为什么是“三”权分立？

                                                    

    将政府的权力进行分割，由不同的人或不同的群体来分别行使各自的权力，以达到彼此制约和平衡、防止出现绝对的权力，这是人类自古以来就具有的政治智慧。立法、行政、司法三种权力分立，是近代西方世界为了制约政府权力而进行的伟大创造。

    三权分立在西方宪政理论中的重要性，似乎已不再需要讨论。但值得研究的一个问题是，政府（尤其是中央政府）的部门设置为什么是三权分立？正如维尔所言，“西方制度史直到19世纪末就是政府逐渐演化成三个重大分支或部门的历史。”[①]从实践看，凡是三权分立并相互制约的国家，宪政制度也确实比较稳定。这种“三权”分立制度，到底有没有什么合理性？

    对这个问题有两种解释，一种是神秘主义的解释，另一种从内在价值来解释，但说服力似乎都不够。本文的目的在于从历史演进的角度，提出两种比较有说服力的解释，即认为三权分立是政府职能不断抽象和归类的发展结果，是长期以来不断探索制约和平衡政治权力的历史结果。

 

一、两种说服力不够的解释

 

1、对三权分立的神秘主义解释

    对为什么是三权分立，宗教人士提出了一种神秘主义的解释。如1649年约翰·萨德勒说：“为什么圣父、圣子和圣灵三位一体不会在政治机构中以及在自然中显示出来？”[②] 这一解释对于那些基督教的虔诚信仰者来说，可以作为宣传的工具，但对研究者来说理由似嫌不够。

    《圣经》以赛亚书第32章22节中说：“因为耶和华是我们的审判者，耶和华是我们的立法者，耶和华是我们的君王，他必拯救我们”。从这一引文来看，审判者、立法者、君王三重身份，几乎就是现代三权分立原则的原型。引用《圣经》的该段引文，可以加强三权分立的权威和久远的历史感，但仍不能为其提供足够的解释。

    康德用三段论的逻辑权威来论证三权分立，从分析过程来看是理性的，但其结果似乎仍然是神秘主义的。他在1796年写道，国家的三种权力可以同实践三段论中的三个命题相比：大前提是立法权，它制定作为一种意志行为的普适法律；小前提是执行权，它依据法律使一个命令可以适用于一个行为；结论是司法权，它包含对受审理的具体案件中权利的处置或判决。在将政府职能的思想推到这样的极端后，康德还描述了三权分立和彼此制约，他说每个职能都只应当由政府的恰当部门来行使，各种权力与其他权力是同等的；同时每一种权力又都服从于其他权力，这样就没有任何权力可以篡夺其他权力的职能；各种权力都以自己的原则为基础，并通过一个特定的个人而保持着自己的权威[③]。

 

2、三权分立是政府所追求价值的内在要求

 

    对三权分立的神秘主义解释，至少让当代浸透了理性主义观念的人们难以信服。必须寻求其他合理的理由，来支持三权分立的立宪主义政体。一种看法是三权分立是人类对优良政体的内在价值要求，也就是正义、民主和效率三种价值，分别对应着立宪主义政体中的司法、立法和行政三个部门。三种价值彼此区分、缺一不可，同时又相互补充，共同构成现代立宪主义政体的价值要求，决定了宪政体制中的三权分立和联合、制衡的关系。

    正义（Justice）是自古以来伦理学、社会学、政治学和法理学所热衷讨论的话题。简单地说，正义就是令人满意，通常被认为是法律应努力达到的道德价值。在西方语言中，司法官、法院、执法等头衔和短语都是从正义一词中变化而来。在古希腊毕达哥拉斯那里正义就是平等，而柏拉图定义正义为每个人都去做适合于他的事。希伯莱人为现代概念的“正义”提供了与法律相关的含义，认为法律与正义均出自上帝，含义是相同的。在罗马法中，自然法与神授的法律联系起来，成为人定法和正义的标准，并持续到中世纪。在格劳修斯之后，正义与自然法和宗教的联系开始淡薄起来，法律也越来越世俗化。近代思想中的正义，与自由、平等、博爱等观念联系在一起，政府只有按照自由、平等、博爱和协作等原则行事，才是正义的。要实现正义，法律制度就必须是普遍适用的（遍及每一个人）、平等的（相似的方法处理相似的案件）、有能力为任何可能需要裁决的争议提供规则（法官不能以没有适当法律为由拒绝裁判），而且履行下列原则，即每个人都有为自己辩护的权利、任何人不能充当自己案件中的法官等等。在现代社会，一般将正义的实现与司法的方式联系在一起，把正义的责任委托给经挑选的、有知识、有经验、公正无私并永久专门从事裁判争议问题的人来实现。一般来说，司法正义将合理的确定性和法则的可预见性与适度的自由裁量相结合，这将优于其他形式。虽然行政部门的作为也是现代国家实现正义的场所之一，立法部门制定法律也要求符合正义，但法院毕竟是判断行政行为和立法是否正义的最后场所，凭借其专业知识守护着一个社会的正义底线。因此，正义应该是司法部门首先的价值目标，司法也是正义最后的维护手段。

