央行货币政策的独立和金融监管的分立到底哪个重要？混业经营的趋势及无法衡量的改革成本，注定目前的金融监管架构只是一种过渡
综合经营下的监管博弈
记者 钟加勇
   
综合经营的监管“两难”
暮春时节，央行抛出了一个新概念——“综合经营”。近期在北京召开的第一届“中国金融改革高层论坛”上，中国人民银行研究局副局长焦瑾璞一上来就表示：“我想就综合经营的定义、概念进行一些回顾。”
所谓综合经营，按照焦瑾璞的解释，实际就是混业经营，指银行业、证券业和保险业可以跨业经营的金融制度。当然准确地说，与混业经营相比，综合经营范围比较小，只限于金融业，不包括实业。
焦瑾璞的这个概念纠口，一时得到了中国保监会副主席魏迎宁、国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌、中国人寿保险公司总经理王宪章等等一干金融要员的积极响应。
魏迎宁甚至对此赋予了更广泛的意义，“综合经营至少具有节约交易成本、分散金融风险、获得协同优势的作用。综合经营能够更大程度上容纳金融创新、满足金融需求，对未来我国金融改革和发展提供了更广阔的空间。”
显然，金融高层近期对“综合经营”概念的突然青睐，背后的含义决不仅此。金融大佬们之所以不愿再用“混业经营”，取而代之为“综合经营”，原因之一就是中国金融曾经受困于“混业经营”，人民大学金融证券研究所教授赵锡军认为，“混业经营”一词如果重新启用，“容易使整个行业片面强调放松业务限制，忽视对金融业进行有效监管，从而引发以往的金融风险”，而用比较中性的“综合经营”，有利于加快推动金融企业混业经营政策障碍的消除。
目前，中国形成这种“综合经营”态势的已经有中信、光大、华夏、平安等金融控股集团,它们实际上正在直接地实践着混业经营。另外，今年4月6日央行又正式公布中国工商银行、中国建设银行和交通银行为首批直接投资设立基金管理公司的试点银行，类似汇金公司、中国人寿、国投公司、四大资产管理公司等各种金融企业，也都逐步实行综合经营的发展战略。
与此同时展开的是，从1999年8月开始,我国已允许部分券商参与同业拆借市场,从而打开了银行信贷资金流向证券市场的通道。2001年6月央行发布《商业银行中间业务暂行规定》，使商业银行得以在法律不变的条件下能够跨业经营。
2005年年初,央行和证监会更联合发文,允许符合条件的证券公司以自营股票和证券投资基金作质押向商业银行贷款,在一定程度上打通了商业银行与证券公司的资金通道。此后,保险资金也可以直接入市。这些政策客观上已推动混业经营有了一定的发展。
现在，身为央行副行长的吴晓灵终于强调：“综合经营在中国已客观存，如果对这种客观存在不研究，将不利于中国金融业的发展。”在她看来，中国已经出现不同形式的金融控股集团，有的以金融业为主业，有的以实业为主业控股不同的金融企业。由金融机构生成的控股公司风险还不是很大，银监会、保监会和证监会三家金融监管部门已经达成协议，控股公司以哪一业为主，就主要由谁监管。但以实业为主业控股金融企业的形式，却给监管造成很大困难。德隆系殷鉴不远，由于综合经营存在风险传递问题，而中国目前还没有对金融控股公司进行监管的依据，没有将这一现象纳入监管范围，事实上隐藏着巨大的风险。
随着世界金融混业经营的趋势越来越明显，中国的金融高层小心翼翼地推动混业经营在中国的展开，并琢磨着如何协调对混业经营的有效监管。但中国现实情况下的分业监管模式如何与这个国际潮流“契合”？尤其是在2003年3月10日中国银监会成立后，金融风险监管责任“一肩挑”的央行已经基本脱离了监管职能，仅剩下一项并非“独立的货币政策”职能。对于这样的金融生态，似乎可以用“综合经营、分业监管”这对矛盾的概念来形容，一方面，金融机构对混业经营有着相当强烈的内在需求，银行、证券、保险等金融业务之间的依存关系愈来愈强；而另一方面，金融监管却一再强调专业分工, 监管职能一再被拆分，这可能造成较多的市场壁垒,抑制金融创新和金融竞争。如何在稳定中发展中国金融大局，正在严峻考验着中国金融高层的心胸与智慧。

