第七章 行 政 立 法
依法治国，建设社会主义法制国家，是新时期党和国家重要的治国方针。依法行政是依法治国的重要基础。行政立法就是要确保宪法、法律和法规的顺利实施，实现依法行政、依法治国的目标。
第一 行政立法概述
一、行政立法的概念
(一)什么是行政立法
行政立法指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁布具有法律效力的规范性文件的活动，简言之为行政机关立法。
(二)行政立法的特征
狭义的行政立法行为是行政权作用的一种表现方式，是就行政机关实施行政行为与相对人所形成的关系结构来说的。与其对应的有行政执法行为、行政司法行为。它有别于立法机关( 即国家权力机关)的立法行为和其他行政行为。
二、行政立法的必要性
行政立法的必要性由行政管理的性质决定。行政立法是我国的主要立法活动。它所要解决的基本问题是，既要依法保护公民、法人的民主权利和合法权益，又要维护行政机关的权威和保证行政机关及其工作人员行使合法权力，对于健全国家立法制度，建立和完善中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，具有十分重要和深远的意义。
(一)行政立法是政府“依法治国”、“依法行政”的标志
(二)行政立法是实现民主与法制的统一，法与权的统一，国家利益、集体利益与个人利益的统一的要求
(三)行政立法是进一步加强政权建设、改革行政管理体制、理顺各级政府部门之间关系的需要
三、行政立法的基本原则和要求
(一)行政立法的基本原则
1.立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”的重要思想，坚持改革开放。
2.立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。
3.立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。
4.立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。
5.坚持原则性和灵活性相结合。
(二)行政立法的要求
1.制定行政管理规范必须依据宪法和法律并旨在执行宪法、法律。
2.行政立法不仅应符合法律的字面含义，而且要符合法律的目的。
3.享有行政立法权的行政机关立法必须在各自的权限内进行。
4.行政法规、规章的制定必须遵守法定程序和形式。
5.坚持稳定性和适应性的统一。
6.坚持计划性与科学性相结合。
第二节 行政立法体制
一、行政立法体制概述
所谓体制，一般指国家机关、企事业单位管理权限划分的制度及其相应机构设置的系统或体系。立法体制，是指有关国家机关立法的体系及其立法权限的划分。行政立法体制则指国家行政立法的体制及其立法权限的划分。它是整个国家立法体制的一部分。一个国家的立法体制，通常是由该国的宪法及有关组织法规定的。
(一)国务院立法(制定行政法规)
(二)国务院各部委立法
(三)地方行政机关立法(制定地方行政规章)
二、行政立法权限的划分
(一)行政立法权限划分的含义
行政立法权限的划分，是关于行政机关立法权项的明确规定，包括国家权力机关(立法机关)与国家行政机关之间的立法权限划分和享有行政立法权的国家行政机关之间，主要是指国务院与国务院各部委之间、国务院与地方政府之间的立法权限划分。亦即哪些事项应由哪级机关制定、颁布法规。换句话说，哪些事项应由法律来规定，哪些事项应由其他形式的法规、规章来规定。
(二)国家权力机关的行政立法权限
1.国家最高权力机关的立法权项。
2.地方国家权力机关的立法权限。
(三)国务院的行政立法权限
(四)国务院各部门的行政立法权限
(五)地方人民政府的立法权限
第三节 行政立法的程序及效力
一、行政立法的程序
(一)行政立法程序的概念
行政立法程序，是指国家行政机关依照法律的规定，制定、修改和废止行政法规或规章的活动程序，是行政立法行为合法成立的必要程序条件。它是行政行为程序的一种类型，与国家最高权力机关的立法程序比较，其特点是简便、灵活、讲求效率。这是因为行政机关与权力机关的组织形式和议事规则有别，是行政活动自身特性的要求
(二)国务院制定行政法规的程序
(三)行政规章的制定程序
(四)行政立法的备案程序
二、行政立法的效力
(一)行政立法效力的概念
行政立法的效力，是指行政法规、规章的法律效力。行政法规、规章本身不是法律，但一经制定、发布，就具有与法律相同的效力。包括两方面的含义：
