2、对推进市场化改革提出了新的要求

     我国由计划经济向市场经济过渡,最初是由政府,包括地方政府推动的,即经济学所讲的强制性制度变革。这种政府推动市场化的行为，是以政府直接作为竞争主体进行的，改革初期在一定程度上弥补市场调节的不足，聚集资源，加快了当地经济的发展。随着改革开放的发展,中央政府下放权力,地方分权，地方政府在经济区域的地位和作用明显增强，不适当地扮演了市场主体的角色。主要表现为：虽然从总体上，目前我国经济市场化的范围比较广，但是在不同的区域、不同的行业市场化的进程却存在着较大的差别，各地方政府为了维护本地区的局部利益，对进入本地产品市场、要素市场与服务市场设置了种种壁垒，在打击假冒产品、司法执行等方而实行地方保护，在吸引外资方而进行政策竞争，在投资方而进行重复建设等，客观上造成流通渠道堵塞，各种商品和生产要素不能自由流通，地区、行业、企业间的优势无法互补，大量资源浪费。此外，政府也没有完全完成向市场经济条件下政府角色的转换，政府职能并没有完全转换，仍直接招商引资、直接参与商务谈判、审批土地，甚至直接上阵拼经济、铺摊子、上项目。地方政府直接作为竞争主角推动区域经济发展的模式，显然己经不能适应时代的需要。如何应对竞争压力，加快政府职能和市场机制的创新，这是我们在完善市场经济体制过程中必须要着力解决的重大问题。

    3、对社会化管理和公共服务提出了较高的要求

    加快社会建设和管理，推进政府公共服务机制创新，是规范政府经济职能的必然要求。我国现行的社会管理和公共服务的方式方法是在计划经济条件下形成的,主要特点是政府长期作为经济发展的主导力量，过度干预GDP增长，直接干预微观经济活动，忽略基本的公共服务和公共产品的供给，公共职能相当薄弱，至今主要精力和大部分财力仍没有用到社会事业发展和公共产品供给方面；政府、国有企业、商业银行结构性矛盾突出，政企不分、政企难分；城乡的发展不协调，农村的公共服务水平落后于城市，不能满足广大农民在义务教育、医疗、养老保障等方面日益强烈的基本公共需求。我国目前正处在发展与转型的特点时期，公共需求的全面增长与地方政府公共产品供给的短缺以及公共服务的不到位，已是一个相当突出的问题。

   二、新形势下地方政府经济职能的逻辑框架

    国内外经济发展经验表明，一个国家、地区政府的管理机制、职能、方式和效率，是决定其经济竞争力的基本因素之一。目前，地方政府正处于体制转型期，不仅市场机制存在内在缺陷，而且面临着市场力量薄弱，不能充分有效地实现资源配置的问题。因此，地方政府除了弥补市场失灵外，还必须部分具有替代型的经济职能，以达到确保社会资源得到最优化配置，最终实现国民经济和社会可持续发展的长远目标。但政府的经济职能并非是系统设计的结果，而是政策机制在实践中渐进调试的产物。

     （一）理论基础

     第一，  经济运行和发展中的“两手”原理

     现代经济的运行和发展既需要市场这只“看不见的”手，也需要政府这只“看得见的手”，二者的协同是决定经济运行和发展质量的关键因素。这就是经济运行和发展中的“两手”原理。这一原理的认识前提是市场与政府效率与失效的事实与规律，意味着任何一只手都不可能把经济组织好，因为市场不是万能的，政府也不是万能的。确立了这一基本原理，地方政府经济职能确立的未来轨道就比较明朗了：向政府与市场协同的体制过渡。

    第二，  政府行为的“柳宗元植树”原理。

    政府在经济运行和发展中的经济职能遵循的原理，可以从中国唐代杰出的思想家和文学家柳宗元的《种树郭橐驼传》中得到启发。根据这篇寓言，可以概括现代经济运行中政府行为的 “柳宗元植树”原理：第一，政府要顺乎经济运行和发展的自然规律，即“顺木之天，以致其性焉尔”；第二，政府要从经济运行和发展的内在需要出发而为之创造适宜的条件和环境，即“凡植木之性，其木欲舒，其培欲平，其土欲故，其筑欲密”;第三，经济运行和发展的政府行为也不可越位越权，既应象那位植树者“既然已，勿动勿虑，去不复顾。其莳也若子，其置也若弃，则其天者全而其性得矣”。“他植者则不然，根拳而上易，其培之也，若不过焉则不及。苟有能反是者，则又爱之太殷，忧之太勤，旦视而暮抚，已去而复顾，甚者爪其夫以验其枯，摇其本以观其疏密，而木之性是以离矣”。经济运行和发展中的政府越位行为就如“他植者”的行为一样，虽然有良好的愿望，其效果却每每不佳，因为其“虽曰爱之，其实害之；虽曰忧之，其实仇之。”可见，遵循政府行为的“柳宗元植树”原理，政府的经济体制和经济职能必须彻底改革。

