第十章 行政决策与行政目标、行政计划
行政决策是行政管理过程的首要环节，它贯穿于行政管理的全过程，直接关系着行政管理的成败。而行政目标是行政管理的起点，是最重要的战略决策，它规定着行政管理活动的方向。行政计划则是实现行政目标的具体筹划与步骤、方法，是有预见性的决策。因此，行政决 策与行政目标、行政计划三者紧密相联，构成了行政过程研究的核心内容。
第一节 行 政 决 策
一、行政决策概述
(一)行政决策的含义和特点
1.行政决策主体的特定性
2.行政决策客体的广泛性
3.既定行政决策的权威性
(二)行政决策的类型
行政决策常见的类型有：
1.依据行政决策主体地位的不同，可分为国家决策和地方决策。
2.依据行政决策涉及问题的规模和影响程度的不同，可分为战略决策、战役决策和战术决策。
3.依据决策目标性质的不同，可分为程序化决策和非程序化决策。
4.依据决策条件和结果的不同，可分为确定型决策和非确定型决策。
5.依据决策目标要求，可分为最优决策和满意决策。
此外，依据决策目标数量的不同，可分为单目标决策和多目标决策；依据决策方法的不同，可分为经验决策和科学决策；依据决策进程的不同，可分为一次性决策和渐进性决策等。
(三)行政决策的地位和作用
1.行政决策是行政管理过程的首要环节和执行各项管理职能的基础
2.行政决策正确与否是行政管理成败的关键
二、行政决策的基本程序和方法
决策程序是指决策过程中的逻辑顺序、基本步骤。建立健全民主决策的程序和制度，对实现行政决策的科学化具有重要意义。
近几十年来，不少学者对决策程序作了大量的研究，对决策程序的划分繁简不一，例如，赫伯特·A·西蒙认为，决策过程包括“情报活动”、“设计活动”、“抉择活动”、“审查活动”四个阶段；哈罗德·孔茨认为，在目标已定的情况下，决策过程包 括“拟定抉择方案”、“评价抉择方案”、“选取抉择方案”三个阶段；国内许多行 政学者也对此提出各种不同的概括。我们认为，决策程序可概括为如下四个阶段。
(一)发现问题、确定目标阶段
(二)拟制备用方案阶段
(三)选择最佳方案阶段
(四)方案的修正完善阶段
三、现代行政决策体制
行政决策体制是指行政决策的机构和人员所形成的组织体系及其制度，它是随社会政治、经济、科学技术诸方面条件的发展变化而发展变化的。现代行政决策体制是由行政决策中枢系统、咨询系统、信息系统组成的民主决策体制。
(一)行政决策中枢系统
这是行政决策体系的核心，它由拥有行政决策权的领导机构及其人员组成。只有它才有权就一定范围内的行政管理问题作出决策。一个行政机关只能有一个决策中枢系统，切忌多中心、政出多门。
决策中枢系统的主要任务是领导、协调、控制整个决策过程，确认决策问题和决策目标，并对决策方案进行评估选优，最终拍板定案。
(二)行政咨询系统
这是辅助决策中枢系统决策的机构，它具有辅助性、独立性、科学性的特点，是现代行政决策体制不可缺少的重要组成部分。咨询系统的主要任务是辅助决策中枢系统发现问题，确定目标，拟定并论证各种决策方案，为决策领导者评估选优、确定方案提供科学依据；辅助决策领导者发现、纠正决策中的偏差，提供修正意见和追踪决策方案等。
(三)行政信息系统
这是从事行政信息处理的机构、人员及信息通道、信息工具所形成的有机整体。其主要任务是把来自各种信息源的行政信息集中起来，进行科学加工和处理，然后传输给决策中枢系统和咨询系统，为中枢系统和咨询系统的决策工作服务。行政信息是行政决策的基础。为了保证行政政策的正确性，必须进一步建立健全行政信息网络，注重行政信息人员的培训和素质的提高，保证行政信息通道的畅通。
综上所述，中枢系统、咨询系统和信息系统是相互联系、相互制约的，三者的统一构成现代行政决策体制。为了适应行政决策民主化、科学化的需要，我们必须进一步加强中枢系统、咨询系统、信息系统及其制度的建设，使之发挥最佳的决策效能。
第二节 行 政 目 标
一、行政目标及其作用
(一)行政目标的含义和特性
1.层次性
2.多样性
(二)行政目标的地位和作用
1.行政目标为行政管理指明了方向，它在行政管理活动中起着导向作用和激励作用
2.行政目标是衡量行政管理效果的标准，它对行政管理活动起着重要的控制作用
二、行政目标管理
目标管理（MBO）的基本概念，是由美国管理学家德鲁克(Drucker，又译杜拉克)于1954年明确提出来的。目标管理是一种科学的管理制度和管理方法。它通过确定目标、实施目标和评估目标成果等自我控制手段来达到管理的目的。我国行政机关工作责任制和行政人员岗位责任制的实行，实际上是中国特色的行政目标管理的具体化。
(一)行政目标的确立
(二)行政目标实施过程的管理
(三)行政目标成果的评估
第三节 行 政 计 划
一、行政计划及其作用
(一)行政计划的含义、内容
行政计划是行政机关为达成行政决策目标而进行的筹划活动及所制定的实施步骤与方法。行政计划的内容也十分丰富，它包括政治、经济、文化教育以及人口、卫生、体育、旅游、城乡建设、环境保护、社会福利事业等发展计划。就构成每一行政计划的基本要素看， 它主要包括目标、机构、人、财、物、步骤、时间等。因此，行政学家把行政计划的一般内容概括为“六W”，即：
(1)What：达成目标的行动是什么。
(2)Why：为什么要采取这些行动。
(3)When：何时完成这些行动。
(4)Who：由谁负责实施，受谁领导和指挥谁。
(5)Where：何处、何部门实施这一计划，由何处得到配合。
(6)How：怎样实施这一计划。
(二)行政计划的类型
1.按行政计划的期限分类，可分长期、中期和近期计划。
2.按行政计划的层次分类，可分为国家计划和地方计划。
3.行政计划还可以进行其他分类。
(三)行政计划的地位和作用
1.行政计划是实现行政目标的保证
2.行政计划是行政执行的依据
3.行政计划是行政控制的标准和手段
二、行政计划的制定
(一)制定行政计划的基本原则
1.群众参与、上下结合的原则
2.积极进取、留有余地的原则
3.突出重点、统筹兼顾的原则
(二)制定行政计划的程序和方法
1.经济分析法。即首先对全面的经济情况进行认真分析，找出经济发展中存在的主要问题、薄弱环节和进
2.综合平衡法
3.专项规划法
4.经济数学法和经济数学模型
5.计划评审法，我国称之为统筹法
第十一章 行 政 执 行
行政执行是国家行政机关最根本的职能，是行政权的集中表现。行政管理的基本任务的完成，就是行政执行职能的实现，它是贯穿于全部行政管理活动的中心环节。
第一节行政执行概述
一、行政执行的概念
行政管理事务有其客观规律性，所以，现代行政管理特别强调科学管理的必要性、可能性。同时，现代行政管理是法治的管理，整个行政管理体系及活动是受法律调整和支配的。据此，行政执行有科学管理和法制管理两方面的意义。
(一)行政执行
行政执行，从公共行政的科学管理的意义上理解，是指按照行政管理的客观规律，为实现行政决策目标而进行的行政活动。广义上指，为实现已作出或最后批准的行政决策而进行的全部活动。狭义则指，为实现某种决策所做的具体工作。
行政执行是复杂的活动，内容广、范围大、环节多，要把握其基本特点，才能顺利有效、如期圆满地实现决策目标。行政执行的主要特点有：
1.目标性，以实现决策目标为宗旨；
2.实务性，是实践、服务性的活动；
3.经常性，是对既定政策(包括指令与规章制度)的反复执行；
4.果断性，要求早决断，快行动；
5.灵活性，需审时度势，因地、因时制宜，因势利导。
(二)行政管理法制化的行政执行
行政执行，从公共行政的法制管理的意义上理解，是指行政机关依法对国家事务的直接具体的组织、指挥和控制的过程，即通过执行、适用规范行政管理活动的法律、法规，实行行政决策目标，完成行政管理任务的全部行政活动和过程。简言之，行政执行即为行政执法活动。行政执行的法律特征是：
1.它是具有相应职权的行政机关，或经过合法授权的其他组织、公民，就一定行政管理事项实施的行政执法活动。
2.行政执行，就其基本职能或主要内容来说，它是针对特定的相对人和特定事件而采取行政措施的具体行政行为。
3.它通过直接或间接影响相对人的权利义务，来调整和制约社会行为，达到管治社会的目的。
(三)行政执行的分类
从法制行政的角度来划分，行政执行即行政执法，可依其对相对人权利义务所引起的直接后果而分为以下几类：
1.行政决定，是指行政机关及其公务员经法定程序依法对相对人的权利义务作单方面处分的行为。
2.行政检查，又称行政监督检查，是指国家行政机关依法对相对人是否遵守法律、法规和具体行政决定所进行的能够间接影响相对人权利义务的检查了解行为。
3.行政处置，又称即时强制，是指国家行政机关及其公务员在国家安全受到威胁，社会公共利益受到危害的紧急状态出现或将要发生的情况下，而临时采取特别行政命令、特殊强制措施的行为。
4.行政强制执行，是指享有行政执行权的行政机关或申请司法机关采取强制手段保障法律、法规和行政决定得到贯彻落实的一种执法行为。
二、行政执行的任务和原则
(一)为人民服务、对人民负责，就是要贯彻公仆精神
(二)行政执行活动规范化
(三)遵守行政执行程序
三、行政执行在行政管理中的地位和作用
(一)行政执行在行政管理中的地位
1.行政执行是行政管理中的一个重要环节。
2.行政执行是决策目标的实践检验过程。
3.行政执行的效果是评估、判断行政管理工作的客观依据。
(二)行政执行在行政管理中的作用
1.指挥执行决策。指挥是指领导者为完成任务，指导、协调下属实施活动的过程。其宗旨是落实决策规定。指挥的方式方法是指导协调。指挥的功能在于：
第一，高度统一有权威的指挥，可将多样复杂的行政执行活动有机地组织起来，使其持续有序地沿着决策目标推进，更好地完成使命；
第二，保证领导核心坚强有力的统一指挥，可调动全体人员的积极性、创造性，激发起团结奋斗的高昂士气，为同一目标协同行动，使行政管理各机制的运转善始善终，取得较佳成效；
