政府转型与政府治理效率
—以2005年房地产市场宏观调控为例
孔令刚
Government Transition and Government Governance Efficiency
内容提要 加快政府职能转变，是树立和落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会的必然要求。2005年以来中央政府针对房地产市场的过热局面,连续出台一系列的宏观调控措施。由于房地产市场的复杂性,各利益主体在这些宏观政策出台后都有着不同的表现，特别是地方政府所扮演的角色与以往完全不同，出现了许多新情况。研究本次房地产市场宏观调控，从一个侧面可以折射政府转型的难度，以及作为“守夜人”的政府在遇到在效率与公平孰先孰后时平衡之困难，为研究政府转型和提高治理效率提供了一个案例。
关键词 政府治理 房地产 宏观调控
Abstract: The central government aims at the real estate market of over hot situation, a series of macroscopic readjustment and control to control the measure this year. Because of the complexity of the real estate market, each benefits corpus all has the different performance after these a pedestal of macroscopic policy, especially the role that local government play with totally different before, appeared many new circumstances. It can present us useful elicitation to improve efficiency of government governance.
Key words: government governance, real estate market, macroscopic readjustment and control.
加快政府职能转变，积极推进政府从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府、法治政府转变，是树立和落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会的必然要求。2005年以来中央政府针对房地产市场的过热局面,连续出台一系列的宏观调控措施。由于房地产市场的复杂性,各利益主体在这些宏观政策出台后都有着不同的表现，特别是地方政府所扮演的角色与以往完全不同，出现了许多新情况。研究本次房地产市场宏观调控，从一个侧面可以折射政府转型的难度，以及作为“守夜人”的政府在遇到在效率与公平孰先孰后时平衡之困难，为研究政府转型和提高治理效率提供了一个案例。
一、政府转型与治理效率：一个简单的综述
根据世界发展进程的规律，在国家和地区的人均GDP处于500美元至3000美元的发展阶段，往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最为严重的时期，也往往是“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建”的关键时期。目前我国正经历着“经济转轨、社会转型”的关键时期，在社会发展序列谱上恰好对应着“非稳定状态”的频发阶段，经济持续繁荣的背后潜伏着各种不安定因素。与成熟市场经济条件下的政府相比，处于经济社会转型期的政府依然具有一些特殊的发展职能。在基础设施建设大规模展开的初期，政府作为投资建设主体的功能仍具有重要作用；在市场经济发展早期，经济运行中不可避免地存在一些盲目性，政府在规范市场主体行为方面仍然占有主导性地位；在经济社会全面转型期，制度建设的深化与完善既是政府责无旁贷的任务，也是政府公共职能的重要内容。因此可以说，我国的市场经济具有较强的“政府主导型”特征。问题不在于现阶段“政府主导”应不应该，而在于政府行为必须规范。各级政府应按照科学发展观的要求，逐步实现政府自身的转型和职能转变。