    （二）基本原则

     一、导向性原则。

地方政府职能定位要顺应区域经济一体化要求，进行科学地职能定位，改进职能作用方式。通过制定本地经济社会发展规划和经济政策，充分发挥市场配置资源的基础性作用，创造良好的投资环境，促进经济结构的战略性调整。

    在体制转轨时期，各地方经济的发展不仅取决于各项常规性生产要素的积累和投入，也同时取决于新制度安排所赋予的各种经济增长潜能的释放。因此，要放开、培育、扶持非公有制经济，特别是私人企业和个体经济的发展，促进私人财富的积累，使之早日成为真正具备市场竞争力的经济主体。在未来几年中，一个地区的市场化程度主要取决于私人财富的积累程度，以及个体、私营企业发展的规模和水平。个体私营经济是在市场的大风大浪中成长的，完全接受市场的调节。个体私营经济的规模超大，比重越高，市场作用的空间也就超广阔。不断成熟的市场机制将赋予地区经济发展以巨大的活力和创造力。因此，培育个体私营经济发展是政府经济职能的另一个重要内容。为此，政府要还权于企业、还权于市场、还权于社会，政府要从重审批、重管理转向重监督、重服务，要减少对微观领域的干预，加强对社会组织及经济组织的宏观调控，留下充足的空间让市场这只“看不见的手”在其中发挥作用，完善市场经济功能。社会保障是社会化大生产的产物。健全社会保障体系，处理好改革、发展、稳定的问题，是市场经济体制建立和完善的重要条件，也是地方政府转变经济职能的一个重点。

    二、制度性原则。

    政府职能定位要适应经济转型的特点，着重加强与社会主义市场经济健康运行的要求相适应的制度建设。具体来说，地方政府至少应在以下两个方而发挥关键性作用，以创造使市场正常运行所必需的大环境。

    第一，消除对市场化改革的阻力，努力培育和完善区域经济发展的合作机制。在经济一体化时代，地方政府竞争的范围和强度呈现不断增大的趋势，其职能越来越集中于区域间经济社会发展的协调和冲突解决等问题上，如促进地方政府优化经济发展环境，突破行政区域或原有地方政府体制的制约，降低本辖区内商务成本。有效地规范地方政府竞争，一个重要思路就是将一些具体的经济和公共事务通过建立合作网络体系，由地区合作组织、公民自组织以及民营企业组织来共同承担，构建合作的科学形式和方式。另一方面，由于地方政府许多政策制定的环境深受区域大环境的影响，比如取决于周边大城市、经济圈的决策，而非该城市自身可以确定。地方政府必须对国内外、区域间的宏观经济政策做出反应，构思地方发展的战略，增强对外交流与合作，并理性地向世界开放自己。作为城市间区域性非政府组织，近年来各地出现的市长联席会议，旨在加强城市间的沟通和联系，增强城市优化意识，促进城市的经济发展与合作，对推进和加快区域社会经济的整体发展起到了一定的积极作用。

    第二，细分经济职能，最大限度地满足公众需要。在现代社会 ,人们在考察与人的活动相关的每一件事情时,总是看其职能分化的程度,即看其专业化程度,对政府经济职能的考察也是这样。政府经济职能分化的水平越高 ,专业化的程度越高,说明政府发挥其职能的效果越好。为满足公众的分散的多样需求，有针对性地处理地区性的特殊问题，有必要根据市场经济的要求作出不同时期的职能中心定位，使政府能够更充分地了解公众不同偏好，更加迅速全面地回应公民的要求。我国各地设置的“行政服务中心”，集审批、收费、服务、监督于一体，履行“政府超市”职能，是地方政府改革的有益尝试。

    第三，建立适宜于市场经济运行的地方政府责任体系，包括执法、政府组织结构的改革，以及自我实行的社会规范的发展，如培育企业家、商业信用、尊重法律和信守义务等精神的发展。一般来说，在从计划经济向市场经济过渡中，政府的作用会比发达市场经济中的政府作用要多一些。地方政府职能定位要适应经济发展的要求，加强和完善经济调节职能，更好的发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进经济持续、健康、快速发展，包括发展公益事业，规划和建设基础设施，增加就业，提高城乡居民收入水平，缩小地区、部门和个人之间过大的贫富差距;又包括合理选择主导产业，优化本地经济结构，借助国有资本参与部分竞争性生产领域的经济活动，有选择地进行竞争行业的投资和生产经营。

    三、合法性原则。

     中央、地方政府关系的定位应从法律的角度加以确定，实现关系的法治化，即按照“合法性原则”，转变地方政府职能观念。

改革开放以来，计划经济体制下形成的中央与地方关系已由传统的以行政组织为基础的行政服从关系,转向以相对经济实体为基础的对策博弈关系。在中央与地方的博弈中，地方政府的权力在一定程度上扩张，构成了中国经济发展的基本动力。一是地方政府已拥有较多的经济调节权。除关税、汇率等外，在信贷、税负、价格、土地经营等方面，地方均有一定的自主决策权。二是地方政府的投资权增大。地方投资活动表现为三种方式：第一，直接投资，即地方政府出资(资金来源主要是地方财力)参与投资；第二，间接投资，即地方政府通过政府的投融资公司，如经济建设投资公司、国际信托公司等进行投资；第三，社会集资，即地方政府通过多种渠道筹措资金进行投资。地方政府投资的性质有两类，一类是非调控性的．主要是增加地方的产业和经济实力；另一类是调控性的，地方政府为了调整产业结构和产品结构，引导企业投资方向，对某些产业和产品作重点投资。三是地方政府有一定的经济政策和法规制定权。一类是在中央宏观政策的基础上，制定本地区具体的实施意见。另一类是地方政府自己制定的政策法规，涉及这方面的内容很多，包括产业发展政策、技术进步政策、外向发展政策、地区平衡和协调政策，以及搞活企业的改革政策等。但地方政府在推动本地经济发展过程中，也往往相机采取诸如讨价还价、曲解规则、改头换面和公开抗衡等对策以谋求地方利益最大化，导致中央宏观调控能力弱化、地方保护主义、经济行为短视以及“政治创租”和“抽租”等负面效应。为此，应在中央与地方之间建立与市场经济相适应的、中央与地方适度分权的纵向权力配置模式。其关键是对中央政府与地方政府职责权限的合理划分。中央政府与地方政府之间的权力划分与配置,要经科学论证,做到合理化,既能保证中央政府的权威,发挥中央政府在政治、经济和社会发展中的主导作用,又能保证地方政府具有相对独立和明确的责、权、利，具有有效的行为能力，卓有成效地治理好地方事务，推动地方经济和社会的繁荣,并能最大限度地减少中央和地方之间的摩擦力“度”。

     四、合理性原则。

    政府职能的科学定位客观上要求政府从经济社会的微观领域中抽身而退，厘清与企业、市场、社会和事业单位的关系，遵循“有所为，有所不为”、“有所进，有所退”、“掌舵而不是划浆”的行政原则，恰倒好处地行使自己的职能，即做到政企分开、政社分开。政企分开的关键是明晰国有企业的产权关系，通过资产清理和评估摸清家底，再将其转化为股权，由代表国家行使国家产权的国有资产经营管理机构统一行使权利，改变过去各级各类行政部门共同拥有所有者权益、产权主体虚化的格局。同时，还要明确企业的法人则产权主体地位，使企业产权独立化，使企业成为真正的法人，最终实现所有权与经营权的分离。

    政社分开的实质是正确处理政府与社会公共服务的关系。计划经济体制下，政府大包大揽，社会事务全部由政府处理，造成“政社合一”的格局。在市场经济中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构．而是负责任的“企业家”，公民则是“顾客’或“客户”。 现代经济的成本性要求政府的行政首长增强企业家意识。这里的“企业家”并不是会做生意的人，而是把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高地方的人。我国现阶段政府人力资源建设仍是注重公务员的政治能力、执行能力，而对于服务能力重视不足，特别是对政府组成人员、行政首长的服务意识和能力的培养重视不够。因此，必须以企业家式人力资本建设理念为指导，建设一支具有强烈责任感的企业家式公务员队伍。企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。为了实现这一目标，政府服务应该以顾客需求或市场有导向。只有顾客驱动政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高，形成公民评价政府工作效率的“顾客驱动”机制。这种机制集中表现在以下两方而：第一，政府应广泛采取私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本——效率分析、全面质量管理．强调降低成本，提高效率等。第二，政府在公共管理中引入竞争机制。取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给。通过这种方式将竞争机制引入到政府府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。

     三、地方政府经济职能的转变策略

    综上所述，我们认为，地方政府经济职能转变的目的，是回应区域经济发展的要求，确立政府与市场的良性关系，终极目的是为了建立真正意义的社会主义市场经济。我国从计划经济向市场经济过渡的过程，也就是地方政府经济职能的转换过程。

1、构建中央——地方政府职能与区域经济管理模式。中央政府具有宏观调控权，以产业政策、财政政策、货币政策、对外经济政策等政策工具，推动经济快速、持续、协调、稳定发展。在对区域经济运行行使调控与管理过程中，中央政府与地方政府应明确界定管辖权限，在各自的领域和范围内发挥作用。一般而言，对于一些跨省的、需要全国作出统一规定的事务，由中央政府负责解决；而对于省内及以下的一些事务则由地方各级政府根据中央的有关要求和精神创造性地加以解决。为实现这一目标，中央政府需将政府部门的许多调控系统加以调整或改造。例如，将原来的计划系统加以改造，使之成为政府经济调控所必须具有的信息搜集、整理、加工系统，成为经济发展战略和中长期计划的制定和实施系统。同时．正确实行中央政府与地方政府的职能分工，合理确定各级政府的事权和财权，在中央的统一领导下，充分发挥地方政府的积极性。

    地方政府经济管理体制主要内容，可以界定为以下几个方面：第一、根据国家的经济发展战略目标，确定地方经济发展阶段目标，编制中长期经济发展规划，继而编制五年计划、分解五年计划为年度计划，使之阶段性预定目标落实。   第二、贯彻执行中央宏观调控政策措施，落实中央对地方经济发展的调节措施。从本地的经济发展实际出发，有针对性地运用经济杠杆、法律手段和辅之必要的行政措施，在实施宏观调控下，使本地经济尽快发展，步入良性循环，避免大起大落。第三、建立经济运行的监测、预警、反馈的信息系统。掌握经济运行、跟踪监测，并提前进行预测，及时提出对经济运行的调整措施，是宏观经济管理不可少的一环。地方政府进行相应的配套建设，理所当然。第四、在区域经济发展中，往往出现一些带根本性、地区性的问题，即平常所说的“热点”、“难点”，需要协调解决。加强对区域经济发展发展的协调，是地方政府经济调节工作中的重要环节。随着国家加强宏观调控，中央掌握着主要调控的手段，省、市、县要善于处理好地方经济发展与国家宏观调控的关系。与经济发展密切相关的国家垄断行业如铁路运输、电力、通信等，地方经济发展离不开他们的支持，要协调相互间的关系。区域内部各城市之间还要协调处理好经济发展相互间的关系、主要是经济政策、措施、产业、行业经济以及物质文明建设与精神文明建设的关系等。  

     2、调整公共部门范围，也就是加强国有资产管理体制的改革。首先，大大缩小公营企业的经营范围．将原来由公共部门供应的私人物品和相当部分的准公共物品转给私人部门去生产和供应。腾出资金，用于公共基础设施的建设。也就是说，应依据效率原则，将大多数国营中小型企业转为民营即转入私人部门，政府通过各种方式，将其中的国有资金收回。对纯公共物品的生产和供应部门，对自然垄断行业的企业．应将它们继续保留为公营企业，加强经营管理。对于生产私人物品的垄断行业，通过政府控股及价格规制等方式，减少垄断对消费者利益及资源配置效率的不利影响．并督促其提高内部效率。其次，调整地方政府经济管理的范围和方式方法。地方政府应加强对缩小范围后的公营企业和公共事业单位实行财务须算管理，尽可能减少行业进入规制和商品、服务及生产要素的价格、数量规制。加强产权、契约、生态环境、自然资源开发、会计、统计、审计等方面的规制，并在实行规制时，尽可能采用市场竞争方法。坚持公平、合理和效率原则。目前，应开展对取消大多数行业的主管部门、建立各行各业的商会组织的试点，逐步使私人部门的企业成为在政府管理下自由经营的企业。

     3、在转变政府经济职能过程中，建立可行的社会保障制度，利用货币、财政政策遏止过度分化的贫富差距，应该是一个重点。按我国经济理论界的认识，社会保障制度是社会制度也是经济制度。作为一种社会制度，其职能是为社会成员提供福祉，社会保障制度受制于经济发展的水平，但作为一经济制度，它又直接推动经济的增长和发展，并反作用于它的社会保障功能。改革必然伴随着一部分公众福利的下降、贫富差距的拉大，只有当新的经济体制逐步完善之后，公众的福利才会不断改善，贫富差距才会逐渐缩小。但是改革过程的每一个阶段都要考虑到大多数人的利益。如果改革只能给少数人带来利益，大多数人受损失，改革就会遇到极大的阻力。改革应尽可能减少公众损失或给予适当补救，这样才能使更多的人支持改革，提高政府的合法性权威，使改革具有牢固的社会基础。

                 (作者工作单位：安徽省芜湖市委政策研究室，联系电话013966016157，邮编241000)