    民主是人民进行统治，在现代社会主要是代议制民主，政治性决议由选出的代表决定。也就是说经由普选产生代表组成立法机构，来制定适用于全社会的法律制度。法官是凭借其专业知识获得常任的资格，行政部分虽然有一部分人是选举产生的，但多数人（公务员）却是因专业知识获得任职的资格，不像立法部门那样需要具备普遍的代表性。因此，民主的价值观，主要针对的立法部门。在18世纪末法国革命时，民主曾被赋予压倒一切的重要性，由此导致了对代议制议会的极端强调。

    效率的要求主要针对行政部门。在充满不确定的世界里行事，需要一些权宜的权力和快速的行动，以委员会制组成的立法机构和以正义为首要目标的司法机构都不适合承担，而以命令——服从为特征的等级制为组成结构的行政部门适合承担这样的任务。因此，效率的价值目标应主要由行政部门来承担。

    以上可以说明立法、司法、行政三个部门的价值目标确有差异，但却不能说明为什么政府所追求的价值局限于三种？

    也许可以补充解释如下，即：政治学的传统问题是，我们如何既受统治又不受压迫？接受统治来自于人们对社会秩序的要求，这对政府提出了效率目标；不受压迫，就要使统治者受被统治者的制约，制约的最好途径显然应是统治者按照事先确定的规则来进行，规则的建立最好由被统治者亲自参与，规则的解释最好由专业、中立的第三方来进行，这就确立了民主和正义两个价值目标。

    不过，这种解释似乎仍不能令人信服政府追求的价值目标仅为三种。因此，如同神秘主义解释一样，从价值目标出发似乎也不能说明为什么是三权分立，需要其它的解释。

 

二、一种历史解释：三权分立是政府职能不断归类和抽象的历史结果

 

    从最简单的政府到现代“巨无霸”式的政府，所有的政府都承担不止一种职能。根据职能需要，政府建立起相应的部门、划分彼此的权限并配备相应的人员。从古到今，政府职能一直在不断发展变化。不同的思想家从不同的角度出发，试图将不断变化的、纷繁复杂的职能和相应权力加以抽象化和分类，使政府的诸多职能和权力合并成为少数几个范畴。

 

1、政府职能归类和抽象的意义

    政府职能和权力范畴的抽象化不但有研究的必要，更是实现有效政府和有限政府的现实要求。所谓有效政府，是指将政府不同职权分类后交给不同的部门去执行，以实现劳动分工与协作并达到政府总体的效率；所谓有限政府，是指将不同职能配属给不同政府部门，要求各部门谨守各自的职权范围，不得超越授权范围去行事，以达到约束政府部门权力的目的。

因此，将政府的诸多职能合并成为少数几个范畴，是分权的关键一步。从历史发展过程来看，三权分立正是政治家和思想家对政府职能不断归类和抽象的结果。

 

2、政府职能归类和抽象的古代渊源

    早在亚里士多德时候，就已对政府职能和权力作出了抽象和分类。他认为一切政体都有三种机能，即议事机能、行政机能以及审判（司法）机能，其中议事机能具有最高权力[④]。亚里士多德的政府职权三分法虽然与现代的三权分立有很大的差异，如议事机构常就行政和司法问题展开讨论，审判机构成员不是常任法官而由公民担任等等，但在相当程度上影响了后来政府职权划分的研究和政治实践。