第三，基于前两方面的积极作用，可有效地避免松散混乱现象，防止无政府状态及发生战乱或导致集体的覆灭。
2.沟通信息，传递情报。行政沟通是指行政机构与各方面人员对共同任务和问题获得共识的方法和程序，也是交流思想、互通信息的过程。沟通的方式有各种各样，传递就是沟 通的一种重要方式。
3.控制执行情况和进程。控制是指行政领导者和工作人员为保证实际工作能和计划相一致而采取的管理活动。执行阶段的控制，主要是保证执行工作按决策目标和计划有程序、有节奏、和谐一致地、好快省地完成任务所采取的措施。
4.监督执行的效能。监督是控制手段。没有有效的监督，不可能有真正的控制，决策的执行就没有保障。监督是行政管理的重要问题，本书将专章阐述。
5.协调各部门执行的步调。协调亦称调整、调停或调剂
第二节 行政执行的前提与手段及其方式
一、行政执行的前提
(一)决策合法、正确
1.取决于决策目标的制定要符合国家政策、法律、法令和计划规定。
2.制定决策目标符合法定程序，既不越权，也不滥用职权。决策的论证、草拟、征询意见、讨论、修改、审议、通过、呈批、备案、公布等都应当严格依照法律的规定进行。
3.决策本身应当正确，至少是基本正确。执行决策的具体计划或实施方案也应当切实可行。这将直接影响执行效果。
(二)物质条件基本具备
行政执行，不论是上层指挥，或下层操作任务，都受物质条件制约。物质条件主要是人力、物力、财力三大项。指挥任务主要是指导、综合协调和提高管理水平。具体要求是：
1.领导指挥才能经过培训、学习。
2.指挥系统已经建立，是指依法设立享有指挥职能的统一而有权威的机构。体系彼此的权限分工明确，相互协调一致，反应敏捷迅速，指挥灵活高效，能“运筹于帷幄之中，决胜于千里之外”。
3.现代化科技管理设备基本齐全，保障指挥系统高效成功运作。基层操作任务的完成，主要要求具有工作技能的适量人员，特别是有较充足的技术与专家的力量等；设备条件也很重要，必要的技术设备和机械装置已安装到位；此外，资金已落实；行政经费有保障，办公用品、文书、档案及适应行政管理自动化需要而增设的通信器具和文书方面的设备业已添置等。
(三)组织措施落实
这包括组织结构、人员配备、职位和责权的划分、通信联络系统、工作程序和办事制度等。组织功能就是这一系列组织机制所发挥的整体作用和综合效应。组织措施落实，除应事先建立组织内各机制外，更主要的是先把组织内各机制、环节、要素联结成有机整体，并对其进行有效的指挥，协调其相互关系，使其按明确规定的工作程序和办事制度运行，从而产生整体的综合效应。这是行政执行快速、高效的组织保证。
(四)思想政治教育工作领先
调动行政工作人员的主观能动性，统一有效地行动，是实现决策目标的先决条件。这是因为，现代行政管理，中心环节是人的管理，一是对管理者的管理；二是对被管理者的管理。在我们社会主义国家，实现这个管理目标的关键是思想教育。加强对行政工作人员的思想政治教育工作至关重要。教育内容包括：决策目标教育，树立公仆精神服务大众教育，社会责任感教育，主人翁的自觉性、主动性、创造性教育等。教育工作应贯穿于执行过程的始终。
二、行政执行的手段及其方式
(一)行政干预
行政干预一般分事前即预防性干预、事中即工作进行中的干预和事后干预三种。通常以后两种干预较为普遍。其特点是：
1.以国家权力为基础，强调垂直领导关系，下级服从上级的权威性。以中央政府为行政系统中心，保证全国政令统一，统一组织、统一指挥、统一步署、统一行动、统一目标。
2性质是指令性的，令行禁止，须无条件落实执行，具有强制效力。行政干预从集权体制中派生出来，是行政权力的体现。对于维护国家行政机关的权威，保证国家的集中统一领导，建立稳定的社会公共秩序，实现行政管理的预期目标是十分必要的，是行政机关执行管理职能的一个根本手段，对计划经济体制及其运转发挥过积极作用。
(二)经济手段
这是政府经济行政部门按经济运行规律的要求，来管理下属经济组织及其活动的一种方法。从根本上说，是利用各部门及其活动的经济利害关系来制约相互间的活动的行政执行行为。它是通过利益诱导进行间接管理的办法。在社会主义市场经济条件下，也就是要通过市场机制引导企业和其他经济组织，使它们的活动大体上符合整个宏观经济发展的目标。其特点有：一是简政放权，政企分开，使企业和经济组织真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我完善的法人实体，充分发挥企业和经济组织的主观能动性；二是发挥政府的经济职能，根据价值规律，利用经济政策，如经济计划、财政政策、货币政策、产业政策、区域政策、收入分配政策等。
(三)法律手段
法律手段是依法治国、行政法治的武器和工具。具体贯彻到行政执行中，是指行政机关以法律为武器，根据法律活动的规律、程序和特点实施行政管理。换句话说，是指国家行政机关在行政管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的行政活动中，以达到有效而合理的管理目的。
(四)奖励与惩戒
奖励，是一种激励手段，是焕发人们的荣誉感和进取心的措施，是一种调动行政人员和管理相对人的积极性，最大限度地挖掘潜在能力的管理方法。惩戒，就是惩治过错，警戒将来，旨在制止和预防行政人员和管理相对人违法乱纪行为的发生。
(五)行政诱导
这是行政学界定的经济手段以外的其他诱导手段。它用非强制手段使行政人员和管理对象自觉自愿地去从事政府所鼓励的工作或活动。其方式有：启发教育、说服劝告、建议协商、标榜典范乃至舆论抑扬等。
以上是常用的五种行政执行手段，当然不是只此五类。各种手段不是孤立的，而是相互联系、制约和促进的，都必须依法办事，以法律手段为核心。
第三节 行政执行的权力保障及对权力的控制
一、行政执行的权力性质
(一)行政执行本质上是国家行政机关行使国家行政权的过程行政权，即行政组织管理权，是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，是国家政权的一个组成部分。它是一种管理公共事务的权力，具有国家强制力，故又称为“公共权力”。行政执行就是国家行政机关依法运用行政权于公共行政事务的组织管理过程中，以保证行政管理活动正常运转，实现整个行政目标。由于行政事项的广泛性和复杂性，需要分别由各种不同类型的行政机关分别进行组织和管理。因而行政权在这些不同行政机关的行使中则表现为各种不同的行政职权。可见，行政职权是行政权的转化形式。它具有法律意义上的职权和职责的统一。其内容主要包括：
1.行政命令权
2.行政许可确认权
3.行政强制执行权
4.行政处罚权
5.行政处分权
6.行政奖励权
7. 行政检查监督权
(二)行政执行的权力内容大部分没有制裁性
作为行政机关的核心任务，行政执行贯穿于大量日常行政工作中，还时常体现在解决突发事件上，它是通过上述行政执法权的各项行政职能的支配力和强制力来发挥作用的。其权力内容的一般特点是主动管理性，除行政处罚和处分权外，大部分没有制裁性。
二、行政执行的权力保障
行政执行以行政权力为后盾，是国家行政机关履行职能所必需。而维护国家行政机关的权威和保障行政机关及其工作人员行使合法权力，是十分必要的。
(一)保障执行权力行使的意义
无权力便无法进行管理。行政机关享有权力是基于捍卫国家意志，谋求公共利益，维护公共秩序，增进公共福利的需要。这在我们社会主义国家与各团体、组织和个人并没有根本利害冲突。但也不是说国家、集体和个人的利益在任何时候、任何方面都能经常保持一致。
(二)行政执行的强制措施
行政执行的强制措施是行政机关保障行政效能、实现行政管理目标而采取的强制性手段。它包括行政上的即时强制和行政强制执行。
1.行政上的即时强制(行政处置)。它指国家行政机关及其公务员为阻止或排除正在妨碍或将要妨碍行政管理活动顺利进行的危害国家和社会利益等突发事件的发生和蔓延而采取的紧急执法行为；是确保行政调查顺利进行和行政处理决定迅速有效执行的一种强制措施。它具有紧迫性、即时性和直接性三个基本特征。
2.行政强制执行。它是基于公民、法人或其他组织不履行法律、法规规定的义务，由行政机关依法采取强制手段迫使其履行义务的行政执行行为。某些法律、法规规定，需要由行政机关申请人民法院强制执行的，这实际上是行政机关强制执行的延伸和继续。理由是，强制执行请求权的提起和确定是行政机关；强制执行的根据、内容是行政机关的处理决定。虽然法院须对强制执行申请的执行内容(是否合法、是否可执行)进行审查，但并非诉讼活动。行政强制执行之目的是，通过督促义务人履行其法定义务，以实现国家行政管理活动的顺利进行，提高执行工作的质量和效率，保证决策目标的实现。我国的大量行政立法都有规定这种强制执行作为履行行政法义务的有力保证。
(三)行政处罚
行政处罚，是指享有行政处罚权的行政机关依法对违反法律或行政管理规定，尚未构成犯罪而应当承担行政责任的行为实施制裁的行政执法行为。它不是所有行政机关都可以实施，也并非对所有领域和事项都能实施；而仅限于法律、行政法规特别授权的特定行政机关、管理公共事务的组织或行政机关依法委托的组织，在其法定的或授权、委托的职权范围内适用。处罚的对象是尚未构成犯罪的破坏行政管理秩序的违法行为，具有法律制裁的性质，这是行政处罚的基本特征。
三、对行政执行权力的控制
行政执行的权力保障，是运用国家行政权力排除对行政执行的抵抗或妨碍。对行政执行权力的控制，是通过法律手段来对行政权的行使实行有效的制约和监督。制约，是以宪法所确认的公民的基本权利为界限约束行政权力的行使；监督，是国家机关依照法定职权对行政活动。其目的是阻止和抑制对于行政权的专断，以维护被管理者的合法权益不受非法和不当的行政行为的侵害。
(一)对行政权力控制的必要性
1.行政权力是一种支配他人的力量。国家行政管理机关凭借这种支配力对社会公共事务进行管理，确保行政活动有序进行。