关于政府治理效率,以前我们把政府治理效率的好坏高低，简单地等同于经济增长，经济增长快，说明政府治理效率高。实际上，这是认识上的一个误区。政府治理效率，要看经济增长，更要看政府实行的公共政策以及对产权的保护。一些学者认为，目前经济生活中存在的最大问题，是政府行政干预的自由裁量权过大，和政府的自我授权。以人们反应最为激烈的行政审批为例，政府部门为之所以乐于搞行政审批，原因是这样能够给自身带来好处。在一个不规范的市场环境中，而这种“设租”现象之所以又层出不穷，是因为政府部门在市场化日益推进的过程中，一些职能日渐交给市场去处理了，但这些职能部门却依然存在，为了生存，便必然会想方设法借规范管理之名巧立名目，为本部门甚至个人谋取利益，这时候，行政审批的权利价值就体现出来了。部门权力利益化在本次对房地产行业的宏观调控中充分暴露出来。一些地方的房地产行业主管官员在中央的一系列宏观调控政策出台后，不是思考结合地方实际贯彻实施，而是站在开发商的角度，继续为房价攀升制造借口。根据专家的研究，行政许可证的权利价值相当于同该权利有关的年收入的15%至20%。这就是经济生活中行政审批过多过滥的原因所在。
中国改革开放20余年来，政府步入治道变革进程，过去纯粹的计划型政府正向市场型政府转变，决策集权型政府向民主参与型政府转变，单一权力中心的政府治理正向权威分散的多中心政府治理转变。这其中，多中心治理方式的萌生引起社会各界关注，它主要体现在中央政府──过去唯一的权力中心对地方政府的放权让利以及政府还权于社会。社会利益的多元化和地方自主治理程度的提高，反过来又进一步推动中国政府系统治理变革不断深化。需要政府进行相应的规范管理，但有些人和组织却假借政府的名义和权力，通过行政手段来干预本应由市场做的事，目的只是为自己牟利提供机会，是为“寻租”而设置的，其后果便是滋生腐败。2005年5月25日新华社发布的组稿《地产开发商自曝利润黑幕》让人们清楚地看到，一路高涨的房价背后充满了权力寻租和权力腐败的阴影。权力已经深入到从土地转让、项目审批到房产销售的全过程中。同时，当房地产市场的交易数字和地方政府GDP政绩联姻之后，利益驱动下的权力不但无意平抑畸高的房价，反而有推波助澜的冲动。
由于体制尚不完善，我国的市场经济具有较强的“政府主导型”特征。问题不在于现阶段“政府主导”应不应该，而在于政府行为必须规范。只有实现政府自身的转型和职能转变，科学发展观才能得到贯彻落实。
中央关于宏观调控的政策措施虽已取得明显效果，但一些深层次的矛盾和问题仍未解决。例如，一些地方投资增长过快的根源在于，地方政府要对当地经济发展负责，而经济发展绩效的主要考核指标是GDP的增长，所以一些地方官员的行为更趋向于追逐任期内的政绩特别是经济增长指标，一些地方的房地产投资占到整个固定资产投资的一半，以经营城市为口号的城市圈地运动，短时间为地方财政带来了丰厚的收益，这种冲动的后果是只考虑本届政府的利益，很少考虑下一届政府的事情。因此，就事论事，难以从根本上解决投资过热问题，难以解决深层次的矛盾和问题。根本的办法要靠改革，规范政府行为，转变政府职能，建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系，改革干部人事制度等。从这个意义上说，全面落实科学发展观，必然要求实现政府转型。
政府转型应当成为“十一五”时期乃至以后更长一段时期改革的中心和重点,这个过程更多的表现为由被动到主动,以提高执政水平和执政能力为主要诉求。对政府绩效的考评，按照行政管理学的原理，要体现成本、效率和公平三原则，政府转型的标志可以要按照这三个原则进行判定，即，对经济性评估，政府有没有成本意识；测定政府的效率是看政府的投入产出比；政府活动的效益评估是看最终是否表现在社会经济发展上，以及是否体现在公众满意度上；政府作为公共服务和公共管理的提供者，对接受服务的团体以及个人是否得到公平的待遇；而作为“守夜人”和“兜底者”的政府对社会弱势群体是否提供了更多的关怀。所以考量政府转型的进展，应该是看政府在多大程度上满足社会、企业、公众的需求，而不是仅仅看其投入了多少资源、做了多少工作。这种对政府职能和绩效的判断在本次对房地产行业的宏观调控中已经得到一定的验证。但房地产业都被各地作为支柱产业，地方政府的投资冲动和传统的政绩观，使房地产市场的宏观调控在很大程度上表现出这样一种现象，即地方政府与中央政府的博弈。这是本轮宏观调控与其他五次宏观调控所不同的地方，也使宏观调控的难度加大。