    现代意义上的三种职能分立及三权分立，是从两种职能及两权分立的基础上发展而来的。从逻辑上说，一个依法律而治理的政府[⑤]，内在地就有两种不同的职能：法律制定和法律实施。亚里士多德曾将政治科学分为立法科学、政治学（政策）两类，就是这种二分法的反映。在中世纪，托马斯·阿奎那区分了统治有制定法律和管理政治性社区两种职能，也是对政府职能进行的二分法。在亚里士多德那里，制定法律和实施法律都是公民亲自参加的；而在阿奎那这里，制定法律和实施法律都由国王根据上帝的律法来进行。因此，亚里士多德和阿奎那虽然在理论上对立法与执法两种职能进行了抽象，但在他们的理论中立法者和统治者合一，立法和执法两种职能实际上并没有在权力上真正分开。

    直到14世纪，马西利乌斯的著作通过区分立法者和统治者才真正明确区分了立法和执行两种职权，奠定现代分权的基础。他认为人民是立法者，掌握立法权，应根据人民的权威来制定和修改法律；国王（统治者）的职能只是根据法律来解决纠纷[⑥]。要实现人民的立法权，就需要一种真正的代表制，这是现代代议制立法机构和立法职能的源头。

    马西利乌斯并没能将执行法律职能细分为现代的行政和司法职能，实际上，直到17世纪以前的英格兰，政府职能划分的观点一直是将政府职能划分为立法和执行两种职能，虽然这时候已有司法职能不同于行政职能的观点。甚至到17世纪末洛克的《政府论》中，仍是将政府职能作两重区分，他虽然将国家的权力依照其职能所需分为立法权、执行权和对外权三种，但认定执行权和对外权应该由同一个机构来行使（可归为一种行政权），与立法权和立法机构相独立[⑦]。

 

3、政府职能三分和三权分立的兴起

    以上可见，将政府职能划分为三类，关键是司法职能从行政职能中独立出来。在理论上，司法职能与行政职能虽然都是在既定法律下行事（执行立法机构的意志），但两者确实不同：司法职能以专门程序来确定事实，简单地适用确定的法律规则，以一种权威性的方式宣布法律，法官在执法时不应以效率的理由进行权宜的考虑，法官通常是独立的，只从属于法律而不从属于上级司法或接受行政机关的命令或指示；行政职能所关注的是政策的运用，关注效率并因此涉及到行使广泛的裁量权，行政机关要接受上级机关的命令等等。

    当然，在古代西方，并不缺乏司法职能区分于行政职能的思想，正如亚里士多德对政府职能（机能）三分法中所显示的。在中世纪，王权曾被仔细地区分为统治权和司法权，在行使统治权时，国王不受限制；但在行使司法权时，必须遵守法律，也是这一思想的体现。但是将司法职能独立于行政职能，还不是主流的观点，也缺乏实践的基础。

    将司法职能独立于行政职能的工作，是在17世纪英格兰政治生活中完成的，并由孟德斯鸠进行了总结和发挥。独立司法职能的观念，至少在法官独立意义上，要早于17世纪。到17世纪中期，司法职能独立于行政职能的思想在英国已逐渐取得主流地位[⑧]，特别是在英国内战时期，因国王与国会争执不下，为一个中立的司法职能及司法权的形成创造了条件，初步奠定了政府职能和权力三分的基础。王政复辟后，形成了如下的三种职能和权力：执行权、宣布战争与和平的职权、以及管理货币的职权属于君主；所有司法案件的最后上诉权属于贵族院，立法权以及征税的权力属于平民院。直到1701年的《王位继承法》，以法律形式确立了法官的独立地位[⑨]。至此为止，政府职能分为立法、行政与司法三类职能和权力才真正形成。

    在理论上对政府职能的三分法贡献良多的，是孟德斯鸠在1748年出版的《论法的精神》中对裁判权的讨论。他将裁判权和裁判职能视为与政府其他权力和职能地位同等，以一种公认的现代形式提出政府职能和权力的三重划分：立法就是制定法律，执行就是将法律付诸实践，司法就是宣布解决纠纷的法律是什么[⑩]。在孟德斯鸠的思想中，这种三分法已穷尽了政府一切职能和所行使的权力，相互之间可以清晰地区分，政府的每个职能和权力都可以置于其中的某个范畴。