2.行政权力是一种强制他人服从的力量。行政权力的强制性可以使行政机关仅依自己单方面的意思表示而作出具有约束力的行政决定，而无需考虑被管理者同意与否，被管理者是必须服从的。否则，行政机关就要运用权力的制裁性和强制性，或则通过行政处罚或则采取行政强制执行措施来保证其意志的实现。
3.行政权的支配力和强制力孕育着权力的任意性与腐化性。权力不受管制，常使某些行政工作人员利令智昏，反仆为主，置法律于不顾，以权欺人，以势压人，无所顾忌，任意妄为。
(二)对行政权力的法律控制
对行政权力的法律控制主要从三方面来保证：一是强化行政权力的法律约束；二是严格行政权力运用的合理要求；三是通过行政法制监督，加强控制。
1.严格规制行政权的存在与行使必须有宪法和法律的根据。这是政府和法律关系的根本准则。法高于行政。具体包括：(1)权力法定； (2)任何行政活动都必须以宪法和法律为根据，不能违反、超越宪法和法律，或与宪法和 法律相抵触；(3)行政权的行使不得侵犯或损害公民、组织的合法权益。
2.确定行政权行使的合理性原则，是进一步加强对行政权行使的法律控制。这是行政职权的强化，政府行政自由裁量权不断扩张，加强行政法治的必然结果。行政活动关系复杂多变，活动内容广泛纷繁，专业技术性强，讲求行政效率。要把所有行政活动全都纳入法律、法规规范、调整的范围是不可能的。
3.通过行政法制监督，加强对行政权行使的控制。
行政法制监督是控制、制裁行政违法和行政不当的特殊手段。通过检查、监督、审查，对于不依法和不适当作出行政行为和实施行政管理，都要使其承担法律责任。法治社会，就是责任社会，任何人都必须对自己的行为负责，行政机关也不例外。有权力就必须有责任，行政权力就必须承担相应责任。
第十二章 行政信息与行政咨询
第一节 行 政 信 息
一、行政信息的内涵及意义
(一)信息的一般解释
信息是指有新内容的消息、情报等，通过符号、信号等形式表现出来，信息是客观世界中事物的变化、特征的最新反映，是事物的客观状态经传递后的再现。
(二)行政信息及其与一般信息的关系
行政信息是指反映行政管理活动及其对象的状态发展与变化对行政主体有新意义的消息、情报。为进一步理解行政信息的内涵，还应明确其与一般信息的联系和区别。
1.行政信息与一般信息相比，有许多共同之处，主要表现在四方面：客观性、传递的时效性、交流的共享性、传递性。
2、行政信息又有别于一般信息：(1)从反映的对象和涉及的范围来看，行政信息不同于自然信息，行政信息涉及的范围，是以行政机关管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动为其限定。(2)从传递方式和载体性质看，行政信息也与一般信息有别。
(三)行政信息对行政管理的意义
1.行政信息是国家实施管理、推行行政事务的基础。
2.行政信息是科学决策的依据与有效组织的手段。
3.行政信息是行政管理现代化的重要资源，信息与物质、能量并列为客观世界的三大要素，它已成为国家行政管理的一种重要软资源。
二、行政信息管理
行政信息管理是指在行政系统内，按一定的要求，通过对行政信息诸要素(内容、载体、手段、工作者等)及其运作的组织，使之达到为行政工作服务的目的。
(一)行政信息管理的必要性
1.从行政信息的服务性质来看，行政信息本身是一个系统，但非封闭的，亦非与行政管理分离的。它不仅要实现与外部信息的沟通，而且要服务于行政管理。没有科学的管理，信息沟通则杂乱无章，为行政管理服务也只能是有名无实。行政信息只有在良好的管理中，才能达到程序化、规范化、科学化，为行政管理提供及时、全面、有效的服务。
2.从行政信息的反馈机制看，行政信息的反馈机制，就是把信息系统输出去的信息作用结果返送回来，并对信息的再输出发生影响的控制作用。信息如果是一传了之，信息发出者对其作用如果不闻不问，那么再准确、及时的信息，也可能是不中的之“废矢”或不知中的与否的“盲矢”，失去信息应起的作用。
3.从行政信息的急剧增长看，现代社会科技革命的兴起，经济发展的猛进，政治局势的变幻，使信息发生量骤增。加之原有信息量的高度积累而引发的信息含量再生性突进，信息的种类、数量有了极大增长。这就要求对行政信息的捕捉要快、广泛，加工、传递也要高节奏、高效率。综合这些要求，要跟上时代的变化，必须抓好抓紧行政信息管理。
(二)行政信息管理的要求
1.真实和全面。行政信息对所涉对象的活动、特征的反映必须真实，信息失真，其传递越快、越广，可能造成的失误和损失就越大、越严重。
2.及时和适用。信息贵在及时，这是由其时效特性决定的。行政事务、对象和环境不断变化，对能反映其变化的信息，若收集或处理迟缓，一旦时过境迁，其原有价值再大，也只得用其一二，甚至一无所取。
3.连续和反馈。信息的连续，就是要保证其与外部环境交流的持续性和自身各环节相互衔接的连贯性。为此，必须通过反馈来控制，根据行政活动的新需要，环境的变动及内容衔接中出现的新情况，不断调整信息流动方向与衔接方式。
4.充分和经济。充分是对信息手段与条件而言，它有两点含义：一是种类全，一是质量高，能适应现代社会对信息工作的要求。充分与否同实际需要和可能直接相关，其中有经济原则的作用。追求手段、条件的充分性，不能超出需要与可能，盲目地增添人员或物资。
(三)行政信息管理的内容
行政信息系统是行政管理系统的基本构成要素，其本身又是将信息提供给行政管理者的职能系统，它由人、载体、技术和数据等要素构成。这些要素即行政信息管理的具体内容。
1.对信息工作人员的管理。这包括三个方面：
(1)素质训练，即职责教育与技术培训；
(2)人员的组织，信息工作由不同岗位的工作者共同承担，其组织是否合理，对信息工作的整体效益影响甚大；
(3)机构设置，即信息工作机构的健全与适时的调整。
2.对信息载体的管理。行政信息载体包括纸张载体或印刷载体、电子载体和激光载体等。随着科技的进步，后一类载体所占比例与所起作用日益增大。
3.对信息技术的管理。信息技术是现代科技发展到一定阶段的产物，它以电子计算机为中心，包括电讯、缩微复制、声像等技术和手段，用于信息的收集、贮存、加工和传递。信息管理的系统方法、系统工程方法以及信息处理的网络技术、检索技术等，都必须与信息技术相结合。信息技术的使用，是现代管理方法的不可或缺的条件。
4.对数据的管理。数据作为各种信息的物理表现形式，是事物定量分析的依据。信息系统中数据的多少及其结构方式，是这个系统的管理规模和水平的重要标志。
(四)行政信息处理的基本环节
行政信息处理是信息管理诸要素综合作用的过程，是信息管理的具体体现。作为一种动态活动，它包括四个基本环节。
1.信息收集。信息收集的程序可分为三个步骤：(1)确定需要。信息收集是有目的的信息选择。(2)制定计划。收集之前，要根据所需信息的内容、范围和时限作出安排，明确步骤，并在数量、时间、种类上加以具体限定。(3)组织实施。计划确定后，应组织人力与技术手段付诸实施。
2.信息加工。信息加工方式有三：(1)分类。对无序相混的信息，按一定的标准如时间、空间、问题、事件等分类，并编制索引、目录，使之达到有序和规范。(2)比较。对同类信息或连续的信息的比较，可为管理者对行政事务的历史、现状及趋向的分析获得客观依据。(3)综合。不同时期、不同侧面的信息，经过综合处理，其效用会得到增强，并会由此产生具有新质的概念或结论。
3.信息传递。信息传递既是加工过的信息向使用者的供给，又是直接使用信息的一种形式，如通过信息传递实施组织、控制与指挥。(1)传递方式。行政信息的传递方式很多。按传递方向可分为单向与双向。按传递手段可分为书面传递、口语传递与电讯传递、激光传递等。(2)传递的要求及保障。行政信息的传递，不论其方式如何，都必须及时和准确，这是最根本和最高的要求。传递迟缓或失真，均会造成决策失误、组织失控与指挥失利。
4.信息贮存。信息贮存并非价值丧失或使用完结，信息贮存的特殊作用，对行政管理有重要意义。信息贮存不是简单地存放，它有一定的规则与要求。
第二节 行 政 咨 询
一、行政咨询概述
(一)行政咨询的起源与发展
我国的行政咨询活动历史长、范围广，有关记载比比皆是。从历史记载看，咨询起源于行政决策的实践，旨在以此来弥补决策者的欠缺，保证决策正确。现代行政管理与社会各方面的关系越来越密切和复杂。重大行政决策，常是多目标的决策，涉及政治、经济、军事、外交、文教、卫生、生态与环境等方面。决策的复杂性迫切要求组织不同领域的专家和学者，形成各种从事决策研究的咨询机构，集中他们的智慧与才能，开展跨学科的多层面的综合性调查研究，为行政管理出谋划策。现代行政咨询机构以科学理论为指导，以现代技术为手段，能及时获取处理大量信息。既能适应复杂多变的环境，也能大大减少失误的概率，为决策提供可靠的依据。
(二)行政咨询的定义与特征
行政咨询是指咨询机构用科学方法，通过对相关信息的研究，对行政过程所出现的问题作出解答，以此影响决策的活动。现代行政咨询的特征有：
1.综合性
2.相对独立性
3.智能性
(三)行政咨询的作用
1.提供决策目标的背景材料。
2.拟定并论证各种决策方案。
3.预测行政活动的发展变化。
4.解答疑难和扩充知识。
二、行政咨询机构及其与决策层的沟通
(一)我国行政咨询机构的形式及功能
1.决策研究机构。这种机构有两类：一类是国务院及其部、委直辖的研究机构。另一类是科研教育系统的研究机构。决策研究机构的功能主要是研究经济、技术、社会发展中带
有全面性、战略性的综合性问题，分析动态，预测前景，提出决策建议。
2.政策研究机构。中央各部、委和国家领导机构，以及地方各级政府的政策研究室与调查研究处等组织形式，是我国政策研究机构的主要构成。
3.情报研究机构。行政活动与科学研究活动的关系越来越密切，科学研究、技术进步及其管理的情报，对行政管理有重要意义，情报研究机构所提供的咨询服务也日益受到重视。