二、房地产市场的困境与宏观调控目标
为保障房地产业持续、稳定、健康的发展，国家加大了宏观调控的力度。2003年6月13日中国人民银行出台了121号文件即《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》；同年8月国务院发布了第18号通知，即《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》；2004年4月27日国务院再次发文，“严格控制固定资产投资规模的通知”，要求对房地产业资本金比例提高到35%以上；2004年9月为配合宏观调控银监会下发了《商业银行房地产贷款风险管理指引》，进一步从银行信贷上提高准入门槛，严控房地产过热。进入200年针对房地产行业的政策“组合拳”接连打出：2005年3月17日人民银行对个人住房贷款利率政策做出调整，4月27日国务院提出了房地产宏观调控的“八条措施”，5月9日国务院办公厅转发建设部等部门《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》，更是加速了对房地产宏观调控的力度和步伐。
从这次宏观调控反映的问题看，政府主导的经济增长方式弊多利少，已经到了非常严重的程度：各级政府盲目投资和重复建设，造成大量经济矛盾和问题，加剧了金融风险；低成本扩张和竞争，扭曲和浪费了土地和资本；经营城市和竞相招商，导致权力寻租和信用缺失；单纯追求ＧＤＰ，而忽视社会发展，造成社会失衡。改革走到今天，政府主导特别是地方冲动扩张型的经济增长方式所引发的矛盾和问题已经越来越多。进一步搞好宏观调控，解决经济体制和运行机制的深层次矛盾，需要深化改革，尤其是加快政府改革。经过２０多年的改革和发展，目前企业已经成为市场的主体，市场在资源配置中的基础作用已经形成，政府继续充当经济生活的主体力量已经越来越不适应经济发展的需要。目前宏观调控突出的是对房地产“过热”的调控。房地产是国民经济的支柱产业，近年来取得了较快的发展，为满足广大人民住房需要，为国民经济发展、建设和谐社会、实现小康目标起了很大作用。我国商业银行也从约占银行贷款总量20%左右的房地产贷款中，获得了相应回报。在全国金融机构贷款中，超过50%以上都是以房地产作为抵押。开发商、商业银行和消费者都取得了较好效益。但在发展中，局部地方出现了“过热”现象，有的地方中高档住房开发多了，普通住房开发得较少；有的地方房价居高不下，造成个别投机炒房者囤积；有的个人购房几处，甚至几十处，但仍有普通百姓买不起，买不到房子；空房、烂尾楼等较多地出现，造成了国家资源的严重浪费。2005年第一季度房价涨幅为2000年以来最高，商品房和商品住宅平均销售价格涨幅突破两位数，2004年分别上涨14.4%和15.2%，2005年一季度比2004年同期又分别上涨12.5%和13.5%。另据国家统计局城调队对35个大中城市的抽样调查，2005年一季度商品住宅价格比去年第四季度环比增长2.8%。 在这种情况下，商品房销售价格上涨带动了二手房交易价格的上涨，2005年一季度35个大中城市二手住宅销售价格上涨11.4%。房价上涨过快成蔓延趋势，由上海、浙江、江苏等东部沿海地区向中西部地区扩展。
同时，部分地区房地产投资增长仍然过快。2004年房地产开发投资增长28.1%，2005年一季度在2004年同期较高增幅的基础上又增长26.7%。有13个省区市房地产开发投资增幅超过30%，其中6个地区超过50%，最高的达到115%。
数据显示，北京市商品住宅投资性购房比例在17%左右，其中29%的房屋短期内倒手转让，23%用于出租，48%空关待沽。长三角主要城市，商品住宅销售中投资性购房比例达到20%左右。2005年一季度，上海市成交单价超过万元的预售住宅中，外省市居民购房面积占43%，其中，温州人占72%。
境外资金进入中国房市参与炒作也被认为是拉升房价一大因素。2004年，房地产开发全部利用外资超过实际使用外资的1/3，增幅达到34.2%，高于整个利用外资增幅20.9个百分点。今年1~2月，江苏、上海、广东房地产开发投资中利用外资分别是去年同期的6.6、2.6、2.5倍。1~2月，上海市境外居民购房规模超过40亿元人民币，比去年同期增加了1.5倍。