    继承孟德斯鸠关于政府职能三分的思想并在英国加以本土化的是布莱克斯通，他接受了孟德斯鸠将司法部门视为一个由职业法官组成的常任机构的思想。虽然司法独立已经是17、18世纪英格兰的主流思想，但一般作者都认为贵族院能够同时行使立法权和司法权，这在事实上使司法不能与立法在职能上和在权力上分立。布莱克斯通的不同之处在于，强调法院不应是贵族院，而应由精于法律的职业法官组成，由法官来履行司法职能、行使司法权。他坚持认为，除非普通司法既与立法权又与执行权（行政权）分立，否则司法权不能长期维持。

 

4、18世纪以后的发展

    18世纪以来，政府职能的三重划分，并在此基础上划分政府部门的权力及其组成人员，已被普遍接受为一个有限政府的核心理论，并在美国宪法中达到高潮。至少在理论上，以下关于政府职能与分权的学说已基本得到了公认：政府具有可区分的立法、行政和司法三种职能，为此需要将政府分为立法、行政和司法三部门或三部分，来分别行使上述三种职能；政府的每个部门都一定要局限于行使自己的职能，不允许侵蚀其他部门的职权；进而组成这三个政府机构的人员一定要保持分离和不同，不允许任何个人同时是一个以上部门的成员；这样每个部门都将对其他部门形成制约，没有任何一群人能控制国家的全部机器。

    不过，区分政府职能范畴并进而实行权力分立，也存在一个陷阱，就是对政府职能作过分机械的划分，并将其配属给绝对分立的机构。由于精确的职能划分只能是理论上的，职能之间总有重合或者存在一些不能言明的领域。各种权力之间，如果完全地和绝对地按职能分开，那么职能重合之处和未能言明的地方，要么因无人行使而导致政府的瘫痪，要么为避免政府瘫痪而由其中一个部门（通常是强调效率的行政部门）来行使，造成权力膨胀。法国大革命后制定的1791年宪法，由于过分精确地划分职权并过分绝对地强调权力分立，最终导致立法权吞没了行政权和司法权并导致多数人的暴政。因此，不同权力机构在职能行使上的部分重合，是现实所需，更是下文所述的相互制衡的需要。

    在当代社会，有人强调说现代社会存在的大量迫在眉睫的社会问题和经济问题，要求政府权力机关采取相互协调而非相互制约的行动，权力分立使这种协调行动不可能。特别是罗斯福新政下建立起来的一些管制委员会，兼具了立法权、执行权和司法权，为这种说法提供了例证。但应该说，将政府职权三分、彼此制衡的思想仍然是立宪主义的重要内容。

 

三、另一种历史解释：三权分立是不断探索制衡政治权力的历史结果

 

    如果关于政府的三种职能与三种权力的划分仅仅停留于理论家们的探讨，而没有现实的政治力量作为这种理念的背后支撑，那么三权分立就不可能成为现实的制度。从西方历史来看，三权分立的出现是各种政治力量不断进行冲突、加上有关各方不断探索制衡政治权力的制度的结果。

 

1、权力制衡理论的原型：混合均衡政体理论

    政治力量的冲突是自古以来就有的政治现象，而混合政体理论是一种通过政府机构设计来均衡各种政治力量、避免政治冲突的古老思想。其内容是强调让社会中的主要利益团体联合参与政府，将政府不同权力授予这些利益团体，让政府各个权力之间实现平衡，来防止任何一个利益团体将自身的意志强加于其他利益团体。

    早在柏拉图的时候，他就强调，要让各阶级都通过政府机构的权力配置来获得和谐，以保证各个阶级在影响他们利益的决策中彼此制约。亚里士多德比柏拉图更强调政治中的中庸价值，强调国家的各个阶级都要在政府中有相称的份额，强调中产阶级温和影响的重要性。从古希腊各城邦的政治实践中，亚里士多德总结出混合政体理论，他认为，一个好的政体应该是君主制、贵族制和民主制各种成分的混合，在社会各阶级之间获得一种平衡，政府各机构反映各阶级的不同利益。后代学者接受了亚里士多德的这一理论，认为混合政体中代表各方面利益的部门相互制约，既能实现一定的效率（指君主、贵族因人数较少而行动迅速），又能相互制约、防止任何一方滥用强制性权力压迫其他方[11]。

