正当“统账结合”的社会保障改革开展得如火如荼之时，养老金拖欠问题在一些地区出现，并有蔓延之势。个别地区甚至出现了退休人员集体上访事件，在政府门前静坐、堵公（铁）路等过激行为不时出现，在一些地方甚至打出了“创业者无饭吃”的标语。
十万火急，养老金支付出现危机。养老金拖欠涉及上百万退休人员。
据劳动部社会保险事业管理局统计，到1997年末，全国共拖欠养老金37.5亿元，涉及241万人。全国除了北京、西藏、厦门、青岛、深圳5个省市和民航、银行、电力、水利、邮电、石油、交通等7个行业反映无拖欠外，其余省市都有不同程度的拖欠。
从拖欠养老金涉及的人数看，超过10万人的地区有9个，即黑龙江、吉林、辽宁、湖南、江苏、四川、天津、新疆建设兵团和煤炭行业。
从拖欠养老金金额看，超过1亿元的地区有11个，即黑龙江、吉林、辽宁、湖南、江苏、四川、河北、河南、新疆建设兵团和煤炭、铁路行业。
拖欠养老金较为严重，拖欠人数和金额分别超过10万人、1亿元以上的地区或行业，主要集中在东北三省及湖南、江苏、四川、新疆建设兵团和煤炭行业等7个地区和1个行业。拖欠养老金最为严重的地区是黑龙江，涉及人数35.5万人、金额13.1亿元，最为严重的行业是煤炭，涉及人数20.7万人、金额1.86亿元。
问题在于，拖欠养老金的现象，到1998年并未消除，相反却更为严重。据劳动保障部统计，截至1998年第一季度，全国拖欠养老金涉及的人数已上升到283万人，拖欠金额增加到46.75亿元，分别比1997年末增加了42万人、9.3亿元。
再从养老金收支状况看，当年收不抵支的省份呈逐年增加之势：1997年有16个省份，1998年扩大到21个，1999年进一步扩大到25个。
拖欠养老金？起初，大家很难接受这一现实。因为到1997年末，全国养老金滚存结余784.45亿元。从基金支付能力看，确保养老金发放是不存在任何问题的。
对此，劳动部分析有三个原因：
一是因部分企业生产经营困难，欠发或减发了应由本企业支付的养老金。有15个地区50%以上的拖欠人数，是因为这个原因造成的。
二是因部分企业长期不缴纳养老保险费，社会保险机构停止支付养老金。这一原因造成的拖欠居第二位。有13个地区40%以上的拖欠人数属于这种情况。
三是因社会保险机构拨付不到位造成短期拖欠。由于这一原因造成拖欠养老金，人数不足6万人，金额约有7896万元。
而财政部认为造成养老金拖欠的原因，也有三个：
第一，养老基金被挤占挪用，在一些地方“有账无钱”。1995年，财政部组织专项财务检查，查处10个省市的28个社会保险经办机构违纪金额达54.76亿元，平均每个省约5.48亿元。据此推算，全国约有170亿元养老金被挤占挪用。东北某工业城市将养老金存入非银行金融机构8000万元，却只收回2000万元。
第二，统筹层次低，基金不能调剂使用。到1997年，除了北京、上海、天津3个直辖市和福建省实现省级统筹外，其余地区大都以市县级统筹为主。辽宁省的例子最能说明问题。1997年，辽宁省养老基金结余35亿元，却拖欠养老金将近8个亿，仅沈阳市拖欠养老金就有3.5亿元。同属辽宁省的大连市，基金结余16亿元，但不能调剂到沈阳市使用。与此同时，全国有11个行业的养老保险自成系统，资金虽有结余，但不能同地方互济。此外，养老保险费实行差额结算，养老金由企业直接发放的比例很高。到1998年第一季度，全国养老金实行社会化发放的比例很低，只占全部离退休人数的10%，其余全都由企业直接发放。企业一旦遇到经营困难及资金紧张，养老金就发不出去。
第三，一些地区难以落实国家出台的养老金正常调整政策。从1995年至1997年，国家每年都出台调整企业离退休人员养老金调整政策，规定企业职工养老金按当地上一年职工平均工资增长率的40~60%予以调整。但由于地方负担能力不均衡，一些地区出现了没钱兑付的情况，无力按政策调整养老金。
无论何种原因，离退休人员领不到养老金，就是政府对老职工的欠账。
确保离退休人员按时足额领取养老金和确保国有企业下岗职工基本生活的“两个确保”政策，便由此而产生。
自1998年以来，中央多管齐下，采取严厉措施，确保离退休人员按时足额领到养老金：
——养老保险费实行全额征缴，不允许采用差额结算办法。
——行业统筹移交地方管理。1998年8月，财政部和劳动保障部用8天的时间，完成行业统筹移交地方统筹的交接工作，打破了养老保险的条块分割。
——各级财政调整支出结构，将预算超收财力的绝大部分补充社会保障基金。1998年至2001年，各级财政用于对养老保险基金的补助支出达到839亿元，2002年仅中央财政该项补助支出就达410亿元。
1998年至2003年的5年中，国家不仅补发了历年拖欠的养老金，而且基本未发生新的拖欠。
节选自《社会保障改革：何去何从》（高书生著）第四章，中国人民大学出版社2006年5月出版