村务契约化：民主与法制在群众关心的事情上衔接
———山东省潍坊市坊子区推行村务契约化管理的做法和启示
本报记者 王 淼
在农村的现实生活中，由于村规民约缺乏约束力，靠司法规范村民日常行为又不现实，譬如资产承包、土地管理、邻里纠纷、老人赡养等很多本来并不复杂的争端常常引发严重的冲突。群众利益无小事，怎样将乡村事务纳入法制化轨道是建设社会主义和谐社会需要解决的一个重要课题。近日，记者在“山东省潍坊市坊子区契约化管理模式座谈会”上了解到，该区通过推广契约化管理，将乡村事务，特别是易引发矛盾纠纷和不稳定问题的事项依法固定下来，明确村组织与村民双方的权利义务，履行时间和违约责任，把有关的法律法规、政策规定及村规民约具体到契约中去，达到了公开透明、责权明晰、执法有据、运作规范的效果。中国政策科学研究会副秘书长陈凡博士认为，坊子区的做法是依法治国方略在农村工作的具体体现，是实现村民自治和民主管理的有效途径。
大量的农村信访是怎样产生的
2004年，山东省潍坊市坊子区对该区的信访情况进行了一项调查统计。结果显示：
第一，干群关系处理不善是引发农村矛盾冲突的主要原因。农村信访量占全区信访总量的80%，占区及以上集体上访的95%。信访内容绝大多数与村级事务管理不善有关，其中涉及干部作风和财务管理的占50%以上，涉及土地调整的占25%左右，涉及占地补偿的占15%左右。坊子区区委书记杜国忠说，这项调查显示，村干部是引发农村矛盾的主要方面。
第二，过去搞的活动式、阶段式治理效果不理想。2003年以来，坊子区组织有关部门，先后对33个问题较严重的村进行了重点治理，理顺了群众情绪，化解了矛盾纠纷，但由于没有建立长效机制，这些当时整治过关的村，很大一部分出现了反弹，矛盾重新激化。
第三，各种矛盾的集中爆发带有一定的周期性。调查发现，有些多年的先进村也积累了许多矛盾。部分经济条件较好，干部任职时间较长的村，每遇换届选举，各种矛盾就集中爆发，群众意见很大。2004年村委换届发生信访的23个村中，70%以上曾经是多年来经济和有关工作的先进村。
针对这些问题，2005年初由区委政法委牵头进行了为期两个月的专题调研，最后得出的结论是，民主化、法制化建设在农村缺少载体，村干部与村民之间、村民与村民之间缺乏一个双向制约、民主平等、公开透明的平台。从村干部方面看，存在议事不民主，理事无章程、决策无程序等问题。加之工作方法简单粗暴，甚至认为“三声大爷不如一耳光子”，侵害了集体和群众利益，激化了矛盾。从村民方面看，部分村民守法用法意识不强，在自身权利受到侵害时，运用法律手段来维护合法权益不够，也有的人缺乏参与意识，遇事只讲权利，不愿尽义务。从农村管理体制看，村委会属于自治组织，基层政府只能指导村委会开展工作。当村委会组成人员不履行职责时，基层党组织和政府对其缺乏有效的监督管理手段。从基层党组织和政府方面看，有的在工作中急功近利，重视阶段性突击治理，忽视长效机制建设，导致民主化、法制化管理的许多措施没有真正落到实处。
红口白牙不如白纸黑字
杜国忠说：“过去搞普法，也一直在讲依法治村，但由于没有载体，最后依法治村还只是一种口号。”因此，坊子区的领导决定从解决依法治村的载体入手。据介绍，从2005年开始，坊子区在部分村进行了契约化管理的试点。
所谓契约化管理，就是在符合国家法律法规和政策规定的前提下，把法学和经济学中的契约关系，引入到村级事务管理中，通过合同、协议、纪要等书面形式，对村级事务特别是容易引发矛盾纠纷的事项进行规范，明确村级组织与村民之间、村民与村民之间的权利义务以及履行时间和违约责任，把有关的法律法规、政策规定及村规民约具体到契约中去。
在调查的基础上，坊子区将全区农村面上普遍存在的、容易引起矛盾纠纷和不稳定问题的事务，大致归纳为农民负担、财务管理、集体资产承包、土地管理、村庄规划、政务决定、治安管理责任制、公共事务管理、社会公益事业、其它涉及群众利益的重大事项和热点问题等10个大类，若干个小项，然后将其纳入村级事务契约化管理的范围。每一个小项都作为独立的整体，以镇街为单位，分别制定出详细的契约蓝本，供各村结合各自实际进行增删取舍。在规范契约内容的基础上，根据各类各项具体内容、具体情况的不同要求，决定适用的契约形式。涉及土地、资产、厂矿企业承包等内容的，以合同的形式进行管理，如《土地承包合同》、《矿山承包合同》等；涉及赡养、抚育等个案性的事务，用协议的形式进行管理，如《老人赡养协议》、《未婚青年管理协议》等；涉及公益事业、村庄规划、政务决定等在面上有普遍约束力，要求干部群众共同遵守的事项，以纪要的形式进行管理，如《道路硬化纪要》、《治安调解纪要》等。记者看到，坊子区的契约样本一般只有一两页，篇幅不大，但言简义赅，干部群众都容易看得明白。