大央行的“小”尴尬

曾经在监管上一统天下的央行十几年来经历了3次大的分离：1992年10月26日，中国证监会成立，对证券市场的监管职能从央行剥离；1998年11月18日，中国保监会成立，对保险市场的监管职能也离开央行；2003年3月10日，中国银监会成立，对银行的监管职能再从央行独立出来。
至此，证监会、保监会、银监会犹如三辆独行的马车，行驶在各自的跑道上。央行则主要只剩下一项“非独立的货币政策”职能，作为“最后贷款人”的央行，基本失去了对商业银行经营实行监管的职能。需要为整个金融稳定负责的央行责任变得越来越大，但其监管权力却在一步步缩小。
对于这种与国际混业监管趋势并非并行的现象，国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松接受《商务周刊》采访时表示，这其中并没有什么必然的规律，“我国金融业从混业监管演化到分业监管的路径，与过去我国金融业发展阶段、监管水平以及金融企业的风险内控能力是相适应的”。
中国早在1990年代初期就实行了“混业经营”的制度，大多数商业银行都不同程度地通过全资或参股的证券公司、信托公司参与证券和投资业务。尤其1992年后，受国内经济高涨气氛的影响，各行都提出了全方位、多功能发展的口号，不仅各家专业银行，甚至央行各级分行都开始介入证券、股票、投资、房地产、保险等非银行业务。
这种局面造成了当时金融秩序的混乱，并对已经热过头的经济起到推波助澜的作用。此后，分业经营、分业监管被管理层提了出来。1995年，分业管理的制度被《商业银行法》首次以法律的形式进行明确。而实际上，直到2003年银监会成立才最终形成这一制度。
不过，对这一过程，北京师范大学金融中心主任钟伟却有着不同的看法。就在银监会成立前的两个月，他写过一篇名为《货币政策和金融监管政策分离的有效性前提》的文章，对当时银监会的成立提出了质疑。
钟伟告诉《商务周刊》，他通过对美国、德国、英国和日本模式的重新分析得出这样的结论：“如果一国试图顺应金融混业的基本趋势，将分离的金融监管机构（证券、保险、银行）整合为一并独立于央行，那么前提是央行货币政策的独立性必须得以加强，否则货币政策决策、实施、监管就可能脱节。”
据钟伟介绍，美国人对其金融监管体系是否应该整合也争论了近60年。在1999年之前，美国对银行体系的监管是支离破碎的，其中对存款性金融机构承担主要监管职责的竟然有5家联邦级机构和一家州级机构。
其中联邦级监管机构包括美联储、联邦存款保险公司、货币监理署、储贷监理署、国家信用社管理局。直到1999年美国参众两院通过《1999年金融现代化法案》后，金融监管的基本趋势才得以明确，该法赋予美联储对金融持股公司的监管权力。
由于美国的金融机构已通过金融控股公司使得银行、保险、证券行业高度混业，这实际上使得美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的惟—一家联邦机构。因此，美国金融监管的现实是正试图将货币政策和金融监管集中到美联储去，而不是另设机构。
与美国不同，德国则是最早建立独立于央行之外的综合金融监管机构的国家。在1961年，前联邦德国就通过了《银行法》，授权建立联邦银行监督局，它直接隶属于德国财政部。由于德国银行业可以同时经营证券和保险，银监局实际上就是一个综合金融监管当局。
这可能是支持“金融监管应该独立于央行”的观点的最有力的范本了。但是钟伟提醒到，在当时金融监管之所以应独立于德国央行，乃在于德意志有着世界上最具独立性的中央银行之一，“其货币政策的制定和实施很少受政府干预。正是德国央行拥有高度独立的货币政策决策权，人们才倾向于将监管职能从其中分离出来，以免央行权力太大。”
