——追忆1998年车改方案起草中的往事
五年前，准确地说，自1998年10月中旬起，“公车改革”、“车改”等术语的使用频率很高，不仅屡屡见诸于报端，而且是街头巷尾议论的热门话题。
公务用车一般为小轿车，无论是豪华型的，还是普通型的，不管是进口的，还是国产或合资的，就其本质来说，无非就是一种代步工具、交通手段。在解放战争时期和新中国成立初期，由于物资匮乏，能以车代步的，不是指挥员，便是首长。因此，在人们心目中，能坐上轿车的都不是一般人。尽管那时轿车很少，且品种比现在少得多，但是，大家看见轿车除了新奇，不会产生太多的看法，更不会指着坐在轿车里的人说三道四。
改革开放以后，特别是进入20世纪90年代，轿车进入家庭不再是梦想，先富起来的人自己掏腰包买车也不再是新鲜事，人们开始为大城市交通拥挤而苦恼。恰恰是在这个时候，公车却成了人们关注的焦点。“车轮上的腐败”不再是窃窃私语，公车私用同公款吃喝一样也成了过街老鼠。
1998年4月，一封呼吁公车改革的群众来信，摆在了共和国总理的案头。从那时起一直到11月底，整整7个月的时间，公车改革方案从酝酿逐步走向成熟，并在很大范围内广泛征求意见。
司长出门办公事未必都有车坐
在人们的印象中，公车之多，已经到了只能用泛滥一词来形容。乡镇一级政府，虽然财政拮据的几乎连工资都发不了，但公车数量不仅多，其豪华程度令人咂舌。媒体时常披露，某某贫困县开着几十辆轿车，在高速公路口迎接检查团到来。
说出来大家可能不相信，在中央党政机关，司局长虽比乡镇长的级别高很多，但不光上下班要自己蹬自行车或乘班车，就是出门办公事未必都能乘公车。财政部是管钱的部门，传说到基层调研，有时能有警车开道的礼遇，但在北京，不要说处长坐不上公车，就是司长除了到中南海开会有车接送外，其他时候要车也不容易。
某机关新来的公务员晚上值班，接到本单位一位处长从外地打过来的长途电话，请求转告车队到首都机场接机。但得到的答复是：他没有资格要车。此话不假。1988年10月，国务院机关事务管理局曾发布《中央国家机关汽车配备标准的规定》和《中央国家机关汽车使用管理办法》，对公务员配车标准做出明文规定：正部级干部配专车，副部级干部不配专车但保证工作用车、上下班派小轿车，司局级干部因工作需要可供车。在文件中，还真找不到处级以下公务员有要车的资格。在此以前，即1985年12月，国管局曾发布《离休干部用车实行公里定额包干的试行办法》，对离休干部配车标准也做出明确规定：正部级每人1辆，副部级2人1辆，司局级8人1辆。
在车改方案征求意见阶段，民政部一位科级公务员致电方案执笔人，说他代表全体科级以下公务员对车改方案提出严正抗议，因为交通费补贴标准太低。并警告说：车改要是这么搞，他们以后不出门办公事。但方案执笔人反问一句“你们现在出门办公事有公车坐吗”，对方被问得无言以对。据了解，除了极少数部委处级以下公务员，在特殊情况下能要到车以外，大多数单位是要不到车的。
这就令人疑惑不解了：老百姓都知道公车多，但按文件规定处级以下公务员没资格要公车，司局长虽有资格要公车，但也不是都能保证的。那么多公车谁在用？
经过典型调查，找到了答案：一是专车或准专车太多，个别单位达到80%。虽说副部级干部不配专车，只保证工作用车和上下班交通，事实上工作用车变成了准专车，在职时一人占用，从工作岗位上退下来，宁愿不留秘书也不愿交出公车。二是出租公车赚钱养车。因为财政拨款不足以维持公车运转费用，为养车只能把公车租出去。某大机关1997年共有公车（包括通勤车）101辆，公车运转费用为203万元（不包括司勤人员费用），国管局只拨付运转费70万元，公车租赁和创收70万元，剩下的资金缺口由机关从行政经费等渠道解决。
当然，公车制度的弊端远不止以上所说这两条。大家最痛恨的是公车私用、浪费严重。据黑龙江大庆市调查，公车使用为三个1/3，即公务占1/3，领导及家属私用占1/3，司机私用占1/3。另据国管局测算，1997年公车的实际运行成本，是同类型出租车的2倍，而利用率只是出租车的1/3。特别是班车闲置率更高，但每台车的购置费很高，多的可达到50万元甚至上百万元。
不改革，公车制度是维持不下去的。
面对车改心态各异
1998年10月16日，《中华工商时报》在一版显著位置，发表记者卢凯民关于中央党政机关将从1999年1月1日起逐步取消公车的消息。这篇报道称：有关中央党政机关公务用车制度的改革方案，已由国务院体改办会同有关部门制订完毕，待征求意见后将报国务院正式批准。此项改革很可能在明年的元月1日后正式实施。
这篇报道文字不长，但披露了车改方案的要点：
——改革目标：逐步实现公务交通费用分配的工资化和公务用车的社会化，以期最大限度地节约国家用于公务交通的总开支。改革的步骤将先发放公务交通费补贴，待条件成熟时，将补贴纳入工资。
——改革范围：除中央党政机关外，此次车改还将涉及全国人大机关、全国政协机关、工青妇群众团体、民主党派机关、全国工商联机关以及国务院的直属事业单位。正部级以上的官员原则上不参加，将继续沿用老办法。
——改革办法：公务用车取消后，各级公务员的公务交通费补贴标准将按照行政级别来确定，按照拟定的标准，普通公务员到部级公务员的补贴幅度将在100元／月~3000元／月之间。实行车改并领取交通费补贴后，公务员执行普通公务的交通工具将由个人选择并实行费用自理。
一石激起千层浪。这条很短的消息，其当量不亚于一颗小星原子弹。一时间，全国上上下下都在谈车改。坐公车的和开公车的在谈，已经坐上公车的和从未坐过公车的在谈，老百姓和专家学者也在谈；私下聊，新闻媒体也在炒：
一位为给老干部配车伤透脑筋的部长说：赶快车改吧，配车攀比没完没了，我让他们把车库门打开，让退下来的人随便挑，包括我的专车；
一位退下来的资格很老的部长说：车改很好，是不是急了点，等我们死了再改行不行；
公车司机们在议论：听说搞车改方案的人，让司机从班车上给哄下去了，吓得都不敢坐班车了；
某工业局10名离休司局长联名写信说：负责研究和起草文件的人，不了解中国革命的历史，不了解离休干部对中国革命和新中国成立有特殊贡献的历史，不了解我党我国对离休干部的政策，说重了就是对离休干部没有感情；
机关公务员反映：班车取消了，地铁月票买不到，那个部门负责解决；
经济学家在《改革内参》撰文抨击：让既得利益者设计车改方案，是不会彻底的；
一位群众在接受记者采访时说：过去是暗的腐败，车改后发交通费补贴，变成明的腐败。
听到和看到的议论，比上面说的要多得多，这些议论只能反映不同群体对公车改革的心态。
就在大家议论纷纷时，中国社会调查事务所（CSSI）在北京、上海、广州、重庆、武汉、青岛和郑州7个城市，就公车改革问询1743名普通市民。调查显示：八成以上的人知道公车将要“下岗”，并有74.2%的人十分关注此事的“下文”；几乎100%的人赞成公车改革，但也有41.3%的人担心公车改革不彻底，或用其他方式继续使用公车。
沟通能消除误解
在方案征求意见过程中，社会上流传着许多关于方案起草者的故事，除了刚才提到的吓得不敢坐班车以外，还有更令人毛骨悚然的，传说有些司机到处找方案起草者，要揍他或对其搞突然袭击。这些话无据可查。但有一点很清楚，就是公车司机对车改很不理解的不在少数。
妥善安置司勤人员，是公车改革的重点，也是难点。
在方案起草过程中，大家最担心的一件事是，如果允许保留车队，哪怕只剩1辆车，公车改革就可能失败，因为在现在这种财务制度之下，一辆车会变成两辆车，两辆车会变成三辆车，直至公车再膨胀。釜底抽薪，取消车队，是治本之策。
在课题研究阶段，公车改革思路还比较保守。课题组曾建议由国管局出面，组建企业化管理的出租车公司，但国管局认为不可行。这时候，首汽公司获悉公车改革的消息，并组成了专门的调研组，主动同方案起草人员接洽。
首汽公司最初是国务院的车队，转为经营性企业后，仍然担负国宾、国家领导人和国家重大政治活动的用车任务。首汽公司专门的车队，可以进出中南海等特殊场所，使党政机关高级干部租车执行公务成为可能；首汽公司是多元化企业，除出租车外，还有宾馆、驾校等服务型单位，因而增加了公车司勤人员安置渠道。如果公车司机因年龄因素不愿再开车，可以选择其他职业转岗，而且首汽公司承诺整体购并公车和接收安置司勤人员；首汽公司当时正在调试出租车卫星定位系统，已开通免费服务电话，如遇紧急情况就近调度、随叫随到，能确保离休老干部用车。如果老干部愿意继续让过去的司机提供服务，首汽公司愿开绿灯。
首汽公司的介入，把公车改革方案大大向前推进一步，不仅能使不再保留车队的设想变为现实，而且使公车司勤人员的安置有了着落。除了首汽公司整体接收安置司勤人员外，公车改革方案还提出了多种办法，比如，允许机关服务局把司勤人员组织起来，利用现有公车组建租赁或出租车公司，在购买公车等方面给予优惠，在3年内过渡；再比如，司勤人员购买公车自谋职业，车价按评估价格优惠15%；还有，接近退休年龄的，可参照执行公务员分流政策。
消除误解，沟通是桥梁。公车司机对车改不理解，甚至产生抵触心理，关键是对车改方案不知情，甚至以讹传讹。为验证安置办法的可行性，方案执笔人主动同本单位车队的头头脑脑沟通，征求他们的意见。多种安置渠道，让司勤人员自愿选择，令他们心悦诚服：如果这么搞车改，我们可以接受。
部长该不该参加车改
这是公车改革的焦点。
在一些人看来，部长应该参加车改，而且应该带头垂范。理由很多，比如部长参加车改，体现改革对每个人一视同仁；再比如，部长带头参加车改，便于推动。
在另外一些人看来，部长不应该参加车改。因为房改要个人掏腰包，部长不参加（事实上后来已参加），车改要发钱，却让部长参加。另一种说法是，共和国能有多少部长，让他们去乘坐出租车，有损国家形象。
私下了解，有些部长很愿意参加车改。他们平时上下班坚持不让司机接送，周末和节假日出行主要靠公共交通工具。另外，普通百姓也不认识多少部长，即便认出来了，拉拉家常也很自然。
综合方方面面的意见和建议，公车改革方案体现了灵活性，让部长们自愿选择是否参加车改：部长原则上暂不参加车改，但如其自愿参加车改，每月可领取交通费补贴。补贴标准分在职和离职两种情况确定，在职部长因公务活动多，标准高一些，离休和退休的部长相应减发，离休的部长（包括享受专车待遇的离休副部级干部）自然高于退休的。
车改方案的灵活性还体现在副部级干部身上：已经离休、退休的和现职的副部级干部，自愿选择参加车改的办法。如果还愿意保留公车待遇，由所在单位从首汽公司租用；如果想参加车改，按月领取交通费补贴。甚至还想到了更加灵活的办法，比如副部级干部出差或出国在半个月以上的，在此期间单位不用租车，他们还可以领取折扣的交通费补贴。
公车改革方案考虑的很周全。中央领导认真看过车改方案后，给予很高评价，认为方案设计的合情合理。
坚持灵活性和原则性统一，是车改方案的重要特点。既然大家都认为公务用车制度急需改革，旧的办法不能无限延续下去，总得找个地方划上句号吧。在哪里划句号呢？方案规定：车改后离休、退休的和新提拔的副部级干部，不再允许选择，一律领取交通费补贴。
离休司局长并不吃亏
心态不平衡，是改革过程中的常态。公车改革也不例外。但改革方案不能制造不平衡，成熟的办法是寻求平衡。
在方案征求意见过程中，方案起草人员先后召开了3次离退休老干部座谈会，虚心听取他们的意见和建议；56个部门中的绝大多数部门，也都征求过离退休老干部的意见。另外，方案起草人员专程拜会中组部负责指导全国老干部工作的业务局，并把细化后的方案送去请求在老干部政策上把关。中组部对此非常重视，在部务会上专门研究。
离休干部是我国的宝贵财富，我们党历来非常重视他们的政治和生活待遇，而且原则是待遇从优。关于离休干部用车待遇，国家有关部门曾在1985年和1992年两次专门发文予以明确。
同调整后的用车待遇相比，公车改革方案规定的离休干部交通费补贴标准，明显体现了待遇从优原则。按照过去的规定，离休司局级干部交通费定额包干标准为每人每月50元。在车改方案征求意见稿中，离休司局级干部也同在职公务员一样，按领导职务和非领导职务分成4档。即使按最低一档160元算，也比原来的规定多出110元。根据细化的方案，不再区分领导和非领导职务，而且标准大幅提高，离休司局级增加到每人每月500元，“七七”事变以前参加革命的离休处级以下干部也执行这个标准。如果按出租车价格2元/公里推算，车改后离休司局级每月可用车250公里，大大超过原规定的150公里定额标准。
1998年的公车改革方案从起草到论证再到细化，用“惊心动魄”来形容似乎并不夸张，但用“胎死腹中”来比喻不够恰当。这几年，不少地方、部门和企事业单位进行了公车改革，很多是比照1998年的方案组织实施的。退一万步讲，1998年在那么大的范围内广泛征求意见，至少起到了思想发动作用。
令人欣慰的是：4年多过去了，公车改革已经从“要我改”渐渐转向“我要改”。
（作者附记：本文写于2003年3月，应国内某时政周刊之约而写，这是首次发表。）
原载《中国改革》2006年第4期