1.指行政法规、规章的拘束力和强制执行力，即必须遵守，若有违反都应追究相应的法律责任。
2.指行政法规的适用力，即适用范围，也称效力范围。
(二)行政立法的效力等级
行政法规、规章的法律效力，同它在我国法律体系的地位是相应的。我国的法律体系是由各类规范性文件组成的。它们在法律体系中分别处于不同的地位：
1.宪法，作为国家的根本大法，处于最高的法律地位。
2.基本法律(如刑法、民法、香港特别行政区基本法)，由全国人民代表大会通过。
3.一般法律，由全国人大常委会制定通过。基本法律和一般法律都是根据宪法制定的。二者的区别在于制定机关不同，其法律效力等级，前者应当高于后者。
4.行政法规，由国务院制定发布或经国务院批准发布，其法律地位低于宪法和法律，高于行政规章。
5.地方性法规、民族自治地区的自治条例和单行条例。
6.行政规章(中央行政规章、地方行政规章)。
(三)行政立法的适用范围
行政立法的适用范围，包括时间、空间方面的适用范围和对人的适用范围三个方面。简言之，是时间效力、空间(地域)效力、对人的效力。行政法规、规章的效力范围明确了，才能正确适用，发挥其效力作用。
第八章 行 政 文 化
行政文化是行政实践的精神成果，是社会文明与政治文明的构成。它内涵着特定时代的行政心理、行政道德和行政精神。中国社会主义行政文化，在国家行政和社会主义建设中起着重要作用，对包括行政体制在内的体制改革与完善，具有重大影响。
第一节 行政文化概述
一、行政文化的含义与特点
(一)行政文化的含义
广义的行政文化是指行政意识形态，以及与之相适应的行政制度和组织机构；狭义的行政文化仅指行政意识形态，即在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。
(二)行政文化的特点
1.历史性。
2.阶级性。
3.民族性。
4.变动性。
5.连续性。
二、行政文化的构成与作用
(一)行政文化的基本构成
1.行政文化的关系性构成。
2.行政文化的发生性构成。
3.行政文化的其他构成。
(二)行政文化的作用
1．行政文化对内向性行政的作用。
2.行政文化对外向性行政的作用。
第二节 行 政 心 理
一、行政心理及其制约因素
(一)行政心理的实质和特征
1.行政心理的内涵与实质。就行政心理这一概念的内涵来说，行政心理是行政关系体现者( 个体的或群体的、组织的)的知觉、情感、态度和个性的总和，及其对行政关系和行政活动的自发的感性反映形式。所谓行政关系的体现者，包括实施行政管理的人和接受行政管理的人，是行政主体与客体(在此指人)的统称。行政心理的实质，就是人们对于社会行政、政治和经济现实的主观反映，是社会精神现象的一个重要组成部分，并能通过行政行为能动地作用于包括行政体制在内的社会政治制度。
2.行政心理的特征。行政心理除具有与其他行政文化相同的性质(如历史性、阶级性、民族性、变动性、连续性等)外；还有其自身特征：直接感受性、时代性、能动作用的内在性。
(二)行政心理的制约因素
1.行政心理受教育发展水平制约。
2.行政心理受整个社会心理的影响。
3.行政心理受社会实践活动的制约。
4.行政心理受社会变革的推动。
5.行政心理受政治制度的制约。
二、行政心理对行政管理的作用
(一)行政心理、行政行为、行政理论之间的相互关系
行政管理行为与行政心理之间的相互联系、相互作用，是通过行政心理这一中间环节实现的。行政行为是人们在形成行政关系、处理行政事务和管理行政活动中的具体行为，具有多种形式。行政行为与行政心理是互动关系。
(二)行政心理对行政体制改革的作用
行政体制改革的顺利进行，离不开一定的社会条件，其中就包括社会心理条件。行政心理是行政体制改革的心理基础，对改革的发生与发展起着重大的作用。
第三节 行 政 道 德
一、行政道德概述
(一)行政道德的概念
行政道德是职业道德或行业道德的一种类型，是人们在行政管理活动中的道德观念和行为规范的总和，是一般道德在行政活动中的体现，是统治阶级的道德对行政管理活动的特殊要求。
(二)行政道德与行政心理的关系
行政道德与行政心理既相互联系，又相互区别，同属于行政文化范畴，又在行政文化构架中处于不同层次。
(三)行政道德的基本功能
行政道德的功能，是在行政管理活动中，对行政者自身完善和进步所具有的功效和意义，表现在对行政者的规范、约束、教育、调节和激励等方面。
二、我国社会主义行政道德规范
(一)我国社会主义行政道德规范的来源
