，难度太大。甚至还有一些领导总认为多解决几名领导职数是做好事，执行上级政策时搞“上有政策、下有对策”，能松则松，能过则过，怕得罪人，也不敢得罪人。结果“官”多，是非也就多，大家“平起平坐”，事也就没有人干事。即使做什么事情，还要多次请示、多头汇报，遗误良机，给单位带来不可估量的损失。

3、“条块分割”政府职能弱化。上一轮机构改革将乡镇事业站所实行区乡共管，事业站所人员人、财、权、事管理权在区直主管部门，乡镇对站所人员视为“部门干部”，乡镇对他们工作处于不能不管，但又不能深管的两难境地。事业站所人员也认为自己与乡镇机关“行政干部”有着身份的区别，不想加入到乡镇政府工作中来，形成了“管事的不管人，管人的不管事”的怪现象，造成乡镇和区直主管部门权责的双重错位，管理失衡，使得乡镇的权力相对弱化，调控能力逐步削弱，“小政府，大服务”的管理职能难以发挥。

4、“麻雀虽小，五脏俱全”服务难以到位。乡镇政府作为最基层的地方政府，工作繁杂，头序多，上级安排的各项工作都要通过乡镇落实，在资金拨付方式上也是通过“条条”关系下拨的，上级部门对资金的拨付有很大的自由裁量权。鉴于这种情形，乡镇机构为了扩大资金来源，维持机构运转，不得不“建庙招和尚”，上下对应，面面俱到。过多的机构设置，使乡镇事业单位规模过小，在区里这样现象尤为突出。如三乡一镇畜牧水产站，既无站房，又无办公场所和办公经费，是一个真正的“三无”站所，长期一个人、一只药箱、一支注射器、一支体温表为农服务。像这样小规模的事业站所，在我区的其他行业不胜枚举。他们只能满足于应付上级业务部门检查和集中起来搞乡镇中心工作，根本无力服务“三农”，更谈不上独立运转和自主发展。

三、对策与建议

（一）减少机构类型，扩大乡镇权限

    对乡镇职能机构的类型应能简则简、能并则并，合理设置，使各站所处于同等的地位，平等地置于乡镇政府的领导和管理之下，进一步扩大乡镇的权力，最大程度地发挥职能站所的工作效率。针对乡镇普遍存在机构隶属关系混乱的现象，乡镇政府要进一步明确职责，加大对站所的管理力度，理顺乡镇与区直部门的关系。同时，还要逐步健全乡镇站所职能，根据实际需要，有针对性地综合职能站所，使其能够各司其职，达到健全乡镇职能的目的。

（二）切实转变职能，发挥部门作用

    一是切实转变乡镇职能。随着计划经济向市场经济的转换，乡镇的职能也由以前的“强迫式”、“命令式”的职能方式转向服务性、指导性、引导性方面。乡镇政府及各职能部门不再对农民发布施令。乡镇政府在平时的工作中应以作好各种服务为主，充分发挥“小政府，大服务”的职能，实现乡镇职能的转变。二是充分发挥部门优势。各职能部门应根据各自的职能优势充分发挥作用，如农机、农技、畜牧、林业、经管等涉农部门，充分发挥自己的特长，当好庄稼的医生，作好农民的老师，为农业丰收保驾护航；财税、公安等部门，要保证财政增收，维护社会稳定。各站所各倚所长，共同努力，为新形势下的新农村快速发展、农民早日达到小康作出积极的贡献。

（三）坚持发展为先，缓解资金压力

一是完善乡镇体制改革，缩减经费开支。1.减少乡镇领导职数。在法律和有关政策规定允许的范围内提倡兼职，如党政、人大、政协等负责人可考虑一人多职。2.精简乡镇机关行政编制，精简事业站所，减少经费开支，缓解财政压力。二是发挥职能部门作用，多渠道筹集资金。针对乡镇事业单位普遍存在经费不足的现状，乡镇政府和区直主管部门要采取措施，坚持发展为第一要务，积极争取资金，加大对乡镇各站所经费的支持力度。特别是对差额拨款和自收自支的职能部门经费不足的问题，乡镇政府和区直主管部门在进行扶持的同时，还要宣传为农民农村服务的思想，鼓励他们在搞好服务的同时获得收益，依靠发挥自身优势“找饭吃”。

（四）抓好配套改革，引入竞争机制

    一是积极发育农村民间组织，如专业经济协会、文化活动协会、农村治安协会、计生协会等等，让村民自治替代一部分政府的职能，这样乡镇政府管理公共事务的成本可以大大降低，政府指导性、服务性功能可大大加强，有了民间组织的介入，乡镇机构的职能才能简化，其工作人员也可以大大减少。二是围绕农业结构调整和建立农村社会公共服务体系，做好干部分流工作。应当看到：一方面，乡镇党政机关事业站所人员精简；另一方面农业结构调整，建立农村社会化服务体系，急需大批专业人才。在农村，乡镇机关干部是一个文化知识、管理经验等各方面素质相对较高的人才群体。在机构改革中，采取适当的政策引导和专业培训，一方面可以将乡镇富余人员转移到为农业结构调整服务上来。另一方面可以提高干部队伍素质，增强他们适应市场经济的能力。三是推动教育、卫生配套改革，合理设置学校布局，完善农村教育、文化卫生体系，不求“五脏俱全”，但求解决实际问题。四是大力推进干部人事制度改革，建立健全公开、平等、竞争、择优的干部选拔任用机制和有效的激励机制，激活干部队伍的内在动力，保持乡镇干部队伍的生机与活力。在人员配置和分流中，可采取竞争上岗、聘用任职等办法，优化人员结构，提高干部素质。