4.学术研究团体。这些团体包括按学科或研究问题组织的各种学会、研究会、协会和各科学技术普及团体，其成员一般来自高等院校、科研机构或专业性组织。学术研究团体的咨询工作，涉及的学科、问题较广，并且有较大的科研优势。
5.咨询服务组织。这类组织是我国实行改革开放政策后形成的，为有偿服务性质，一般不直接隶属于行政系统，但又不同于国外咨询公司。我国的咨询服务机构，一般是工会、青年团、妇联以及其他社会团体，或科研组织的附属与派出机构。
6.专家顾问委员会。各级专家委员会、学术委员会和顾问委员会，是对行政管理起咨询作用的重要组织形式。
(二)行政咨询机构与决策层的沟通
1.沟通的意义：(1)使咨询机构及时、充分地了解决策问题、决策意图及要
求，提高咨询工作质量。(2)使决策者确实了解咨询机构的功能、作用和实情，提高
利用咨询手段的主动性与科学性。
2.沟通的方式和特点：
(1)行政咨询机构与决策者之间的沟通，基本上是信息沟通。沟通方式大致可作以下划分：从咨询服务提供者看，沟通方式有：决策方案、政策反馈、现状调查、预测分析、科学研究报告和论文等。从咨询服务需求者看，沟通方式有三：一是指定课题，将确定的研究题目交指定的咨询机构研究；二是提供问题，将有待咨询问题，提供各咨询机构，不对具体题目、研究者加以限定或指定；三是提出方向，将行政活动未来发展的重要方向，向咨询机构公布，由咨询机构自主选择研究的问题或课题。
(2)行政咨询的沟通，除具有一般的信息沟通的性质外，还有两个特点：一是渠道多、环节少。二是明确、规范。
三、行政咨询与行政信息的关系
(一)行政咨询有赖于行政信息的掌握与运用
1.信息的内容决定咨询服务的范围。
2.信息的完整性决定咨询服务能力。
3.信息获取与加工的及时性决定咨询服务的应变性与主动性。
4.信息加工的科学性决定咨询服务的可靠性。
(二)行政咨询对行政信息工作具有积极作用
1.行政咨询使行政信息的获取更具有针对性。行政信息工作是为行政管理服务的，这种服务性质决定了信息工作必须符合行政管理的要求或需要。
2.行政咨询为信息加工提供了依据。行政信息因其发生、形成或应用条件(时间、地点、应用者、相关信息等)不同，其价值的大小、内容的取舍、加工程度的深浅以及加工速度的快慢等都会有所不同。
3.行政咨询为信息传递明确了要求。行政咨询的内容、性质和所涉及的范围、层次等，对信息传递提出了具体要求，直接决定着信息传递诸因素的确定或调整。
4.行政咨询促进了信息管理的完善。咨询工作体现或提出了行政管理对信息工作的新要求和更高标准，这对行政信息的管理具有促进作用。不仅如此，咨询过程实际上又可看作是对信息管理效果的检验。为能及时提供可靠信息作为咨询服务的基础，这就要求信息管理者在管理上下功夫，保障各要素的有机结合，充分发挥信息系统的作用与效能。以外，行政咨询对信息贮存和潜在价值的挖掘等也有积极意义。
第三节 电 子 政 务
电子政务(Electronic Government)是基于Internet的电子化状态中，政府利用网络通信技术对行政事务的管理，又称为电子化政府。电子政务是新技术革命时代，社会信息化和政府改革的产物。
一、社会信息化及其发展
(一)社会信息化概说
1.社会信息化的内涵。所谓社会信息化，是以计算机信息处理技术和传输手段的广泛应用为基础和标志的新技术革命，影响和改造社会生活方式与管理方式的过程。
2.社会信息化的时代背景。20世纪70年代末至80年代初，世界范围内兴起的新技术革命是现今社会信息化的发生背景。信息化依赖于发达的信息处理手段，近30年来，计算机技术的进步使信息处理技术有了高度发展，并得到广泛应用。自20世纪40年代末由申农创立信息论以来的重大发展，且极迅速地扩大了信息技术的应用领域，急剧增加了社会的信息需求量。据有关文献记载，文献信息的总和，从1950年起每十年翻一番，到1970年后每五年翻两番，这种被人们描述为“信息爆炸”现象，实际上就是社会信息化的时代背景的表征。
3.社会信息化的主要内容。随着信息发生量以及社会对信息需求量迅速的大量增加，信息传输手段受到世界主要国家政府的高度重视，以信息处理技术为基础的信息传输手段现代化，就是目前社会信息化的主要内容。信息传输手段的现代化，以现代信息网络建设为核心。现代信息网络以其速度快、容量大等特征，被称之为信息高速公路，并成为信息化建设中的重点工程。现代信息网络的建设与使用，使信息传输手段有了质的改变，带动了信息产业化，极大地提高了社会信息化的程度。
(二)社会信息化的发展概况
1.信息系统的发展。20世纪70年代以来，以计算机为基础的信息系统，其重大发展主要体现在以下方面：(1)系统功能的强化和扩大化。信息系统功能的发展，经历了由20世纪60年代的数据处理系统(Data Processing Systems—DPS)、管理信息系统(Management Information Systems—MIS)向70年代的决策支持系统(Decision Support Systems—DSS)、国家信息系统(National Information Systems—NIS)和80年代的专家系统(Expert Systems—ES)的开发与扩大过程。(2)系统的网络化。现代化信息网络的核心是计算机信息处理系统，因此可将信息系统网络化的发展，分为“单主机—单用户”、“单主机—多用户”、“多主机—多用户”和“智能终端—多主机—多用户”等阶段。目前，全球最大的现代化信息网络是国际互联网络(Internet亦音译为英特网)，这实际上是多个网络的集合。(3)系统利用的高速化和高效化。以国际互联网络的形成为标志，可把当今时代称为“网”的社会。全球性信息网络使信息共享的程度得到极大提高，但是必须看到，只有“入网者”才可成为“共享者”，只有具备“网上优势者”才是真正的、最成功的“共享者”。
2信息产业的发展。信息系统的发展与信息产业的发展总是相互关联的，共同代表着社会信息化整体发展的水平。信息产业的发展主要体现在：(1)电子信息技术和设备制造业的迅速发展。(2)电子信息服务业的迅速发展。(3)信息产业政策的制定。
(三)我国社会信息化的重点工程
我国的社会信息化进展，目前主要体现在“中国国家计算与网络设施”工程的建设上。1993年我国政府根据国家建设对信息加工、处理、传输、交流的迫切要求，逐年开始实施一系列的建网工程，其重点工程主要包括：“金桥工程”——经济信息通信网络工程、“金关工程”——外贸海关系统的电子信息联网工程、“金卡工程”——电子货币联网工程、“金税工程”——税务管理信息网络工程、“金农工程”——农业综合管理及服务信息系统工程、“金企工程”——工业生产与流通信息系统工程、“金智工程”——教育科研计算机网络工程、“金宏工程”——国民经济宏观调控信息系统工程、“金财工程”——国家预算编制和预算执行的信息系统工程、“金盾工程”——社会稳定和安全的电子信息网络、“金质工程”——防伪打假的电子信息系统、“金水工程”——监测治理水旱灾情的电子信息系统、等等。这些工程的建成，将完善我国的国家信息网络，为信息高速公路的建设打下坚实基础。在实施上述“12金”工程计划的同时，我国于1995年建成中国国际互联网络骨干网(Chinanet)，与国际互联网络(Internet)联接，接受并提供互联网服务。
二、社会信息化对行政信息管理及咨询的影响
(一)社会信息化对行政信息管理的影响
社会信息化带来行政信息工作数量、质量、种类、速度等方面的重大变化，对行政信息的管理产生深刻影响，这主要体现在以下要求上：
1.管理技术的要求。必须采用先进的现代化的管理技术，以完成行政信息管理所担负的任务。从技术进步角度看，行政信息管理的新的技术要求包括：(1)电子计算机技术。(2)通信技术。(3)多媒体技术。
2.管理制度的要求。社会信息化，尤其互联网络的形成与应用，对于行政信息的管理提出了更高的要求，如国家行政信息主权性、保密性的要求，国家信息网络安全性的要求，国际间信息获取竞争性的要求等等。
3.管理机构和组织的要求。各种区域性、多国性、国际性互联网络的出现，绝非意味着信息网络的无政府状态。网络的管理机构不仅应担负协调的责任，更要加强技术和行政上的管理。前者如制定技术与网络使用标准，以及资源分配；后者如网络及其使用的监管、安全制度的执行等。在网络化逐步实现的过程中，离不开管理机构的指导、协调功能，实现网络化后，更需要有专门的管理机构负责整个信息管理工作。社会信息化向信息管理提出信息用户组织的新要求。在行政活动中利用行政信息的个人或团体，都是行政信息系统的用户。
4.管理观念的要求。对于行政信息的管理者来说，应在新的信息环境和管理任务的条件下，增强以下观念：
(1)依法管理的观念。
(2)信息道德观念。
(3)信息竞争观念。
(二)社会信息化对行政咨询的影响
行政咨询具有整理、传输信息的服务功能，又是集知识、技术、信息于一体的智能再生产过程，社会信息化对行政信息的影响，必然会反映到咨询活动上来。
1.专业咨询机构的数量急剧增加。
2.决策咨询的地位日益重要。从世界范围来看，决策咨询在信息咨询活动中的地位日益重要。
3.咨询手段的现代化和科学化。
4.信息意识的社会化。社会化的信息意识，有助于人们对咨询重要性的认识，有助于人们掌握咨询手段和利用咨询功能，从而形成咨询业走向社会化、产业化的社会条件。
5.咨询管理的法制化。咨询管理的法制化，实质上是对信息再生产、知识产权、信息安全、接受与提供咨询服务者的利益保护等方面的社会规范，是依法行政的新内涵。
三、我国电子政务的发展及其影响
(一)中国电子政务发展现状