1.我国优秀行政道德传统的继承
2.中国共产党及其领导下的社会实践的总结概括
3.马克思主义唯物史观和伦理学科学体系的发展
(二)我国社会主义行政道德规范的内容
第四节 行 政 精 神
一、行政精神概述
(一)行政精神的概念
1.行政精神的内涵。行政精神是行政意识发展水平及其积极成果的体现和概括。行政精神同行政意识具有共同性，二者同属于社会的精神生活领域，都以行政实践为产生基础，都是对现实行政关系与活动的反映。
2.行政精神的构成。行政精神的基本构成有两类：一类是思想、道德的构成，主要包括政治原则和思想、道德水平和性质、管理意识和作风，反映人们的世界观、信念、理想、觉悟、情操等方面的状况。另一类是智力、知识的构成，主要包括思维方式、管理技术、智力状况，反映人们的文化素质、教育程度、知识构成等方面的状况。
3.行政精神的特点。行政精神除具有行政文化的一般属性外，还有其特殊性：
(1)时代的进步性。(2)发展的理想性。(3)表现的多样性与层次性。
(二)行政精神与社会精神文明的关系
1.二者的联系与区别。行政精神与社会精神文明，都是社会意识进步的成果，同属于人类精神生活积极成果的总结与概括。同时，两者又有所区别。行政精神是社会精神文明的一个构成，是社会精神文明在社会行政领域的集中体现，两者之间存在着局部与整体、个别与一般的差别。此外，行政精神相对于行政行为、行政实践而言，而社会的精神文明则相对于社会的物质文明而言，都有其特定含义，不能相互取代。
2.二者的相互影响和作用。精神文明是行政精神产生与发展的条件和内在动力，这主要在于行政者本身有其社会属性，行政活动与整个社会生活密不可分，行政精神的形成是社会精神生产的特殊产品。
3.二者的相互包含与转化。行政精神与社会精神文明，在内容上具有相互包含的特性。有许多社会精神生产的产品，是行政精神与社会精神文明对社会精神生活的共同概括。当人们以肯定的积极的方式，反映行政活动与实践时，其本身又是对社会活动与实践的反映。同样，人们在建设某一时代的社会精神文明时，必然要包括行政领域内的精神活动的积极成果。行政精神与社会精神文明又是可以相互转化的，这主要体现在一方的发展总会转化为另一方进步的动力，即体现在动因的相互转化上。
二、我国社会主义行政精神
(一)我国社会主义行政精神的主要内容
1.无产阶级政治意识
2.社会主义法制意识
3.社会主义民主意识
4.高效行政意识
5.廉洁行政意识
6.开拓创新的行政意识
(二)我国社会主义行政精神的重大作用
1.引导社会主义优良政风的形成与发展
2.保障社会主义各项建设事业的顺利进行
3.引导和推动社会主义条件下体制改革的展开与深化
4.铸造中国行政文化的新灵魂
第九章 财 务 行 政
第一节财务行政概述
一、财务行政的概念、职能和作用
（一）财务行政的概念
财务行政是政府对国家财政收支分配活动的组织、实施和监督管理活动的总称。它包括与财政活动有关的管理体制、管理制度、以及各项具体的管理方法和程序。对财务行政还有一种狭义的理解，它表示国家行政机关为行使其职能，为行政费用进行合理的组织、调节、监督等管理活动。这是一种预算计划指导下的资金运动的管理。
(二)我国财务行政的作用
财政是国家政权存在的主要前提之一，要强化政权必须强化财政。在我国社会主义初级阶段，就广义的财务行政而言，其作用是：为发展社会主义市场经济提供宏观调控手段，为国民经济协调稳定地发展服务；促进社会主义公有制为主导的经济结构的形成和发展，完善社会主义生产关系；为人民民主专政的巩固及其职能的充分发挥提供物质条件，促进社会主义上层建筑的发展。就狭义的财务行政而言，财务行政的分配职能要求政府实行正常职能所需费用成本，在与社会再生产规模相适应的前提下，要尽量降低，成为低成本高效率的“廉价政府”。这一职能要求，是通过改善和加强行政管理费用的调控、监督实现的，因而对政府行政管理起着以下的促进作用：
1.促进行政机关精兵简政，合理地定编定员
2.促进行政机关工作人员遵守财经纪律、廉洁奉公
3.促进行政机关合理使用资金，提高行政效率
二、财务行政体制
(一)建立合理的国家财政管理体制的原则
1.统一领导，分级管理
2.财政管理体制必须与国家经济管理体制和政府层级设置相一致
3财权和事权相统一
(二)实行以分税制为核心的财政体制