相比之下，中国央行是否具有货币政策的独立性呢？众所周知，近年来央行更多地扮演着货币政策的执行者和温和修正者的角色，而非决策者角色，这是长期以来显而易见的事实，货币政策决策更多地源自于国务院的综合考虑和意愿。
钟伟据此认为，所谓央行集合货币政策与银行监管两大功能所造成的角色冲突，可能在德国央行身上是存在，而在中国央行身上可能相当弱。央行制定货币政策独立性方面的缺陷，使得它其实基本不扮演货币政策决策者的角色，自然所谓角色冲突也就无从谈起。
钟伟还注意到，在1999年欧洲中央银行成立以后，德国央行失去了独立制定货币政策的功能，只能对欧洲中央银行的货币政策提出分析和建议，并执行欧洲中央银行的决定。上述变化迫使德国政府重新考虑央行和银监局从机构上相分离的必要性，并设想将银监局划入央行，同时减少分行数量，将决策权向央行总行集中。
因此，一个强而独立的央行或者可能存在将金融监管职能分离出去的必要性，但一个弱而从属的央行是否具有这样的必要性尚未可知。事实上，自从中国的银行监管权力由银监会接手之后，央行便时有一些举措受到市场的责难。
例如2003年6月，在银监会成立2个月后，央行出台旨在“加强房地产开发贷款管理”的121号文件，遭到了房地产商的围攻，事后出台了一个在外界看来是对冲了121号文的18号文件。
而且央行过去的权威性似乎也在消失。2003年3月银监会成立后，加大了对不良贷款比例的考核，促使一些商业银行加大发放力度，试图通过扩大不良贷款率中分母的量来达到监管要求，客观上加剧了2003年贷款增长偏快的局面，这使央行控制货币信贷的工作备受煎熬，因为“窗口指导”失去了以前的威力，只能通过央行票据被动应付“开闸”的信贷“洪峰”，以至于当时央行广州分行行长王自力在媒体上公开指陈其弊。

谁担“混业监管”大任？
相对于央行越来越小的制度安排，中国银监会则越来越专业化。“如果说银监会刚刚组建时的工作还处于一系列设想和期望的话，那么两年后的今天，一个具有国际视野的银行监管框架已经初步确立。”这是巴曙松对银监会成立两年所做出的评价。
他告诉《商务周刊》，“如果把银监会过去所说的话比作方言，那么现在说的已经接近国际语了。”比如中国银监会提出的“六条良好监管标准”，实际上与英国《金融服务与市场法》提出的“好监管”六条原则有许多相互呼应的地方。
这种专业化直接表现出来的就是银监会监管能力越来越强悍。4月中旬在北大召开的一次内部论坛上，中国社科院金融研究中心主任李扬指出：“现在，商业银行95％的压力来自银监会，只有5％来自货币当局。”
北京某银行一位支行行长也向《商务周刊》证实：“两年来感觉银监会监管力度更强了，跟央行打交道确实很少了。”这位行长解释说，因为央行管得更多的是宏观政策，银行只是了解如何不违背它的宏观政策就行了；而银监会平时对银行的检查比较多，其结论性的意见以及一些惩罚信息公布等，对银行的声誉和利益都更直接。
国务院发展研究中心宏观部王召最近撰文时也发现了这个静悄悄的转变：“我们曾担心，由于长期身兼货币政策与金融监管于一身，思维惯性将使中央银行短期之内很难摆脱以金融监管促货币政策推行的老路。但经过实地考察我们发现一个现象，2003年以前，四大国有商业银行经常会与中央银行工作人员打交道，最近却越来越多地转向银监会。”
正是因为这样，一种观点开始在社会上流传起来：认为央行就是市场力量的代表，而银监会则是行政主导的代表。因为，目前中央银行的主要职能是调整利率，而银监会的职能是信贷管制。
由于利率政策不直接干预微观个体的经营行为，所以是一种较为市场化的调控手段，而信贷管制直接干预微观个体经营行为，是一种行政色彩相对较浓的调控手段。因此，似乎这种制度安排先天就给了银监会“强硬”的基因。
无论这是否有言过其实之嫌，银监会变得越来越强已是事实。但另一些事实也表明，央行也并非就真的退居幕后。
钟伟认为，央行利用外汇注资，通过汇金公司已成为3家国有银行的最大股东，已经牢牢掌握了国有银行的主动权。按他的话说：“现在四大国有银行中的三个都被央行收编了，最后一家农行估计也不会例外。”