据有关资料显示，1992年国务院提出建设全国行政首脑机关办公决策系统的方案，2001年制定了全国政务信息化建设的五年规划，2002年国家信息化领导小组审议通过了《我国电子政务建设指导意见》，并成立电子政务标准化总体组，全面启动电子政务的标准化工作。至2002年6月底，通过政府上网工程的实施，全国已有81.1%的省、部级政府部门建立了电子主页，57.5%的省市级政府部门建立了政府网站，绝大多数乡镇级政府设有站点，各级政府通过电子系统向社会发布信息，提供公众信息服务。仅2002年上半年，我国政府的电子政务建设软件投资达211亿元，IT设备采购量达到1549亿元。
1.电子政务的总体目标和指导原则。按我国政府电子政务信息化建设的五年规划的要求，我国电子政府的总体目标是到2005年完成“三网一库”的政务信息化的基本架构，即建成政府机关内部的办公业务网、国务院办公厅与各地区各部门连接的办公业务资源网、以因特网为依托的政府公众信息网，以及政府系统共建共享的电子信息资源库。这一目标的实现必须以“以需求为导向，以应用促发展，统一规划，资源共享，安全保密”为原则。
2.电子政务的主要任务。我国政府发展电子政务，推进政府信息化的主要任务，集中在以下七个领域：一是大力推进政府业务的应用建设，包括政府机关内部的应用系统建设，公文、信息无纸化传输系统建设，多媒体应用系统和决策服务系统建设。二是加强政府办公业务网和办公业务资源网的网络建设。三是筹建办公业务资源网和政府的公众信息政府网站。四是建立和完善共享性信息资源库。五是做好计算机网络安全保密工作。六是加强对公务员的培训工作。七是抓好与系统建设和应用相关的法规工作。
3.电子政务的保障。为了有效地发展电子政务，我国在加大建设经费投入的同时，加强了对电子政务的组织领导和相关法规的建立。
(二)电子政务的功能
1.政府部门内事务处理的电子化。
2.政府部门间行政关连的电子化。
3.政府公共管理的电子化。
(三)电子政务对政府的影响
1.改变政府组织状态。电子政务的实现势必导致政府组织状态的变化，使行政组织结构扁平化、政府组织无缝化。
2.提高政府行政效率。电子政务的实现将极有效地提高政府的行政效率，这主要表现在四个方面：(1)电子化技术提供了迅速、及时和广泛获取行政信息的有效手段，增强了政府对管理变量的把握能力和迅速反应能力。(2)电子化的行政方式为实现政府服务的充分性提供了有效保障，可更充分地满足公众在任何时间、任何地点，以各种渠道获取自己所期望的服务形式和服务内容的要求，如政府正积极实施的“在线预约、线上发证、在线报税、在线缴款、在线申办”，以及“单一窗口”的“一网式”公共服务等。(3)电子化的管理手段改变了传统的人工方式，在处理大量的公共事务过程中，减少了工作时间，降低了人力成本，提高行政资源的有效产出的量。(4)电子化的政务流程为克服机械化政务流程弊端提供了可能，机械化政务流程的弊端主要有三多，即会议多、发文多、环节多，这些弊端的克服有待于信息的迅速传导与回应、信息的及时处置与灵活对应等电子化网络流程的实现。
3.促进政府民主化发展。民主化是现代政府发展的必然趋势，电子政务的深入开展将从四个方面促进政府民主化进程。第一，电子政务促进政务公开。第二，电子政务促进信息公平。第三，电子政务促进公众监督。第四，电子政务促进公众参与。
电子政务对政府的影响当然不止上述方面，在此仅是择其要而言之。同时还应指出，电子政务对政府发展更是一种新的挑战，也是在新的发展平台上各国政府的竞争新起点。对此，科学的态度和积极相向的精神是极为重要的。
第十三章 行政公共关系与行政协调
第一节 行政公共关系
一、行政公共关系的含义和特征
（一）行政公共关系的含义
行政公共关系特指政府在施政过程中运用传播沟通的方法，促进政府与公众之间相互了解、理解、信任与合作的一种管理活动。行政公共关系是公共关系学的一般理论在政务活动中的具体运用。
从静态上看，行政公共关系主要指发生在政府与公众之间的信息交流和沟通的行为及状态。从动态上看，行政公共关系即政府机构与社会公众之间的双向传播沟通活动。从管理角度看，行政公共关系是一种管理职能，即对政府组织与社会公众之间的传播沟通行为和状态进行管理，或者说，是对政府组织与社会公众之间传播沟通的目标、对象、媒介、资源、过程和效果等基本要素进行管理，以提高政府的知名度和美誉度、塑造政府的良好形象，争取公众对政府工作的认同、理解和支持，最终达成政府目标。
（二）行政公共关系的特征
1.主体的权威性。相比较企业、社团等公共关系主体来说，行政公关的主体都更具有权威性。这种权威性来源于政府所拥有的公共权力。
2.对象的复杂性。行政公共关系的对象，即行政管理工作中信息沟通与传播的公众对象，包括内部公众和外部公众两个方面。
3.传播的优越性。(1)政府的组织传播严密有效。(2)政府控制着大众传播媒介，把握着国内社会舆论的绝对主导权。(3)在网络环境下，电子政务的推行使政府网络公关成为可能。
4.目标的独特性。行政公共关系目标的独特性主要表现在三个方面：
(1)促进公众的认知。政府是一个国家或地区的权威管理组织，通常以强制性的权力贯彻路线、方针、政策。(2)提高政府的美誉度。政府对本国公众而言，几乎不存在知名度的问题，政府公共关系的 主要任务是不断完善政府的美誉度。(3)政府开展公关活动的最终目标是提高社会效益，其价值追求表现为公共取向，而企业和其他许多社会组织一般都是以本组织利益为取向。
二、行政公共关系在中国
（一）我国行政公共关系发展的动力
1.经济市场化是行政公共关系发展的基础。市场经济要求政府职能重新定位，重构政府与其他社会组织的关系，其中最重要的是重新理顺政企关系。
2.政治民主化为行政公共关系的发展创造了条件。政府需要进行公共关系活动，向公众表明它以实现公民权利及其所体现的利益为目的并具有足够的施政能力；让公众了解政府权力运作的正当性和适当性，使其相信政府行使权力不会侵害公民合法权益；让公众了解政府承担社会管理责任的积极性，使其相信政府行使权力的目的在于增进公民福祉；使公众意识到政府对公众的尊重和公众有能力监督与制约政府。
3.行政改革的突破是我国行政公共关系发展的直接动力。政府改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，建设专业化的行政管理队伍，逐步构建适应社会主义市场经济体制的政府行政管理体制。为了实现这一目标，行政改革提出了许多对策性建议，这些措施在实践中的具体运用包含着政府公共政策和公共管理社会化的趋势，也显示出行政管理的新内涵。
（二）我国推行行政公共关系的意义
1.有利于社会主义市场经济体制的建立与完善。
2.有利于加强社会主义民主政治建设。
3.有利于维护转型期社会秩序的稳定。
4.有利于提高政府的国际形象。
三、行政公共关系的任务
（一）把握公众舆论，为政府决策提供依据舆论是社会上相当数量的人对一定社会问题所发表的意见的总和。行政公共关系部门需要做大量的工作：了解舆论；引导舆论；纠正舆论和完善舆论。
（二）政务公开和信息公开，满足公众知情权，争取公众了解和支持。
（三）开展社会沟通，建立完善有效的渠道，缩短公众与政府的距离从思想层次看，社会越开放，政府与人民群众的沟通越显得重要，只有树立强烈的沟通意识，才会有自觉沟通的行为。从行为层次看，要坚持开展一些卓有成效的社会沟通活动：(1)社会协商对话。(2)公众咨询活动。(3)政府机构开放接待日。(4)推动政府上网工程的建设。
（四）多办实事，协调内部外部关系，创造“人和"的行政环境政府要创造“人和”的行政环境，从外部来讲，关键是多为人民办实事，兴利除害，使群众满意。
四、行政公共关系实务举要
（一）民意测验政府的每项事关民生的重大政策或措施出台之前，都应该通过民意测验了解公众的基本态度和意见，为决策提供更充实可靠的根据。
（二）信访工作政府的信访工作部门在做好人民群众来信来访工作方面，发挥着重要的政府公共关系作用。
（三）政府信息公开与办事公开。
（四）新闻发布。建立和完善政府发言人制度；完善政府新闻发布工作的内容。
（五）拓宽社会沟通渠道。社会协商对话；公众议政活动；公众投票公决。
（六）危机事件处理 。所谓危机事件，这里是指在特定时间和地域内危及政府职能运行、社会生活和群众利益的重大事件。危机事件有非人为事件和人为事件两大类型。对政府来说，国内国际社会出现的重大纠纷或冲突都可以成为危机事件。危机事件往往在意想不到的情况下，在较短的时间内发生，而且会在社会上产生较大影响。
（七）政府形象管理。政府形象是公众心目中对政府的政策表现、公务员的言行所形成的总体印象和评价，也是政府组织的外部风貌、内部特征以及全部活动状况在社会公众心目中产生的心理反应。
第二节 行 政 协 调
一、行政协调的概念和作用
（一）行政协调的概念
行政协调是指行政管理过程中的协调，是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织、部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以实现共同目标的行为。
（二）行政协调的作用行政协调能够保证行政过程的稳定，正常发挥行政功能，提高行政效益。行政协调的作用具体表现为三点：
1.有利于增强行政凝聚力。一个组织是否具有生命力，取决于其集体向心力和聚合力的程度。
2.有利于合理利用资源。有效的行政协调，可以节省金钱，减少浪费，使人、财、物等资源的利用得以适当调节，特别在防止和处理不正常竞争中对资源的开发纠纷和无序开发的现象，乃至急功近利破坏资源的现象，行政协调都有特殊的作用。
3.有利于提高行政效率。行政协调使有关规章制度相互配套，各项政策、计划、法规，使其互不抵触，使行政组织对重要的事情处理都有合法程序；同时通过对行政系统内外多重要素的综合调控，遏制或减少了系统内部上行、下行、平行各组织单元之间的摩擦、冲突等损耗因素，这本身就是一个减少内耗的过程。另一方面，行政协调沟通内外，融洽环境，使行政过程更多的为外界群众所了解、关心，这对行政实施成本的降低也有很重要的作用。
二、行政协调与行政管理过程