1.分税制的含义。分税制是一种根据事权与财权相统一原则，在中央与地方各级政府之间划分税源，确定税收的权限、税制体系、税务机构和协调财政收支关系的财政体制。实行分税制，其重点是在明确中央政府和地方政府事权的基础上，分别确定其财政支出规模、税收权限和税制体系。作为国际通行的财政体制，分税制是处理中央与地方财政分配关系的较为规范的方式，其实质是通过确定事权和税种划分，形成中央政府和地方政府两个相对独立的收入体系，为各级财政提供稳定的收入来源。
分税制有两种形式，一种是彻底的分税制，通行于管理权限较分散的联邦制国家，如美国、意大利、澳大利亚、瑞士等国。另一种是不彻底的分税制，通行于管理权限较集中的国家，如英国、法国、日本、韩国等国。
2.实行分税制的重要性。
(1)实行分税制对于理顺和规范中央与地方的财力分配关系具有重要意义
(2)实行分税制对强化中央政府的宏观管理职能起重要作用
(3)实行分税制对于发挥地方政府宏观管理作用也十分重要
3.实行分税制的基本内容。
(1)划分中央政府和地方政府的事权与财政支出范围
(2)划分中央政府和地方政府的收入来源
(3)建立独立的政府分级预算，实行税务机构分设
（4）建立政府之间的转移支付制度
第二节 政府预决算管理
一、政府预算概述
(一)政府预算的含义和内容
政府预算是政府为实现其职能，通过法律形式确定的筹集和利用资金的计划。它是立法控制财政的手段和政府会计的基础，也是处理其他财政问题的依据，因而是财务行政的关键和中心内容。政府预算的内容包括：预算收支的种类、数量及收支性质和作用；各级政府处理财政收支问题时的关系；执行和实现收支计划的法定程序、具体措施和规章制度。
(二)我国预算编制的原则
1.编制预算以国民经济和社会发展计划为依据
2.综合平衡，编制政府预算要注意当年预算收支的平衡
3.正确处理积累和消费的关系
(三)强化预算约束
强化财政预算约束，是党的十三届七中全会所通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中对政府预算管理提出的一个重要要求。为此需要：
1.强化预算法制建设
2.要在党的领导下，通过全体人民的努力，逐渐促进行政领导严格遵守预算法案
3.要使人们认识到，不能把预算仅仅看作政府向下要钱的手段
二、政府预算组织形式
政府预算组织形式有两种含义，一是指预算的行政组织形式，即与国家行政区划、政府层级编制有关的预算级次，或称分级预算。二是指预算的技术组织形式，包括预算编制的方法、结构和格式等。
(一)政府预算的行政组织形式
1.各级政府年度预算。这是一种具有法律效力的政府预算法案，它规定各级政府的职能职权范围和收支规模，由同级国家权力机关审定。各级政府领导负责预算的执行，并承担预算执行的法律责任，向同级权力机关负责。这种预算包括中央预算和地方预算。
2.各级总预算(或综合财政计划)。这是由各级政府财政部门汇总，反映全国财政收支总量及平衡关系的总预算。
(二)政府预算的技术组织形式
目前世界各国预算的技术组织形式，主要有绩效预算、计划规划预算、零基预算、单一预算和复式预算等。
三、实行符合我国国情的复式预算
(一)复式预算的含义和特点
复式预算是政府预算技术组织形式或编制方式的一种，它是把国家同一预算年度内的全部预算收入和支出按性质进行划分，分别汇编成两个或两个以上的收支对照表，以特定的预算来源保证特定的预算支出，使收支之间具有相对稳定对应关系的预算编制方式。复式预算与传统的单一预算相比，具有如下特点：
1.根据财政收支的不同性质分别编制预算
2.能较明确地反映财政收支结构和活动效益
3.编制复杂，需要较高的技术
(二)实行复式预算的意义
在我国实行复式预算具有重要的意义：
1.有利于政府更好地实施其生产性的经济职能和非生产性的政治、文化教育及社会服务职能
2.有利于提高预算支出效益
3.有利于强化对预算外资金的管理
4.有利于强化预算约束和民主政治建设
(三)复式预算的编制
编制复式预算，可在吸收国外实行复式预算的成功经验基础上，根据我国的实际情况，按政府实施不同职能的需要，把现行政府预算划分为经常性预算和建设性预算两部分。其中经常性预算为政府的政治、文化教育和社会服务等职能提供经费，属于全体社会成员的共同消费，是任何社会的存在和发展都不能没有的，要用经常性预算收入来保证。经常性预算支出是指政府用于政权建设、行政管理、科学文化教育、卫生及保障人民生活等方面的支出。建设性预算为政府实施其经济职能提供经费，它是综合反映建设资金的来源与运用的预算。建设性预算收入主要有经常性预算转入的结余、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、耕地占用税、国家能源交通重点建设基金收入等等。建设性预算收入如不足以抵补其支出，其差额即为赤字，可以通过举借内债和外债来弥补，但要保持合理的债务规模和结构。