2003年12月31日，中行、建行获得450亿美元的外汇注资，当时汇金公司的董事长郭树清，还是时任央行的副行长。2005年3月，建行董事长张恩照因个人腐败问题离职后，郭树清就任建行董事长，亲自操刀建行改制。4月27日，汇金公司再次为工行注入150亿美元外汇资本，与财政部并列工行第一大股东。
值得注意的是，三家银行在获得外汇注资时，都在第一时间承诺，“确保外汇注资保值增值”。与此同时，注资外汇的计息已经开始。也就是说，汇金公司是严格按照真正的股东来享受财产收益权的。
从这个意义上讲，汇金公司从那一刻起对这三家银行董事会成员的任命就有了决定权。因此，央行通过汇金公司在银行的股权，实际上也达到了从内部控制银行风险监管及改革的方向，与银监会的外部监管者角色相映成趣。
钟伟坦言，到目前为止，对银行的监管确实难于做出一个定性的绩效评价。“监管上没出现什么问题，主要是因为近年来银行的盈利和资产状况大幅度好转，同时也没有出现大的危机。”
前述那位支行行长同意了钟伟的观点，他说，“银行一旦真的碰到流动性风险，需要谁来负责任的时候，就会发生博弈。”他从自身的位置感受到，央行作为最后贷款人，在金融稳定职责上跟负责风险监管的银监会会有冲突的地方。
事实上，两者从来就难于分开。钟伟介绍说，英格兰银行先前是发达国家中央银行中少数不具备独立货币政策权力的中央银行之一，在金融监管方面，也由英格兰银行、证券投资委员会分别负责银行业和证券业的监管。后来随着英格兰银行独立性的逐渐增强和金融混业趋势的抬头，英国的金融改革也随之展开。
《1998年英格兰银行法》赋予了英格兰银行独立货币政策的能力。同年，英国政府将英格兰银行、证券投资委员会和其他金融自律组织合并，成立了独立于英格兰银行之外的金融监管机构，即金融服务局。2000年6月英国通过《金融市场与服务法案》，从法律上进一步确认了上述金融监管体制的改变。
但即使英国将央行和金融监管分立之后，金融监管职能从央行的剥离仍然是不充分甚至是几乎不可能的。从英国新的金融监管体制的实际运营情况看，一则英格兰银行仍扮演最后贷款人角色，必须为不具备创造流动性的金融服务局兜底；二则英格兰银行长期积累的金融监管数据和经验，是金融服务局所不可或缺的。
结果，根据《1998年英格兰银行法》和英格兰银行与财政部和金融服务局的备忘录，英格兰银行仍需负有维护整个金融系统稳定的职责。为此，英格兰银行内部新设了金融稳定委员会和金融市场稳定局。
类似的情况也发生在日本。1998年日本银行也在进行机构重组中成立了金融检查局，负责对金融机构的监管及与此相关的金融稳定工作。从实践来看，英格兰银行和日本银行以新设机构承担“金融稳定”职能似乎仍属金融监管。
钟伟就此提出了这样一个问题：人们原先担忧央行因角色冲突而对金融监管难以中立，所以鼓吹分离；分离之后却发现，一旦央行、金融监管当局和财政部就金融风险和金融稳定应采取的措施产生分歧并争执不下时，谁来最终决策？
在他看来，在原先不分离模式下，央行内部再激烈争吵也必须最终给出答案，这是央行身兼二任时必须履行的义务；在新型分离模式下，三方不能妥协并给出答案时，最有可能的结果就是纠纷被提交到内阁来处理。
而且，对于现实的金融市场风险，央行和银监会都有加强监管的需要，对商业银行来说也就有了两个婆婆，监管成本却正在迅速上升。
钟伟认为，试图在不改善央行独立性的同时，采取央行、银监会的独立模式，那么不仅因金融监管的专业性和连续性及央行天然具有的最后贷款人职责，而使金融监管难以从央行彻底分离，也可能使新生的外部角色冲突并不对原先的内部角色冲突享有任何改进的优势，并最终造成货币政策和金融监管两项职能向国务院的事实上的集中。
“换句话说，到头来办事的机构和人员越来越多，而真正负责的就只有国务院。”钟伟说。
这样，过去央行内部的冲突在银监会成立并越来越强势后开始外部化，这种冲突的成本在银监会成立前后孰大孰小？这确实是一个难以回答的问题。