对政府这一个大型的、复杂的组织来说，要维持行政组织的高效运作，更有必要在行政管理全过程中贯穿行政协调。
（一）政府组织的内部分工和政府行为的合作性首先决定了行政协调的必要性
（二）行政决策的实施需要持续不断的行政协调
（三）行政管理程序离不开领导，领导的工作内容之一就是协调
三、行政协调的主要模式和基本原则
（一）行政协调的主要模式
1.内部协调模式
2.外部协调模式
3.纵向协调模式
4.横向协调模式
（二）行政协调的基本原则
在行政协调的各种不同的协调模式中，也要遵循一些共同的基本原则：1.坚持统筹全局。2.坚持分层运作。3.坚持动态协调。4.注意非平衡因素的影响。
四、行政协调技术举要
在实际操作中，行政协调的具体技术多种多样，在此主要介绍以下几种：1.主体合流法。2.中间数法。3.冷处理与热处理法。4.当面表态法。5.谈心法。6.跟踪处理法。
协调人采取的对策大致有三类：(1)因故变换责任人而扯皮的，要及时使责任衔接，向新的责任人重申一切要求，切实解决遗留问题；(2)因政策变化而出现扯皮的，要把工作做在前头，做到治标与治本相结合 ，在采取有效的补救措施的同时，还要做好宣传教育；(3)因有关人员违章、违纪、违法等使工作走样、变形而扯皮的，要按章、照纪、依法予以处理。
第十四章 行 政 监 督
第一节 行政监督概述
一、行政监督的概念
(一)行政监督的含义及其特征
行政监督，是指对行政的监督，即行政法制监督。包括国家权力机关的监督；行政系统内部特设的行政机关进行的监督，如监察部门、审计机关和会计系统实施的监督等；司法机关实施的监督和政党、各种社会组织、人民群众及社会舆论的监督。行政监督的特征：
1.监督对象是行政机关的行政行为和行政工作人员的职务行为。
2.监督主体是国家权力机关、司法机关、国家特设的行政机关、政党、社团组织和人民群众等。
3.监督性质是监督主体对行政机关及其工作人员的一种法制监督。有两方面的含义：
(1)主体享有的监督权是法律赋予的，要严格依法定程序进行。(2)对行政机关及其工作人员在行政活动中的合法性和合理性的监督，重点是执法监督。
4.监督的目的在于保障社会主义民主和法制，促进行政机关及其工作人员依法行政，合理行政，改善和强化行政管理，提高行政效率，推进廉政建设。
(二)行政监督的分类
1.以监督的主体来划分，根据我国宪法和有关法律规定，具有监督权限的主体分别有国家各级权力机关、司法机关(检察机关和审判机关)、具有隶属关系的行政机关、行政系统内特设的监督机关(监察机关和审计机关)、政党、各种社会组织、人民群众和各种新闻传播媒介等，从而构成不同主体的监督。
2.从监督的对象看，分别是对行政机关的行政行为的监督和对行政工作人员的职务行为的监督。
3.以监督的内容为标准，有对行政行为的合法性的监督和对行政行为的合理性的监督两种。
4.从监督的方向上体察，则可分为纵向监督、横向监督和双向监督。
5.以监督的时间阶段来划分，行政监督分别有事前监督、事中监督和事后监督。
6.从监督的目的和方法上来划分，还可分为积极性的监督和消极性的监督。
二、行政监督的意义和作用
(一)行政监督有利于促进行政机关及其工作人员依法行政，确保国家法律、法规、方针政策的贯彻实施。
(二)行政监督有助于激励行政工作人员成为人民勤务员，即社会公仆
(三)加强行政监督是发展民主政治、维护人民的合法权益的重要途径
(四)完善和执行行政监督是惩治腐败、克服官僚主义、推进廉政建设的必要措施
(五)加强行政监督有助于支持各级行政机关及其工作人员行使法定权力，保障宪法、法律、法规实施。
三、我国行政监督的历史概况
（一）古代中国的行政监督
（二）近代中国行政监督
（三）中华人民共和国行政监督
第二节 我国现行行政监督制度
一、行政监督的内容及其指导思想和基本原则
(一)行政监督的内容
(二)行政监督的指导思想和基本原则
二、行政内部监督方式
(一)一般监督
(二)业务监督
(三)专门监督。行政监察、审计监督(财会监督、财政监督)等。
三、行政外部监督
(一)国家权力机关的监督
(二)国家司法机关的监督
(三)政党的监督
(四)各种社会组织的监督
(五)人民群众和社会舆论的监督
第三节 我国行政救济监督制度
一、行政复议救济监督
(一)行政复议的概念
行政复议是指公民、法人或者其他组织(管理相对人)，认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益，依法向有复议权的行政机关申请复议，受理申请的复议机关依照法定程序对引起争议的具体行政行为进行审查并作出裁决的活动。它不仅是行政机关内部上级对下级进行监督的重要方式，而且是一种对管理相对人合法权益提供保障的行政救济方法。
(二)行政复议的范围
凡是可以提起行政诉讼的行政争议案件，都可以申请行政复议；不能提起行政诉讼的行政争议，只要单行法律、法规规定可以申请行政复议的，公民、法人或者其他组织就可以申请行政复议；我国《行政复议法》在明确规定了哪些行政行为可以申请复议的同时，又对不能依照复议法申请复议的四类行政行为作了规定。它们是：国务院制定的行政法规和其他规范性法律文件、规章；行政机关作出的行政处分或其他人事处理决定；行政机关对民事纠纷作出的仲裁、调解或者处理；以及国防、外交等国家行为。
(三)行政复议的审查内容和依据
行政复议的审查内容主要指对被申请复议的具体行政行为进行审查的内容。重点是程序审和实体审两个方面。
行政复议审查的依据，是指法律根据和如何适用法律的规定。
(四)行政复议救济监督与行政诉讼救济监督的关系
行政复议与行政诉讼是我国解决行政争议不可缺少的两种法律性质不同的救济监督制度。但作为同是行政救济监督的手段或途径，两者也存在着一定联系。在某种意义上说，行政复议救济是行政诉讼救济的基础和前提，行政诉讼救济是行政复议救济的监督和保障。综观我国法律、法规的规定，两者的关系可归纳为选择模式、复议前置模式和特例模式三种。
二、行政诉讼救济监督
(一)行政诉讼的概念
广义行政诉讼是指凡有受理行政诉讼权力的行政机关和司法机关，按法定程序受理解决行政争议的活动。狭义的行政诉讼仅指法院在双方当事人和其他诉讼参与人参加下，按司法程序审理和解决行政争议的活动。
(二)我国行政诉讼制度概述
1.建立行政诉讼制度的意义和作用。
2.我国行政诉讼制度的性质和宗旨。
3.我国行政诉讼的审查对象和方式。
4.行政诉讼救济监督的主要方式。
(三)行政机关与行政诉讼
《行政诉讼法》是保证人民当家作主的法。行政机关对待行政诉讼必须解决两个关键问题：一是行政机关在行政诉讼中的法律地位；二是行政机关对待行政诉讼的正确态度。
1.行政机关在行政诉讼中的法律地位。根据行政诉讼制度的性质、《行政诉讼法》立法宗旨和第2条、第11条规定的精神，被诉行政机关在诉讼中处于被告的法律地位。
(1)行政机关从执法者到被告地位的变换，是由被管理人认为行政机关在执法阶段的行政行为侵犯了其合法权益而提起行政诉讼引起的。
(2)行政诉讼制度是基于行政法的不平等而存在的。
2.行政机关及其工作人员对待行政诉讼的正确态度。为使行政诉讼在我国正常、平稳地发展，行政机关及其工作人员应当端正态度，提高认识。
(1)理解我国行政诉讼制度宗旨的全部内容。
(2)摆正人民与“公仆”的关系。
(3)尊重审判机关的独立审判权，维护人民法院的合法裁判。
三、行政赔偿救济监督
(一)行政赔偿责任概念
1.行政赔偿责任的概念。行政赔偿责任，是指国家行政机关及其工作人员在行使职权、执行公务过程中，因违法或不当侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，所应承担的赔偿责任。我国行政赔偿责任制度的主要法律依据是宪法和《国家赔偿法》。其基本特点是：
(1)行政赔偿责任是基于行政行为违法或不当侵权的原因而产生，违法或不当侵权行为的主体是行政机关或法律授权的、受行政机关委托行使行政管理职权的其他组织及其工作人员。
(2)违法或不当侵权损害必须是行政机关及其工作人员在行使职权和执行公务过程中发生。行政机关的行为与其职权无关或工作人员的非公务行为给管理相对人造成损害，不发生行政赔偿问题。
(3)行政赔偿责任主要是一种财产责任，其责任形式是赔偿，如返还财产、恢复原状或金钱赔偿等。
(4)行政违法侵权主体与直接赔偿责任主体相分离。行政工作人员违法侵权造成损害，其赔偿责任都由该行政工作人员所属行政机关来承担。但行政机关对有故意或重大过失的工作人员保留求偿权(索赔已经赔偿的费用)。
(5)行政赔偿责任与另外两种行政责任(处罚、处分责任)不同的一个显著特点是，除单独就损害赔偿提出请求适用行政程序外，还可以适用司法程序。
2.行政赔偿责任的性质。行政赔偿责任就其性质来说，是一种行政责任，而且本质上是一种国家赔偿责任。
(二)建立行政赔偿责任制度的意义
1.建立和完善行政赔偿责任制度，是强化国家对人民的责任的一项重要的法律制度，有利于维护和巩固人民是国家的主人的最高法律地位，确保国家人民民主专政的性质和社会主义的根本制度。
2.建立和完善行政赔偿责任制度，使人民的合法权益得到法律和现实的保障，充分体现了人民政府真正对人民负责，有助于加强政府的公信力，从而赢得广大人民的支持和拥护。
3.建立和完善行政赔偿责任制度，增强行政机关及其工作人员的法制意识，有利于贯彻落实依法治国方针，提高依法行政的自觉性，促进行政管理法制化、科学化。确保政府管理体制的转变，强化政府在社会主义市场经济条件下的宏观管理职能。
4.建立和完善行政赔偿责任制度，加快社会主义民主和法制建设进程，有利于加强制度防范和管理监督机制，防止违法行政，避免滥用职权，消除失职、渎职，克服官僚主义，搞好廉政建设，防止和反对腐败，树立行政机关及其工作人员守法、公正、廉洁的形象。
5.建立和完善行政赔偿责任制度，国家责任增强，行政机关及行政工作人员责任减轻，有利于行政机关及行政人员摆脱沉重的政治负担和经济负担，充分调动和发挥行政机关及其工作人员的积极性和创造性，提高行政效率，实现国家行政管理目标。
(三)我国行政赔偿责任制度的基本内容
1.维护宪法确立的国家赔偿责任原则，贯彻落实依法治国方针，保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家行政机关依法行使职权的宗旨。
2.行政赔偿责任的确认。
3.关于赔偿请求人和赔偿义务机关及赔偿程序的规定。
4赔偿范围和方式。
第十五章 办公室管理与后勤管理
第一节 办公室工作的性质与任务
一、办公室工作的性质
(一)政治性
(二)综合性
二、办公室工作的基本任务
(一)日常性工作
(二)综合协调工作
(三)辅助决策工作
第二节 办公室管理的科学化和现代化
一、办公室管理的科学化
(一)规范化
(二)制度化
二、办公自动化
办公自动化(Office Automation，简称 OA)的定义目前在国际上并无一致性解释，按我国国务院电子振兴领导小组办公自动化专业组所下定义，办公自动化是应用计算机技术、通信技术、系统科学和行为科学等先进科学技术，不断使人们的部分办公业务借助于各种办公设备，并由这些办公设备与办公人员构成服务于某种目标的人机信息系统。就一般意义而言，这一人机信息系统的规模和功能，既受行政组织机构、办公制度和办公环境等因素的制约，又对这些因素的变化起着重要的促进作用。
(一)办公自动化系统
(二)办公自动化对办公室管理的要求
第三节 后勤管理的重要意义与主要内容
一、后勤管理的意义
(一)后勤工作是其他部门工作的基本条件。政府行政离不开财、物的供给与配置，没有后勤服务，各部门难以进行正常的工作。
(二)后勤管理是提高行政效率的重要条件后勤管理与行政效率问题密切相关，这不仅因为后勤工作的效率是行政效率的当然构成，还因为后勤系统的管理水平直接影响其他系统的工作效能。
(三)后勤管理是维护职工利益的需要
(四)后勤管理改革具有重大的现实意义
二、后勤管理的主要内容
(一)物资管理
(二)财务管理
(三)生活后勤管理
(四)服务后勤管理
(五)接待工作管理
第四节 后勤管理体制改
一、后勤管理体制改革的必要性
(一)适应社会主义市场经济体制的要求
(二)符合行政体制的发展
(三)满足后勤发展的需要
二、后勤管理体制改革的内容
(一)实现机关后勤服务社会化
(二)实现后勤行政管理职能与服务职能相分离
第十六章 行政效率
第一节 行政效率概述
一．效率的含义与特点
（一）行政效率的含义
1.对行政效率含义有以下几种理解：
（1）机械效率观。
（2）功能效率观。
（3）系统效率观。
2.行政效率的基本概念。
（1）行政效率的高低有一定的数量比例，可以作定量分析和对比。
（2）行政效率有质的规定性，可以作定性分析，它通常表现在社会效益上。
（二）行政效率的特点
1．方向性。
2．关联性。
3．社会价值性。
（4）相对性。
（三）行政效率在行政学研究中的历史演变
1.传统行政学理论关于行政效率的基本观点。美国公共行政自威尔逊以来，一直视效率为其追求的终极目标，国内有人把效率作为美国公共行政管理主义范式的主要价值取向。
2.新公共管理理论与实践中的行政效率。20世纪后20年在西方国家兴起的新公共管理运动，是建立在现代政治经济学和私营部门管理方法之上的新理论。从国内外学者描绘的新公共管理的基本特征看，当代西方国家以新公共管理或管理主义为定向的政府改革基本可以被定义为追求“三E”（Economy ，Efficiency ， Effectiveness即经济、效率、效能）目标的管理改革运动。
二、行政效率的要素
（一）效益要素
1．行政活动的总方向和性质，即是符合人民利益和社会发展要求，是否符合国家的基本方针政策。
2．各项行政决策的质量，即是否符合科学规律和现实条件。
3．各种行政工作的质量，即其结果是否符合法律的、计划的和技术的要求。
4．在一定时期内完成的行政任务的数量。
（二）经济要素
效率是指投入与产出的比例关系，其中必定包含着经济要素。一切对效率的追求，都要遵循经济原则。由于行政产出受社会需要、客观条件和行政工作计划等制约，行政工作任务量不能任意扩大。所以，经济要素在行政效率中主要表现为行政投入量。从经济角度讲，提高行政效率的主要途径在于减少投入，即降低行政费用，节约行政开支。
（三）时间要素
1．时间是完成行政任务的基本条件。任何行政任务的完成都需要一定的时间。
2．时间是一般人类劳动的自然尺度。一切人力、物力、财力的消耗，都是活劳动和物化劳动的消耗，而劳动时间是衡量劳动本身的自然尺度。在这个意义上时间是对行政投入的一种量度。
3．时间是具体行政活动的现实尺度。某种具体的行政工作多久才能完成，必然有现实的时间是尺度，或者几周，或者几小时，这就是行政工作的周期。这里的时间是具体的、现实的，因为它所度量的不是抽象的一般人类劳动，而是具体完成某项特殊行政任务的劳动。
4．行政工作要讲究时限。所有的行政工作，通常都应有一个最迟的完成期限。超过这个期限，就可能造成严重的损失。时限与速度不同，它的意义是保守的。就是说，提前不一定有积极意义，而延误则必有消极影响。行政管理的现代化水平越高，组织越严密，时限的意义就越重要。
三、行政效率研究的出发点及其意义
（一）注重行政效率的公共性是行政效率研究的出发点
（二）行政效率研究的意义
第二节 行政效率的测定
一、行政效率测定的基础
1.行政环境。行政的外部环境既包括自然环境，如地理位置、气候、温度等，也包括社环境，如政治气候、文化习俗、经济状况、民族传统、社会心理等。
2.组织结构。机构设置是否合理，分工是否明确，层次是否清楚，人员是否精干，领导是否统一等都直接制约着行政效率。
3.行政人员是行政活动的主体，他们自身的政治思想、专业业务知识、工作能力、道德修养等方面素质的高低以及他们的时间观念、效率观念的强弱，都直接影响着行政效率的高低。
4.行政决策的正确程度。行政决策决定着行政管理的方向和目标。决策的正确与否，表明了行政效率的方向性要求。若决策是错误的，那么效率再高也是负的。
总之，影响行政效率的相关因素十分多样化，要紧密结合他们来进行效率测定。
二、行政效率测定的原则
（一）行政管理为社会主义政治服务的原则
（二）量与质统一的原则
（三）短期效果与长期效果统一的原则
（四）局部效益与全局效益统一的原则
三、行政效率测定的标准
（一）行政工作的质量标准
（1）行政决策的质量。（2）中间管理层的工作质量。（3）具体执行工作层的质量。具体执行层的工作大部分是操作性的，可以按不同岗位具体制定工作质量标准。
（二）行政工作的数量指标
（1）行政决策层的工作量。（2）中间管理层的工作量。（3）具体执行工作层的工作量。
（三）行政工作的时效标准
时间是行政效率的重要要素。评估行政效率必须有时效标准，这可分为两类：一是强调速度的标准；二是强调时限的标准。在实践中，要根据需要和条件，为每项行政工作设定速度标准和时限标准，并要不断完善。
（四）行政费用指标 这是最容易量化的指标。通常有两种基本尺度：
（1）衡量人力消耗的尺度，即劳动时间尺度，以工作日或工作小时来计算。
（2）衡量物力和财务消耗的尺度，以货币来计算。使用这两种指标来衡量行政费用时，需注意两点：一是简单劳动与复杂劳动创造的价值不同，计量人力支出时，应对不同知识水平的人员加以区别。二是物质资源不能完全按市场价格来计量，应区别计划物资和非计划物资、供应充足物资和短缺物资。
四、行政效率测定
（一）公共部门效率问题的特殊性
1．政府部门提供的公共物品或服务由于是一种 “非市场产出”，政府产出一般不可能象市场交易那样容易界定，并且在对行政部门进行具体的绩效考核时还必须要综合考虑有形的和无形的、直接的和间接的、眼前的和长远的相关因素，因而就增加了这种考核的难度。
2．从政府公共部门本身的特性和政府的外部环境来说，由于政府等级官僚制的结构特征，政府本身既存在着“内部效应”，又受到许多外在因素的制约。
3．公共选择理论也认为，担任政府公职的是有理性、自私的人，政府机构本身也具有追求自身利益最大化的动机。
（二）行政效率的测定
1．直接的评估方法有如下三种：
（1）预期效率比较法。这是对行政效率的预期测定与评估，它适用于行政领导决策层。行政效率的高低，首先决定于行政决策质量的高低。为了确保行政决策质量，可以对各种决策方案的预期效果进行评估和比较。
（2）行政费用评估法。这是以行政经费的开支和使用的合理性及其效果为依据来评估行政效率的，它适用于管理层及操作执行层。具体可以从三个方面来测定：
其一，从单位费用评估。将行政费用分解为一定的单位平均数，并以此单位费用为基准，计算出行政工作的实际费用，比较其效率的高低；
其二，从件数费用评估。通过同类行政工作中每个人员的工作量与其工资额的对比，测算每件工作的平均行政费用，并以此为基准评估和测定行政人员的工作效率；
其三，从人均费用评估。先计算本地区整体行政工作的人均费用，并以本地区的人均行政费用为基准，进一步测算各部门、各单位的人均行政费用，比较其效率的高低。
（3）时效评估法。时效时行政效率的一个重要指标，因为任何行政管理活动都是在时间流程中进行的。能否以最短的时间，实现预定的目标，是衡量行政效率高低的重要尺度。减少或缩短时间，实际上就是提高了行政效率。
2．测定法被称为间接测定方法。间接测定行政效率主要是通过对行政机关效能和效益的评定，来估量行政效率的高低。因为，效能是效率的基础，而且在对机关效能的要求中，一般都含有效率要求的因素。具体的评定方法有三种：
（1）行政功能测评法。（2）行政要素评分法。（3）标准比较法。
第三节 行政效率的提高
一、影响行政效率的主要因素
（一） 行政环境因素
（二）行政组织因素
（三）行政人员因素
（四）科学技术因素
二、我国行政效率的现状分析
（一）权力过分集中