    从古代世界政治实践来看，政体形式存在着一个向混合政体发展的趋势，即从君主制到贵族制再到民主制的发展过程。获得政治权力的起先是一个人（王室），后来是少数人（贵族集团），再到多数人（平民集团），政府权力的划分和机构设置也随之变化。政体变迁的动力，亚里士多德归结为人的德性的逐渐衰败。从历史来看，主要是阶级冲突和争夺政治权力的结果。也就是说，王室、贵族与平民之间，一方为了免受另一方的压迫，防止对方滥用权力，于是有关各方都掌握一部分政府权力并设置相应的政府机构，一部分机构体现王室的利益，一部分机构体现贵族的利益，另一部分机构体现平民的利益，从而形成一种混合的政体，达到有关阶级各方的力量平衡。

    斯巴达政体一般被人们认为是这种混合政体的典型，它依次由以下机构组成，体现不同集团的利益，集团之间的权力相互制约和平衡：（1）双国王  即设立两个国王，代表原来君主的利益，由两个固定的王族阿基亚达家族和攸理旁提达家族的成员担任，具有世袭和终身的特性，掌握军事统帅权，主持祭祀和元老院会议。两个国王之间相互牵制，其权力还受到监察官的监督；（2）元老院  一般由贵族组成，被认为代表贵族阶级的利益，是一切政策和法案的提出者，可以审判国王，同时制约着王权和平民的权力；（3）公民大会  由所有公民组成，很大程度上代表平民的利益，行使对元老院提案的表决权，并产生5名监察官，行使法律监督权，制约国王和元老院。

    罗马共和国的政体情况与斯巴达有些类似，由执政官及其他行政官员、保民官、元老院和公民大会组成。两名执政官（也称独裁官）由公民大会选举产生，权力相等并可相互否决，人选基本来自贵族，主要负责军事。同时公民大会还产生财务官等行政官员，独立于执政官，并监督执政官。元老院一般由贵族组成，虽然只具有建议权，但很有权威、很重要，执政官只有依靠元老院才能解决重大行政事务和战争问题。公民大会的主体是平民，为最高政权机构，公民大会每年还推选出10个保民官，有权否决任何被他们认为不当的行政行为。设置保护平民利益的保民官，是罗马共和国政体中最具有特色的部分，是平民通过长达两个世纪的斗争迫使贵族让步而形成的。

 

2、从混合政体到分权制度：专门化的司法权、立法权和行政权的形成

    混合政体及其理论是现代三权分立制度与理论的原型，但在逻辑上两者还是有很大区别的，某些方面甚至是有冲突的：

    （1）混合政体理论中，政府各个构成部分一般都对应着不同阶级或团体的利益，强调让社会中的主要利益团体联合参与政府，中心旋律是君主制、贵族制和民主制的混合；而分权理论强调的是将政府职权分配给政府各个部分，并限制任何部分超越职权，政府各构成部分与不同的阶级和利益团体没有对应关系（当然具体成员可能并不缺乏阶级偏见）。

    （2）混合政体理论中政府各个构成部分之间的职权，是各阶级或利益团体彼此斗争最终妥协的结果，一般没有清晰的范围划分；分权理论中政府各部分的职权是宪法授予的，职权界限相对清晰，不允许相互侵占。

    （3）混合政体理论中政府机构的权力是阶级的权力或者说是利益团体的权力，并不附属于某个机构；分权理论中的权力是政府所拥有的机构的权力，与机构组成人员无关。

    在理论上，波利比乌斯的思想，标志着从混合政体理论向分权理论的转化。他提出政府机构不应各自代表某个不同的阶级，而应使政府内的各机构在制度上彼此制约。在这之后，混合政体理论与分权学说一直紧密相连，它们都强调应该对权力行使实行积极的限制，强调每个部门都有专有的权力，同时可以对其他部门的权力进行直接控制。

    在实践中，从混合政体向现代三权分立制度的转变，是在英格兰的混合政体变迁过程中完成的。混合政体的政府，各个组成部分的权力大小及其范围，取决于各个阶级或各个集团自身经济、政治力量相互博奕的结果，不像后世那样是由宪法授予并加以固定的。如果长期处于战争状态，或者平民经济实力受到削弱的时候，代表贵族利益的机构权力就可能大增；而如果平民的经济实力增强，或者作坚决的斗争，代表平民利益的机构，其权力就可能增大。英格兰政体的变迁，实际上正是这一过程的反映，值得进行回顾。