四、政府决算
(一)政府决算概述
政府决算是指各级政府对于政府预算执行情况所进行的年度总结，也是政府经济活动在财政上的集中反映。决算包括中央决算和地方决算。
(二)政府决算编制的原则
必须符合法律、数额准确、内容完整、报送及时。
(三)政府决算的编制过程
首先，颁发编审国家决算的规定
其次，进行年终的全面清理
第三，制定和颁发决算表格
（四)政府决算的审查批准
为了使决算编制得及时、准确、完整，保证决算的质量，必须在各个环节上加强决算的审核分析工作，做到逐级审核，层层负责。决算审核分析的内容主要有两个方面：一方面，从贯彻执行国家各项方针政策、财政制度、财经纪律等方面进行审核分析，通称政策性审核；另一方面，对决算报表的数字关系进行审核分析，通称技术性审核。决算审核分析的具体内容，一般应着重下列问题：即收入方面、支出方面、结余方面、资金运用方面、数字关系方面、决算完整性和及时性等。对于决算审核中发现的问题，要一件一件地按照政府决算制度和有关财经法规作出处理。
第三节 预算会计
一、预算会计的概念和作用
(一)预算会计的概念
预算会计是对政府预算资金活动过程及其结果所实施的一种管理活动，是各级财政部门和事业行政单位用来核算、反映和监督政府预算执行情况的会计。它以货币为主要计量单位，对各级政府财政部门和事业行政单位的经济业务，进行连续、系统、完整的反映和监督。
(二)预算会计的作用
预算会计是政府财政管理工作的一个重要的组成部分。它在预算管理中的主要作用是：
1.为预算编制提供数据，为预算执行提供保证
2.实行会计监督，协助政府提高预算管理水平
二、预算会计的分级
预算会计为执行预算服务，每一级政府预算都设置相应的预算会计。预算会计有两类：财政总预算会计和单位会计。
三、我国预算会计体制的演变和发展
我国长期实行统收统支的供给型预算管理体制，与之相适应的是以政府预算资金活动为对象的预算会计体制。随着社会主义市场经济的建立和发展，我国在经济领域进行了一系列 重大改革。原预算会计体制已无法满足财税改革和事业行政单位财务管理发展的需要，其主要缺陷有以下几个方面：
(1)不适应政府转变管理职能的需要
(2)不适应单位经济活动发展的需要
(3)不适应与国外政府及非营利组织会计交流
第四节 政 府 审 计
一、政府审计的概念和作用
(一)政府审计的概念和机构设置
政府审计是指政府审计机关对会计账目，监督财政、财务收支真实、合法效益的行为进行独立检查，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督。西方审计内容除一般真实性和合法性审计外，正向着重于经济和效率审计、项目效果审计发展，也称为绩效审计(又称“三E”审计)。“三E”是指经济性、效率性和效果性。
我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。政府审计的目的，一方面是监督国家财政预算资金合理、有效地使用；另一方面是对财政决算情况作出客观的鉴定与公证，为财政管理提供改进措施，并揭露违法行为。
(二)政府审计的作用
1.政府审计对财务行政起监督作用，并促进财政监督的实施
2.政府审计对财务行政活动符合有关政策、制度规定起保证作用
3.政府审计对财务行政活动的合理性与合法性起保证作用
4.政府审计有助于提高财务行政的效益
二、政府审计的一般原则和内容
(一)政府审计的一般原则
1.政策法规性原则
2.客观公正性原则
3.效益性原则
4.独立性原则
(二) 政府审计的主要内容
政府审计机关的主要工作内容是对财政、金融与保险、公共投资、政府行政部门、公营企业及公债等进行审计。具体内容主要是：
第一，财政审计
第二，金融审计
第三，事业审计
第四，企业审计
三、政府审计的权限和基本方法
（一）政府审计的权限
国家依法赋予政府审计机关在履行职责过程中享有的资格和权能就是政府审计机关的权限。从我国宪法和《审计法》的规定来看，审计机关权限具有如下特征：
（1）权威性
（2）强制性
（3）专属性
（4）广泛性
政府审计机关的权限包括：审查权、要求报送资料权、审计检查权、审计调查取证权。（二）政府审计的基本方法
政府审计的基本方法主要是审计分析、审计检查、审计调整和审计报告四种方式。