[案例]
2004年6月，教育部曾下发通知称，各高校应积极创造条件为学生解决住宿问题，原则上不允许学生自行在校外租房居住，确实需要在外租房者，学校要备案。对已在校外租房的学生，应要求其搬回校内住宿。禁令甫出，在社会上引起了强烈的反响。拍手叫好之声有之，认为对整肃校园秩序、规避学生校外道德失范行为有益；反对者亦有之，称在一个开放的社会里，学校过多地干预学生的个人生活，有剥夺学生自由权利之嫌。从媒体报道情况看，“禁租令”实施一年来的效果是非常有限，政令名存实亡。
2005年7月，国家教育部办公厅发出《教育部办公厅关于进一步加强高校学生住宿管理的通知》，要求高校对大学生在外租房的行为不再禁止，对坚持在校外租房的大学生，要制定措施，力求做到相对集中管理。这一新通知，打破了2004年6月22日下发的《教育部关于切实加强高校学生住宿管理的通知》中“原则上不允许学生自行在校外租房居住”的规定。国家教育部在政策上对高校学生住宿管理问题的“松口”，再次引来各大高校、网络、媒体的纷纷议论。
短短一年的时间里，高校“禁租令”就走完了从诞生到终结的政策生命周期，这个“短命”的政策暴露了一些行政部门“言出法随”的惯性思维，也为我们研究如何优化公共政策制定提供了一个鲜活的反面教材。
[分析]
“禁租失败”的制度分析
回观教育部出台“禁租令”的动机，主要体现在三个负责上，即“对学生的全面健康成长负责，对家长负责，对社会负责”，实现两个政策目标：一个是保证学生的安全；另一个是加强管理和思想政治工作。学校的用意可谓用心良苦，但学校的一番“好意”，作为政策目标群体的学生却并不领情。在学生与校方的上有政策、下有对策的“猫鼠游戏”中“禁租令” 其实早已步入形同虚设、有无两可的困境。一项动机良好的公共政策，为何遭遇中途“夭折”的命运。我们认为，在“禁租失败”的事实背后，隐藏了“禁租令”的制度性缺陷：
一、政策的合法性危机。人们遵守一项公共政策，主要是因为他们对政策合法性的认同，政策合法性的高低直接影响到政策执行的正当性和有效性。从公共政策的特征来说，其合法性包括两个方面，一是形式的合法性，二是实质的合法性。现代法治社会需要的是形式合法基础上的实质合法的公共政策，即不仅要求公共政策的来源和制定程序必须合法，其内容本身也必须合法，不能与宪法和法律相抵触。因此，一项公共政策的制定不仅要追求公共利益的最大化，还要遵循宪法与法律的逻辑，即“无法律则无行政”的原则。而现代法治对政府和公民有着不同的要求，对政府而言，“法无明文规定皆禁止”，对公民而言，“法无明文禁止即自由”。大学生首先是一名完整意义上的现代公民，宪法和法律赋予公民的每一项权利，大学生也同样平等享有。法律上没有哪一条款规定某一类公民没有租房的自由，大学生自由居住的基本权利也就不容剥夺。教育部门作为特殊的“法人主体”，其行政行为只能依据现行有效的法律规定来限制学生的权利。再者，大学中的教育者和受教育者在法律上表现为合同契约关系，一方提供教育资源和环境，一方付费购买教育产品。按照合同的义务和权利关系，学校的主要义务是提供教育，不应该把什么事都一揽子包了，而学生应当具有选择居住地的权利。不少人也指出“禁租令”本身就与同出于教育部的“大学生可以结婚”的规定相矛盾。因此，教育行政机关在缺乏法律授权时自作主张，擅自颁布“禁令”来限制学生租房的自由权利，显然是超越权限的，必然导致政策陷入于法于理上下失据的合法性危机之中。
二、社会心理承受力脆弱。一项政策能否被顺利执行，与社会中的绝大多数人的觉悟无不相关。而这种觉悟又具体表现在政策目标群体对社会变革和政策措施的心理反应和适应能力上，即“社会心理承受力”。要想取得理想的政策效果，必须以政策目标群体有较高且稳定的政策心理承受能力为背景和基础。大学生作为一个承载社会、家长高期望值的群体，心理发展处于迅速走向成熟的过渡阶段，存在着独立性与依赖性、理想性与现实性的心理冲突，由于缺乏必要的社会经验，适应能力与社会心理承受力相对来说比较脆弱。而“禁租令”恰好忽视了大学生作为一个公民群体所具有的独立承担社会责任的能力，他们不再是孩子，具有自主选择住宿的权利，同时也理应对自主选择的行为后果负责。