传统观念认为，社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制，因而各级领导机关都管了很多不该管、管不好、管不了的事。权力过于集中，地方和基层的自主权过小，需要层层请示、层层汇报，这是产生官僚主义、行政效率不高的重要根源。
（二）组织机构不合理
我国行政机构中存在的机构臃肿、层次繁多的情况，产产生推诿扯皮、互相掣肘、手续繁杂等问题的主要原因。组织机构不合理主要表现为：机构重叠；机构设置与社会主义市场经济体制不相适应；管理层次过多；各部门、各层次之间的沟通协调机制不完善。
（三）人事管理制度不够完善
我国现行人事管理制度在选人、用人、培养人、激励人几个环节上都有一定的缺陷，这是造行政效率低的重要原因。
（四）行政法规不健全或有法不依
有些行政机关不是依法行政，而是凭长官意志办事，乱设机构，任意增加编制。造成不良后果也无人追究责任，对行政人员的失职、渎职行为不能进行严肃的法律追究。对某些专业人员的职权缺乏有效的法律保障，有些人甚至由于坚持制度行使职权而遭打击报复。这是造成管理混乱、效率低下，甚至出现腐败现象的重要原因之一。
（五）党政的不正之风尚待根本扭转
目前，国家机关存在着形形色色的不正之风，特别近年来逐渐引起人们重视的行业不正之风，严重影响了国家机关的效能和行政效率。如果党风、政风不正，官僚主义、以权谋私、贪污腐化、徇情枉法等腐败现象滋生漫延，就会严重影响广大行政人员的积极性，影响国家机关内部组织的健康，不仅行政效率无法提高，还会危及整个社会主义政治制度。
（六）行政人员道德不正、作风不纯
在我国的行政活动中，也有不少低效率并不是由于种种客观原因造成的，而是直接由于行政人员道德不正、作风不纯的结果。他们往往在道德上信奉极端利己主义，在作风上官僚 主义，丢掉我们党和国家关于全心全意为人民服务的行政宗旨，把职位、权力当成谋取私利的途径和手段。在他们的眼里，效率并不是行政本身所要追求的目标，而是满足私利的筹码 。有许多低效率正是由于没有满足当事人的欲望而故意造成的。
三、提高行政效率的途径和方法
（一）提高行政效率的途径
1.牢固树立效率观念。
2.推进机构改革，建立合理的行政管理体制。
3.贯彻依法行政的原则，使行政管理制度化、法律化。
4.全面提高行政领导者及工作人员的素质。
5.正确运用激励手段，充分调动行政工作人员的积极性、活力、效率。积极性是行政管理体制改革所追求的目标。
6.大力反对官僚主义，转变机关作风。
7.创造条件，逐步实现管理技术手段的现代化。
（二）提高行政效率的方法
工作方法对提高工作效率，完成任务具有决定性的作用。就效率本身而言，最直接的制约因素是管理方法。一般地说在同等条件下，方法对路与否，会产生不同效率，方法对，效率就高。
（1）层次领导方法。（2）目标管理方法。（3）以点带面、典型带动方法。（4）现场办公方法。
四、全面认识应用信息技术对提高行政效率的意义
1.政府上网工程的逐步实施，为我们展示了网络化办公的光明前景。
2.信息技术在政府管理中的运用，有助于改变政府的传统形象乃至角色。
3.“政府上网”有助于改善政府的决策，尽量减少相应的成本，从而提高乡镇效率。
4.从更远的意义上说，由于电子政府的发展，有利于它和科技进步交相辉映，从而带动相关产业群落的发展，营造有利于我国信息产业发展的“生态环境”，加速我国信息产业和国民经济信息化的发展。
(二)信息技术对政府管理和行政效率的挑战及其应对策略
1.伴随着信息技术的发展，网上信息会无限膨胀。众多的信息网中既有有用的信息，也有不必要的垃圾信息，对此必须加以整理和分类，这就使政府网上信息系统化整理的成本大大提高。
2.需要支付网上信息交流的安全性保障成本。互联网给政府安全产生了很大影响，为了对抗不安定因素，确保开放的政府网络的安全，政府部门必须支付保障信息交流安全的成本，这不仅可能损失掉一部分经济效益，而且不时难免会降低行政部门的办事效率。
3.信息技术使政务信息公开化和透明度大大提高。由于公众可以很容易地从网上查阅各政府机构所制定的政策法规，保证政令统一，解决 “政出多门”问题就会变得非常紧迫。
4.信息社会需要高素质的政府从业人员。随着信息化程度提高，对政府工作人员的技术素质要求更高，特别是当政府面对大量新的事务乃至危机时更是如此。
5.加大政府管理硬件投入。当然，从最具体的操作层面看，信息化至上会加大政府的管理硬件投入。按照市场的投入与产出机制分析，网上政府办公与传统办公相比，是否真的实现了数量与质量的统一、价值和功效的统一，也是政府部门应该考虑和认真对待的问题。
第十七章 行 政 改 革
第一节 行政改革概述
一、行政改革的基本含义
行政改革的含义有狭义、广义之分。狭义的行政改革仅指政府机构改革；广义的行政改革则是指国家行政机关为适应内外环境的变化，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。本章从广义行政改革的角度进行研究。行政改革是行政主体适应社会政治、经济、文化环境的变迁而进行的自我调整、变革的过程。就改革的基本类型来看，行政改革有“调适型”改革、“转轨型”改革和“发展型”改革三种类型。
二、行政改革的必然性
(一)行政改革是时代发展的必然要求
(二)行政改革是促进社会经济发展和民主政治建设的需要
(三)行政改革是实现行政管理科学化和现代化的需要
第二节 当代西方国家的行政改革
一、当代西方国家行政改革的基本趋势
(一)缩小行政管理范围，强化政府宏观调控和综合协调功能为减轻政府负担，缩小政府行政管理范围，当代西方各国行政改革的一个基本趋势，就是分散、转移政府的专业管理职能，普遍采取如下改革措施：
1.国有企业私营化，将部分国有企业或资产卖给私人经营。
2.公共事务管理民营化，将公共服务事务或部分政府职能委托给民间团体或私人管理。
3.政府业务合同化，把政府主管的部分业务工作推向市场，由政府与企业签订合同，以保证其业务目标的实现。
西方各国政府在缩小其管理范围的同时，也十分注意加强政府的宏观调控和综合协调功能。各国政府普遍重视计划手段与经济手段、法律手段的综合运用，一方面通过制定指导性的经济计划，对国民经济的发展前景作出预测，对经济的长处和短处作出分析，向经济和社会组织提供政府的经济政策和市场发展前景的综合信息，制定保持市场正常运行的规则。另一方面，通过预算调控、货币金融调控、物价调控等经济手段以及法律手段对市场进行调控，以保证市场的正常运行和竞争的公正性与合法性。此外，各国政府普遍加强了宏观调控和综合协调部门，建立和完善综合协调的机制。
(二)调整中央与地方关系，扩大地方政府的权力
中央与地方关系是当代行政改革的重要内容之一。70年代以来，这方面的改革呈分权和集权两种趋势，但以地方分权为主流。需要特别指出的是，在当代西方各国的分权与放权的改革中，各国政府都坚持财权集中、事权分散的原则，既保证国家整体利益得以维护，又充分调动地方政府的积极性。同时，都不同程度上强化了中央政府对地方政府的严格有效的监督，加强中央的宏观调控。
(三)精简机构，改革传统科层组织制度
传统的科层组织制度是以政府垄断为基础，以严密的分工、明确的权责制度、健全的层级节制体系和规章制度为特征的。随着社会的发展和国家干预的加强，科层组织制度产生了机构庞大、效率低下和行为形式化等弊端。因此，改革传统的科层组织制度，建立精干、合理、高效的政府机构成了当今各国政府改革的重要目标。
(四)注重公务员制度的改革和完善，加强公务员定员管理
英国1968年的《富尔顿报告》反映了西方各国公务员制度改革的基本趋势。《富尔顿报告》对其他各国公务员制度的改革产生了深远的影响。在西方各国的公务员制度改革中，还普遍采取了紧缩编制、精简冗员的做法。其中，日本政 府在加强公务员的定员管理、削弱公务员人数方面的做法很值得借鉴。
(五)简化行政工作程序，改进行政管理的方式方法
西方各国政府在简化行政程序方面普遍采取以下做法：(1)缩小审批事项的管理范围；(2)下放审批权限；(3)废除失效的、过时的条例；(4)合并重复的审批程序和审批制度；(5)简化申报程序和审批手续等。
二、当代西方国家行政改革的主要特点
(一)坚持有计划、渐进式的行政改革，使行政改革稳步发展
(二)坚持依法改革，建立健全一整套的法律规范
(三)注重政府管理内涵的改革，追求政府管理的效益
(四)组建精干、高效的改革工作班子，重视发挥参谋咨询机构的作用
第三节 当代中国的行政改革
一、当代中国行政改革的进程
（一）1954年的改革
（二） 1958至1959年的改革
（三） 1965年的改革
（四）1982年的改革
（五）1988年的改革
（六）1993年的改革
（七）1998年的改革
（八）2004年的改革
二、中国行政改革的经验及难点
（一）中国行政改革的经验及其评价
（二）中国行政改革的难点
1.观念和利益问题。
2.职能转变、政企分开问题。
3.改革的配套、平衡问题。行政改革是一项巨大复杂的系统工程，它本身包含着政府职能的转变、机构的精简以及人事制度、工资制度、社会保障制度管理方式和方法等方面的配套改革，外部又受到政治、经济、文化环境的影响和制约，必须与政治、经济、文化环境保持动态的平衡。
4.人员分流问题。精兵简政、人员分流是历次改革的难点，也是以往改革成效不大、成果难以巩固的重要原因。
5.行政法制建设问题。
中国当前正处于行政改革的关键时期。尽管在改革的道路上还会有这样那样的困难和问题，但我们有中国共产党的坚强领导，有全国广大人民群众的拥护支持，有数十年来行政改革积累的经验，只要我们继续努力，坚定不移地贯彻党的十六大精神，积极稳妥地推进改革，一个适应社会主义市场经济体制的“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”一定会在我国建立起来。