契约的签订本身就是一个民主与法制相结合的过程。在管理制度方面，坊子区规定，所有招标项目、村级承包项目、土地调整和经营活动必须签订正式合同；凡是召开全体党员会、村民代表会、全体村民会，必须有专人记录，形成详实、规范的会议记录，分门别类，备案存档。所有正式合同在签订后立即进行公证，属村规民约范围的存村级档案；涉及承包期限较长、经济金额较大以及影响较大的行政决策，必须报镇政府备案存档。为了保证契约的有效执行，坊子区还非常注重规范运作程序和监督机制。不管是哪种契约形式，制定哪些契约内容，都要求必须通过民主决策的渠道，民主商定，充分体现群众的意愿。在各村设立村务管理监督小组，认真审查和全程监督各类村务的内容是否全面真实，决策程序是否民主科学，管理是否规范，落实是否彻底到位，并及时向村民会议或村民代表会议报告。
经过一年多的推广实践，目前坊子区232个村已全部实行了契约化管理，签订各类契约24.9万份，使村级事务管理初步纳入了制度化、规范化轨道。契约化管理使得各项村务管理有了具体的规定和明确的标准，契约双方责权明晰，该怎样做、不该怎样做，一清二楚，大大减少了种类矛盾的发生。而且即使发生了矛盾，也能以契约为依据，通过协调调解迅速解决，避免矛盾激化。对少数协商解决不了的矛盾在通过司法途径解决时，契约又作为有力的证据，方便了司法机关依法裁判，加快了问题的解决。实行契约化管理两年来，全区各类矛盾纠纷明显减少，今年1月~9月份，全区农村发生矛盾纠纷同比下降65.8%，信访案件下降57.9%，特别是反映农村干部的信访案件下降了59.9%。契约化管理取得了初步成效。
双向制约：契约化管理引发的理论思考
据杜国忠介绍，契约管理是一种双向制约。过去，干部对村民的管理主要是一个单向过程，而契约化这把“双刃剑”不仅约民而且约官。村干部在签订合同、协议时，与村民之间是一种平等的主体关系。村干部的依法行政意识明显增强，通过规范自己的从政行为，逐步由为民做主的“父母官”变成了让民做主的“服务员”。正如长宁街道后埠头村党支部书记田文庆所说，契约管理，办事白纸黑字，干部有了“紧箍咒”，定了事就必须办，要不群众就不会答应。同时，规范的管理也把干部从处理矛盾纠纷的繁杂事务中解脱出来，将更多的精力和时间用在发展经济上。
通过座谈会上与会的专家的评点和讨论，记者认为，契约化管理在实践创新方面主要有以下一些贡献：
一是契约化管理确定了干部与村民是平等的权利主体关系，其核心思想是信任群众，约束干部。愿不愿意在村干部与村民之间建立起契约关系，实际上是政府行政思维的一个重要转变。契约化管理中，干部与村民是平等的权利主体，双方的行为必须有法律依据。不仅约束了群众，更是对干部依法行政的有力约束。用与会专家的话说，“和谐的基础是沟通，沟通的基础是平等”，没有平等的沟通，好政策往往也不能得到群众的理解。契约化管理使各类村务管理变得公开透明，“还了干部清白，给了群众明白。”
二是以契约为依托，为基层政府向法治型政府、服务型政府的转变提供了一个切实可行的基础。严格地讲，村委会不是一级政府，但在实际工作中，仍然行使着大量的行政管理职能。契约化管理，为村级基层组织的依法行政确定了实实在在的边界，使其行政行为得到了有效的约束。在公平公正的基础上签订的契约，也使干部工作有了有力的抓手。有了法律依据，即使出现纠纷也往往不难解决。以影响农村稳定的信访来说，大量的纠纷选择信访渠道而抛弃司法渠道的一个重要原因，就是基层法院在审理农村纠纷时缺乏证据依据，而有了现成的合同、协议，法院在判案时是非就很容易弄清楚了。
三是从小事做起，不怕麻烦的精神是各级政府在构建和谐社会必练的基本功。构建和谐社会，建设社会主义新农村，不能把目光总是放在干大事上，而应该从涉及群众利益的每一件小事做起，形成长效机制。一年多来，坊子区各村共签订了24.9万份各类契约，而每一份契约都是在严格规范的程序下签订的。其工作量是非常大的，需要一种真抓实干，不厌其烦的精神。用法律管人，用制度约束人，关键要建立一套切实可行的制度基础。在夯实这一基础时，来不得半点虚假。(原出处:中国改革报 发表日期: