近几年来，在积极财政政策的鼓舞下，全国各地普遍加大了城市建设和基础设施建设力度，面对需要巨额资金投入的项目，财政预算远不能满足。于是，各级政府积极开辟融资渠道，广泛利用国内外资金，有效缓解资金的紧张状态。然而，随着政府性债务规模的不断扩大，债务风险也日益增长和逐步显现，有的地方甚至对地方财政的平稳运行已构成较大的潜在威胁，急需进一步加强和改进管理。
一、地方政府性债务及其风险的主要表现
所谓地方政府性债务，是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定者依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。
目前，政府性债务问题正在日积月累，情况十分复杂，形势相当严峻。地方政府性债务的累积影响社会经济的健康发展，严重时甚至会导致社会动荡，发生大规模金融危机。具体分析，地方政府性债务累积可能带来的危害主要有以下4个方面：
第一，地方性政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率不高，尤其是公路短视建设项目有许多建成即被更高等所淘汰，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。
第二，债务约束软化，恶化了社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方政府性债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补、该付未付还直接损害不少企业的利益。地方政府性债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府性投资项目上筹资、经营变得困难重重。
第三，高居不下的地方政府性债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方政府性债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方政府性债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。例如，2005年3月末某市的政府性贷款余额50.7亿元中，非正常类贷款（包括关注类贷款和不良贷款）所占的比重已高达37.86％，并且更严重的是2005年4月至2006年到期贷款32.1亿元，而以下两个方面因素导致这些贷款存在着较大的到期偿还风险。（1）政策和规划变动风险。该市地方政府贷款中，用于土地储备、市政建设、交通项目和工业园区等4块的资金达 41亿元，占全部地方政府性贷款总额的81.3%，这部分项目受宏观调控的影响较大。一是2004年开始国家为扼制投资的过度增长采取了开发区的清理、上收土地审批权限等措施，该市各类开发区从25个削减到15个，被保留的开发区其后续征地工作也因土地政策变动而难度加大，建设进度减慢。二是规划变动引起交通项目效益下降，该市一些收费公路项目由于近几年高速公路的开工和陆续竣工起用，车辆分流较多，面临经营困难，贷款风险较大。如某省道项目贷款风险已经出现，项目投资超概算，建成通车后，实际车流量较评估低，导致项目建成后收费收入只够偿付银行贷款利息，目前该路段高速公路项目又在规划之中。三是信贷紧缩，地方政府性贷款回旋余地缩小，项目后续资金不能到位，原有贷款又纷纷到期，目前只能由政府统筹安排资金归还转贷，由于政府财力有限，一旦“断链”，不良贷款将陆续出现。（2）市场风险。地方政府性贷款还贷来源主要是土地出让金，尽管政府垄断了一级土地市场，收储了大量土地，但从调查情况看，土地出让计划执行性不强，缺乏对开发商可用资金总量的合理分析预测，造成土地流拍或土地出让价格偏低，出让后大部分土地出让金不能按期归集到位，造成银行贷款不能如期归还。
第四，政府性债务风险是社会稳定的隐患。一些感到财政收入不足、上级财政“补贴”不足、同时无力变相发债或借钱的地方政府或机构，往往情不自禁地利用手中职权向社会强行摊派或收费。个别地方政府及其部门由于无法按期归还银行贷款本息或拖欠工程款，使他们疲于应付筹措资金还债，这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。
二、政府性债务风险管理的现状和问题
在思想观念上得到了初步树立，在管理制度上省政府于2005年1月13日颁发了《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》（浙政发[2005]5号），明确规定：对政府性负债项目，由同级发展改革（计划）、财政部门等对建设规模、筹资渠道、成本收益和尝债资金来源等进行评审论证，重大项目通过社会听证、公示等形式，充分征求各方面意见，减少决策风险；对于各级政府及其部门、所属单位举债，由同级财政部门统一归口管理，扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面；未经财政部门审核同意的，投资审批主管部门不得批准政府性负债建设项目；科学编制政府性债务收支计划，明确建设项目、投资规模和偿还本息等计划；按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，落实偿债资金来源，并按期还本付息；没有稳定偿债资金来源的项目，各级政府不得负债建设；财政部门会同有关部门要对政府性负债项目贷款及配套资金使用情况，加强稽查核查，实行过程控制；项目完成后，要进行全面绩效评价；着力构建政府性债务风险预警体系，各市县要以负债率（负债余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（还本付息额与当年可支配财力的比例）为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，以上三项指标的上限分别为10%、100%、15%；已经突破风险指标上限的市、县（市、区），要采取措施，降至限制水平以下；政府性债务管理工作的第一责任人是各市、县政府主要领导；这项工作要纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为其业绩考核的重要指标。该各县、市、区也纷纷结合当地实际出台了政府性债务管理办法。应当值得肯定的说，这些管理办法的下发，对于对于树立政府性债务风险的思想观念和制度意识，加强地方政府性债务管理，遏制政府性债务的持续恶性增长，防范地方财政性风险起到了较好的积极作用。
但是，相对于政府性债务风险管理这样一个非常庞大的系统而言，目前的政府性债务风险管理机制还相当不够，主要表现在：
1、思想认识上还没有真正到位。目前，市政府对地方政府性债务管理已经比较重视，但是，部分市、县政府在思想认识上还没有想通，还在以消极的态度看待地方政府性债务管理，以致在建立政府性债务风险管理机制上应付了事。
2、制度落实上还没有真正到位。2005年以来，各县、市、区根据《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》（浙政发[2005]5号），并结合当地实际出台了政府性债务管理办法，应当说地方政府性债务管理在制度的制定和贯彻上已基本落实到位。然而，制定制度的目的在于执行，如果不执行，那么再多再好的制度也没有用。据调查了解，目前一些地方对政府性债务管理还停留在制度上，并没有按照所制定的管理办法去加强和改进地方政府性债务管理。
3、防控机制上还没有真正完善。综观县、市、区政府出台的地方政府性债务管理办法，设置了几个比率上限指标，而没有风险评判制度，还没有风险化解机制，比如债务到期偿还不了如何解决预案也没有制定。同时，在比率上限指标设置上也是一刀切，不符合丽水各区域政府性债务风险承受能力差异显著的实际。
4、防控措施上还没有足够力度。如县区域债务存量已严重超比率，在债务增量上如何控制，存量上如何限期逐年压降到位；大量债务集中到期不能偿还，如何化解风险等，都缺乏有力的防控措施。例如，2005年3月末该市的贷款余额与当年地区生产总值的比例高达19.17％，其中市区地方政府负债率已高达 47.14 %，分别比控制标准高9.17、37.14个百分点。全市地方政府性贷款与地方财政总收入之比达 192.81 %，比控制标准高92.81个百分点，其中市区为 392.87 %，比控制标准高292.87个百分点；还有4个县分别高达222.03％、193.35 %、125.56 %、101.48％，依次比控制标准高122.03、93.35、25.56、1.48个百分点。由此可见，地方政府超过规定举债现象较为普遍，且政府背景企业之间相互担保较多，贷款到期时间又过于集中，按时还贷较为困难，已出现不良资产苗头，风险初步显现。至于如何防范和化解贷款到期偿还风险，却少有拿出积极措施。
三、加强和改进政府性债务管理的几点政策建议
1、完善投融资管理体制。一是政府对公共设施建设要量力而行，不仅要借得起债，而且更能还得起债。二是实行财政部门统一归口管理，变多头融资为一头融资。所有政府性债务包括基本建设资金融资、外国政府贷款、国债转贷资金、上级财政周转金等都由各级财政部门统一纳入预算，统一集中管理。三是实行政府性建设资金预算管理。根据重点工程安排及本年度资金来源，编制政府性投资的建设资金预算，报经同级人民代表大会审议通过后，由政府及其财政部门组织实施。凡未进入预算管理的建设项目，财政部门一律不予支付。四是实行基建评审制度和财政直接支付。加强财政性投资项目资金管理，工程的概、预、决算实行专项评审和审计，突出工程概预决算、评审、稽核、变更、招投标等全过程监管。重点工程资金原则上由财政部门根据工程进度实行直接支付。五是乡、镇政府一律不得举债搞建设、不得为经济活动提供担保。
2、对举借政府性债务实行票决制。成立政府性债务管理委员会，由其作为举借政府性债务的审批机构，对政府各部门的举债方案进行审批，政府各部门在批准的规模内举债。建立政府偿债准备金，落实偿债资金来源和偿债责任。要进一步扩大偿债准备金具体来源：一是财政预算安排的资金；二是专项用于偿还政府债务的收入；三是提前收回的政府债务资金或征收的滞纳金；四是国有资产转让收益；五是其他来源。政府偿债准备金应当实行专户存储，不得挪作他用。
3、进一步完善风险防控机制。一是实行差别化控制标准。按照经济发达区域、经济较发达区域、经济中等区域、经济较不发达区域、经济不发达区域的五类框架，制定分类别的负债率（负债余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（还本付息额与当年可支配财力的比例）3项指标的不同控制标准。二是建立风险评价监测制度。要从负债率、债务率、偿债率、债务展期率（展期债务余额与债务余额的比例）、债务拖欠率（到期未偿付债务余额与债务余额的比例）等方面建立政府性债务风险评价指标体系；制定政府性债务风险的分级标准，如政府性债务风险评判为高、较高、一般、较低、低诸类等级的具体标准；政府性债务风险监测反馈至少要按季进行。三是建立风险化解预案，对于政府性债务可能出现的各种风险，都备有相应的有效对策和具体措施。四是政府应进一步重视和加强其债务偿还得计划管理。每年初应当认真编制本年度到逾期债务得偿还计划，落实好还债资金。同时，要加强与当地银行及其上级行得联系沟通，争取及早办好部分贷款得展期工作，以减轻年度还债压力。五是建立多层次联动的风险化解机制。建议在对行政单位预算内外资金实行集中核算管理的基础上，对国有公司资金实行集中核算管理，其资金收入（包括运行收入、拨款收入和债务收入等）、资金支出集中在财政会计核算中心进行核算管理，这样既可以增强政府调控资金和防范风险的经济实力，又有利于财政部门强化对国有公司资金使用方向和经费管理的直接监督；积极向省政府争取建立化解政府性债务风险的省、市、县三级联动运作制度，通过省、市、县三级政府偿债准备金以及其他资金的统一调度运作（可以通过借贷形式实现），及时化解区域性的政府性债务风险，确保一方经济可持续发展和和社会稳定平安。
一、地方政府性债务及其风险的主要表现
所谓地方政府性债务，是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定者依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。
目前，政府性债务问题正在日积月累，情况十分复杂，形势相当严峻。地方政府性债务的累积影响社会经济的健康发展，严重时甚至会导致社会动荡，发生大规模金融危机。具体分析，地方政府性债务累积可能带来的危害主要有以下4个方面：
第一，地方性政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率不高，尤其是公路短视建设项目有许多建成即被更高等所淘汰，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。
第二，债务约束软化，恶化了社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方政府性债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补、该付未付还直接损害不少企业的利益。地方政府性债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府性投资项目上筹资、经营变得困难重重。
第三，高居不下的地方政府性债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方政府性债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方政府性债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。例如，2005年3月末某市的政府性贷款余额50.7亿元中，非正常类贷款（包括关注类贷款和不良贷款）所占的比重已高达37.86％，并且更严重的是2005年4月至2006年到期贷款32.1亿元，而以下两个方面因素导致这些贷款存在着较大的到期偿还风险。（1）政策和规划变动风险。该市地方政府贷款中，用于土地储备、市政建设、交通项目和工业园区等4块的资金达 41亿元，占全部地方政府性贷款总额的81.3%，这部分项目受宏观调控的影响较大。一是2004年开始国家为扼制投资的过度增长采取了开发区的清理、上收土地审批权限等措施，该市各类开发区从25个削减到15个，被保留的开发区其后续征地工作也因土地政策变动而难度加大，建设进度减慢。二是规划变动引起交通项目效益下降，该市一些收费公路项目由于近几年高速公路的开工和陆续竣工起用，车辆分流较多，面临经营困难，贷款风险较大。如某省道项目贷款风险已经出现，项目投资超概算，建成通车后，实际车流量较评估低，导致项目建成后收费收入只够偿付银行贷款利息，目前该路段高速公路项目又在规划之中。三是信贷紧缩，地方政府性贷款回旋余地缩小，项目后续资金不能到位，原有贷款又纷纷到期，目前只能由政府统筹安排资金归还转贷，由于政府财力有限，一旦“断链”，不良贷款将陆续出现。（2）市场风险。地方政府性贷款还贷来源主要是土地出让金，尽管政府垄断了一级土地市场，收储了大量土地，但从调查情况看，土地出让计划执行性不强，缺乏对开发商可用资金总量的合理分析预测，造成土地流拍或土地出让价格偏低，出让后大部分土地出让金不能按期归集到位，造成银行贷款不能如期归还。
第四，政府性债务风险是社会稳定的隐患。一些感到财政收入不足、上级财政“补贴”不足、同时无力变相发债或借钱的地方政府或机构，往往情不自禁地利用手中职权向社会强行摊派或收费。个别地方政府及其部门由于无法按期归还银行贷款本息或拖欠工程款，使他们疲于应付筹措资金还债，这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。
二、政府性债务风险管理的现状和问题
在思想观念上得到了初步树立，在管理制度上省政府于2005年1月13日颁发了《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》（浙政发[2005]5号），明确规定：对政府性负债项目，由同级发展改革（计划）、财政部门等对建设规模、筹资渠道、成本收益和尝债资金来源等进行评审论证，重大项目通过社会听证、公示等形式，充分征求各方面意见，减少决策风险；对于各级政府及其部门、所属单位举债，由同级财政部门统一归口管理，扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面；未经财政部门审核同意的，投资审批主管部门不得批准政府性负债建设项目；科学编制政府性债务收支计划，明确建设项目、投资规模和偿还本息等计划；按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，落实偿债资金来源，并按期还本付息；没有稳定偿债资金来源的项目，各级政府不得负债建设；财政部门会同有关部门要对政府性负债项目贷款及配套资金使用情况，加强稽查核查，实行过程控制；项目完成后，要进行全面绩效评价；着力构建政府性债务风险预警体系，各市县要以负债率（负债余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（还本付息额与当年可支配财力的比例）为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，以上三项指标的上限分别为10%、100%、15%；已经突破风险指标上限的市、县（市、区），要采取措施，降至限制水平以下；政府性债务管理工作的第一责任人是各市、县政府主要领导；这项工作要纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为其业绩考核的重要指标。该各县、市、区也纷纷结合当地实际出台了政府性债务管理办法。应当值得肯定的说，这些管理办法的下发，对于对于树立政府性债务风险的思想观念和制度意识，加强地方政府性债务管理，遏制政府性债务的持续恶性增长，防范地方财政性风险起到了较好的积极作用。
但是，相对于政府性债务风险管理这样一个非常庞大的系统而言，目前的政府性债务风险管理机制还相当不够，主要表现在：
1、思想认识上还没有真正到位。目前，市政府对地方政府性债务管理已经比较重视，但是，部分市、县政府在思想认识上还没有想通，还在以消极的态度看待地方政府性债务管理，以致在建立政府性债务风险管理机制上应付了事。
2、制度落实上还没有真正到位。2005年以来，各县、市、区根据《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》（浙政发[2005]5号），并结合当地实际出台了政府性债务管理办法，应当说地方政府性债务管理在制度的制定和贯彻上已基本落实到位。然而，制定制度的目的在于执行，如果不执行，那么再多再好的制度也没有用。据调查了解，目前一些地方对政府性债务管理还停留在制度上，并没有按照所制定的管理办法去加强和改进地方政府性债务管理。
3、防控机制上还没有真正完善。综观县、市、区政府出台的地方政府性债务管理办法，设置了几个比率上限指标，而没有风险评判制度，还没有风险化解机制，比如债务到期偿还不了如何解决预案也没有制定。同时，在比率上限指标设置上也是一刀切，不符合丽水各区域政府性债务风险承受能力差异显著的实际。
4、防控措施上还没有足够力度。如县区域债务存量已严重超比率，在债务增量上如何控制，存量上如何限期逐年压降到位；大量债务集中到期不能偿还，如何化解风险等，都缺乏有力的防控措施。例如，2005年3月末该市的贷款余额与当年地区生产总值的比例高达19.17％，其中市区地方政府负债率已高达 47.14 %，分别比控制标准高9.17、37.14个百分点。全市地方政府性贷款与地方财政总收入之比达 192.81 %，比控制标准高92.81个百分点，其中市区为 392.87 %，比控制标准高292.87个百分点；还有4个县分别高达222.03％、193.35 %、125.56 %、101.48％，依次比控制标准高122.03、93.35、25.56、1.48个百分点。由此可见，地方政府超过规定举债现象较为普遍，且政府背景企业之间相互担保较多，贷款到期时间又过于集中，按时还贷较为困难，已出现不良资产苗头，风险初步显现。至于如何防范和化解贷款到期偿还风险，却少有拿出积极措施。
三、加强和改进政府性债务管理的几点政策建议
1、完善投融资管理体制。一是政府对公共设施建设要量力而行，不仅要借得起债，而且更能还得起债。二是实行财政部门统一归口管理，变多头融资为一头融资。所有政府性债务包括基本建设资金融资、外国政府贷款、国债转贷资金、上级财政周转金等都由各级财政部门统一纳入预算，统一集中管理。三是实行政府性建设资金预算管理。根据重点工程安排及本年度资金来源，编制政府性投资的建设资金预算，报经同级人民代表大会审议通过后，由政府及其财政部门组织实施。凡未进入预算管理的建设项目，财政部门一律不予支付。四是实行基建评审制度和财政直接支付。加强财政性投资项目资金管理，工程的概、预、决算实行专项评审和审计，突出工程概预决算、评审、稽核、变更、招投标等全过程监管。重点工程资金原则上由财政部门根据工程进度实行直接支付。五是乡、镇政府一律不得举债搞建设、不得为经济活动提供担保。
2、对举借政府性债务实行票决制。成立政府性债务管理委员会，由其作为举借政府性债务的审批机构，对政府各部门的举债方案进行审批，政府各部门在批准的规模内举债。建立政府偿债准备金，落实偿债资金来源和偿债责任。要进一步扩大偿债准备金具体来源：一是财政预算安排的资金；二是专项用于偿还政府债务的收入；三是提前收回的政府债务资金或征收的滞纳金；四是国有资产转让收益；五是其他来源。政府偿债准备金应当实行专户存储，不得挪作他用。
3、进一步完善风险防控机制。一是实行差别化控制标准。按照经济发达区域、经济较发达区域、经济中等区域、经济较不发达区域、经济不发达区域的五类框架，制定分类别的负债率（负债余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（还本付息额与当年可支配财力的比例）3项指标的不同控制标准。二是建立风险评价监测制度。要从负债率、债务率、偿债率、债务展期率（展期债务余额与债务余额的比例）、债务拖欠率（到期未偿付债务余额与债务余额的比例）等方面建立政府性债务风险评价指标体系；制定政府性债务风险的分级标准，如政府性债务风险评判为高、较高、一般、较低、低诸类等级的具体标准；政府性债务风险监测反馈至少要按季进行。三是建立风险化解预案，对于政府性债务可能出现的各种风险，都备有相应的有效对策和具体措施。四是政府应进一步重视和加强其债务偿还得计划管理。每年初应当认真编制本年度到逾期债务得偿还计划，落实好还债资金。同时，要加强与当地银行及其上级行得联系沟通，争取及早办好部分贷款得展期工作，以减轻年度还债压力。五是建立多层次联动的风险化解机制。建议在对行政单位预算内外资金实行集中核算管理的基础上，对国有公司资金实行集中核算管理，其资金收入（包括运行收入、拨款收入和债务收入等）、资金支出集中在财政会计核算中心进行核算管理，这样既可以增强政府调控资金和防范风险的经济实力，又有利于财政部门强化对国有公司资金使用方向和经费管理的直接监督；积极向省政府争取建立化解政府性债务风险的省、市、县三级联动运作制度，通过省、市、县三级政府偿债准备金以及其他资金的统一调度运作（可以通过借贷形式实现），及时化解区域性的政府性债务风险，确保一方经济可持续发展和和社会稳定平安。