    17世纪英格兰占主导地位的政治理论仍属于混合政体理论，认为最佳的政府制度应该是一种君主、贵族院和平民院分享权力的结合体。在很大程度上，这也是对当时英格兰混合政体的现实反映。在当时，国王、贵族院和平民院三种机构代表不同的利益，三种力量分享政治权力，并进行不断的斗争和均衡[12]，推动了政体的变迁。在1295年之前，主要是代表贵族的国会和国王之间的权力斗争，1295年国会中贵族代表和平民代表分别召集、分别开会，奠定了国王、贵族院和平民院三种力量混合的基础。在14至15世纪一段很长的时间内，贵族和平民的经济和政治力量比较强大，两者联合就能有效地制约王权，成为中世纪英国宪政的一段黄金时期。但在1455年爆发的玫瑰战争中，贵族死伤无数，势力被大大削弱，而平民院的势力不足以有效制约国王的权力，出现了国王专制。直到16世纪，随着商业经济的发展，平民院议员的经济实力大大增强，弥补了玫瑰战争中贵族势力削弱所带来的国会力量下降的恶果。特别是到17世纪，平民的经济实力已非常强大，他们强烈要求获得控制政府的权力，国会与国王之间爆发了激烈的权力斗争，并导致内战。

    17至18世纪，英国平民、贵族和国王之间此起彼伏的斗争，导致了统一阶级基础上司法权、立法权和行政权的专门化：

    （1）在国会和国王的两方斗争中，人们迫切感到需要一个中立的第三方（既不是平民院的成员又不受国王控制），来平衡、仲裁双方的冲突，限制双方的专断权力，维护个人自由，于是对法官独立的要求上升，司法权的地位逐渐上升到与立法、行政同等的地位，这是该时期最重要的制度发展。

    （2）国王的权力被逐渐剥夺，由多数党议员组成并向国会负责的内阁掌握了行政权，这一行政权仅仅限于法律的明确授予，不存在原先国王所具有的专断权，而且由于国会中总是有反对党存在，内阁所掌握的行政权与国会的意志并不总是一致，因此内阁必须在国会中为其措施辩护，这就很难滥用权力。于是，一种专门化的行政权开始形成。

    （3）在经历一段时间的国会专断统治（主要在内战时期）后，人们普遍要求国会的权力仅仅限于制定法律，不得行使行政权力或者插手具体案件，立法权也逐渐专门化。

    （4）随着平民阶级经济和政治力量的增强，贵族院权力范围不断缩小，地位不断下降，平民院成为真正的国会，掌握行政权的内阁向平民院负责，由其多数党派组成，因此立法权的阶级基础与行政权的阶级基础的差异逐步消失，各权力机构之间的差异主要基于职能的差异而不是组成人员的阶级基础。

 

3、小结

    由上可见，现代三权分立体制的形成，是随着经济和社会的变迁，代表各阶级和不同团体利益的混合政体，逐步演变成阶级基础相同、职权范围明确的分权政府体制的结果。因此，三权分立制度是社会变迁、政治力量斗争的结果，是混合政体理论及其实践演变的结果，具有一定的历史必然性。法国、美国三权分立体制的建立，除了受英国体制的影响外，在很大程度上也是各自经济政治力量斗争和混合政体理论影响的结果。

 

四、结论

 

    本文认为，从神秘主义或政府的内在价值出发解释“三权”分立的合理性是不够的。要理解为什么是“三权”分立，需要从历史发展的视野中寻找答案。从历史上看，三权分立是政府职能不断归类和抽象的发展结果，是长期以来人们不断探索制衡政治权力的历史结果。这两种历史解释可以在一定程度上说明本文提出的问题，但是应该指出的是，这并不是终结性的答案。也许正如维尔所说：“尽管从历史上和逻辑上看，那种政府必须有三个而且只能有三个权力的观点是没有道理的，但在对立宪国家的组成部分及其采用的程序的一般性系统阐述中有一种令人赞叹的稳定。”[13]