这种伴随社会进步而来的平等意识的觉醒，一旦遭遇传统“保姆”式的管理模式，矛盾的发生就在所难免。进一步观察，我们可以将在外租房大学生细分成三类：一类是为了考研，想有个安静的学习环境；一类是为了谈恋爱；还有一类是为了做饭，改善生活之余也方便同学聚会。禁止那些专为恋爱的学生校外租房，本无可指摘。但对于那些处于高度紧张和压力中的考研学子，在学校无法提供更好住宿条件和学习环境的情况下，禁止他们校外租房是显失公平和令人难以接受的。这种“一刀切”式的政策执行模式极易引发目标群体的心理失衡，产生一种政策逆反心理和政策认同障碍，对政策执行采取冷漠、观望甚至反抗的态度，导致政策执行梗阻。
三、信任基础缺失。信任是一种复杂的社会心理现象，在任何一个社会中，倘若人们缺乏必要的相互信任，社会制度的运行成本必然会大幅度增加。正如美国著名政治学家亨庭顿所指出的那样：“社会文化中缺乏信任将给公共制度的建立带来极大的障碍”。政策的有效执行是以政策目标群体对所推行政策的认同和接受为前提条件的，而政策能否被认同在很大程度上则取决于政策目标群体对政策执行者的信任程度。对目标群体而言，对政策执行者的不信任会通过态度泛化机制投射到政策的执行过程当中，对政策执行产生影响，即所谓的“爱屋及乌”、“一俊遮百丑”心理。近年来，由于大学收费越来越高而后勤设施不能有效跟进，以及一些高校腐败案件的频频暴光，大学在学生心目中的神圣感逐渐暗淡，学校的管理权威和信任维度呈现直线下滑的趋势。而在大学后勤社会化的时代，学校突然对学生的“起居”如此关心，也不免叫人顿生疑窦。这种否定性认知和信任缺失都会通过态度结构因素的泛化作用，折射到作为政策执行者的学校所推行的“禁租令”上来。
四、可操作性不强。对于教育厅最新的禁令，很多租房学生反应都是一致的：“这么多学生在外面住，学校不可能禁得了。除非学校采用硬性惩罚措施，否则我们都不会搬。”而高校管理者也对禁令可操作性的怀疑：“其实各个学校对学生出外租房都持否定态度，但管理起来却非常困难。学校能做到的只是严格退宿程序，但如果一个学生宁可交宿舍的住宿费后还要出去租房的话，学校的监管就成了摆设。”现实执行情况更是不容乐观，学生与校方玩起了上有政策、下有对策的“猫鼠游戏”：学校有床铺，外面有小巢，检查时睡宿舍，检查后回小巢，一些地方还出现一纸“禁租令”惹火万千“日租房”、“钟点房”的怪象，“禁租令”其实已形同虚设、有无两可。
[启示]
优化公共政策制定质量
教育部解除“禁租令”体现了一种务实的态度，也使我们认识到，一项好的政策的制定并取得令人满意的政策结果，单凭良好的主观愿望是远远不够的，还需要进行认真科学的调查、分析和规划并不断调适政策目标。
从认识论来看，政策制定过程是一个从“形而下”到“形而上”的过程。政策并非机械的纯粹规则，人们之所以认同它、遵从它，绝不仅仅因为它的强制力，更具底蕴意味的是这种普遍有效的理性规则，能够内在地表达、传递人们一定的价值原则和要求。对“禁租令”来说，没有人认同、遵守或大多数人都有意违反，就足以证明“禁租令”没有得到大学生认同。政策认同是遵守政策的前提，这种认同不但是管理者和被管理者平等合作的过程，也要让大学生能有效预期合理互利，否则，就难以被认同。只有那些符合并最终能够满足大学生的需要和利益的政策才会被认可、承认和自觉服从，否则政策就会被大学生抵制或反对。一项公共政策要得到认同，应该做到：
首先，公共政策的制定必须符合法定程序。政策制定的制度程序规范化是政策制定过程合法化的保证。公共政策只有产生于严密的制度安排下，才能保证公共政策制定的确定性和规范性。
其次，公开政策制定过程。政策制定过程的公开化是政策制定规范化的内在要求。公共选择决策模式指出：国家和政府中的决策人和其他人没什么两样，既不会更好，也不会更坏,都一样会犯错误。所以，必须限制公共政策制定者的特权，建立内外部约束和监督机制，实现公共政策制定的公开化,杜绝“黑箱操作”现象。
第三，增强公共政策制定中的民主性。现代公共政策制定中的一个重要价值取向就是决策民主化。它追求社会平等，强调公众参与,从而避免决策权力滥用和“寡头决策”，减少公共决策制定和执行中的风险因素。