分析房地产“过热”的原因，主要是有的地方房地产开发方向不尽正确，偏离了以人为本科学发展观。追求高、精、新成为开发时尚，追求超额利润成为开发主要目标，脱离了广大群众需求；开发结构不合理，有的地方出现了开发中高档房多，普通住房少，新建的多，改建的少；个别地方开发、销售、信贷结合得不好，漏洞较多，致使炒房者利用银行贷款炒买炒卖，囤积待售，期望获取暴利。这样不仅使房地产业不能健康发展，而且影响到整个国民经济的发展。
通过采取一系列的宏观调控措施，目标是希望房地产业发展将走上协调、稳步、健康发展的轨道。据国家统计局2005年1-4月份的统计，全国商品房平均销售价格同比上涨12.5%，4月份，“国房景气指数”为101.90，比3月份下降0.29点，比去年同月下降3.43点，5月份商品房销售价格分类指数为107.11，比4月份下降3.46点。在这一轮调整过后，房地产市场将获得更好、更稳健和长期的发展。目前看来，这样的调整至少可以带来三个好处：
1、老百姓将可以买到更便宜、品质更高的房子，享受到更优质的服务；
2、价格的下降将使原来的大量潜在需求转为有效需求，从而有利于整个行业的长期健康发展（从这个意义上说，有人将此次房地产业的调整比为“刮骨疗毒”并不为过）；
3、由于全行业平均利润率最终会下降到正常水平，将迫使企业不断创新，提高效率，提升管理水平和经营能力，降低成本，以适应更公开的土地市场、更透明的运作空间、更激烈的竞争形势的要求。从而促进行业优胜劣汰，通过新一轮洗牌，房地产开发企业更明显地向集团化、专业化、品牌化方向发展。
三、治理效率与社会公平
中国改革开放20余年来，政府步入治道变革进程，过去纯粹的计划型政府正向市场型政府转变，决策集权型政府向民主参与型政府转变，单一权力中心的政府治理正向权威分散的多中心政府治理转变。其中，多中心治理方式的萌生引起社会各界关注，它主要体现在中央政府──过去唯一的权力中心对地方政府的放权让利以及政府还权于社会。社会利益的多元化和地方自主治理程度的提高，反过来又进一步推动中国政府系统治理变革不断深化。
在市场经济体制下，政府的职能范围是有限的，超出政府职能范围的事无须政府去规划，只须政府创造良好的制度环境，充分发挥企业和个人的积极性和创造性。 在我国市场化取向的过程中，地方政府的经济决策权和资源支配权也逐渐扩大。在政治环境中，地方政府作为中央政府的代理人，按照公共选择理论的结论，地方政府同样扮演着“经济人”的角色，往往也是以自身利益最大化为目标的。利己主义的动机在市场经济的运行中本无可厚非，但地方政府在与中央政府的利益博弈中，却“上有政策，下有对策”，为了保障地方税源和行政部门的“好处”，以形式化的权力运行来化解中央的宏观政策，“经济利益的驱动、地方保护主义的影响已是不言而喻。”
地方政府的不作为、低效率和决策错误，在总结时我们往往把它笼统地归结为政绩冲动、目光短浅、缺乏有效的监督等等。但是，根本原因并不仅仅于此。政府官员的政绩冲动和目光短浅，也是目前的制度所激励出来的。制度经济学的理论表明，影响资源配置效率的种种要素，都和一种最基本的“制度安排”联系在一起，那就是产权制度。有效率的资源配置，都是在交易中完成的。
许多人一提到政府行为，很快就会联想到行政命令和强制措施。这是一种偏见，政府在资源配置中更应该有的不是强制，而是策略性行为。治理是当代民主的一种新的现实形式，好的治理即善治就是使公共事物所覆盖的公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府和公民对公共事物的合作管理。西方政府再造的核心理念是企业型政府，企业型政府具有传统政府所不同的特征和策略。借鉴企业型政府推进我国政府改革，下一阶段的政府改革应该以以下几个方面为取向：（１）从控制型政府到服务型政府；（２）从统治型政府到善治型政府；（３）从全能政府到有限政府；（４）从神秘政府到透明政府；（５）从僵化型政府到学习型政府；（６）从“人治”型政府到法治型政府。
近一个时期，中国的经济学界有一个讨论，即如何建立好的市场经济，防止和警惕坏的市场经济。所谓“坏的市场经济”，主要是指不断扩张的行政权力和资本结合，抑制市场对资源的有效配置，形成严重的收入分配不公和贫富两极分化，使经济社会矛盾加剧和改革处于停滞状态。我们要在努力建设一个好的市场经济。在市场主导资源配置的过程中，逐步实现公平、公正和共同富裕的改革目标。社会主义市场经济的本质特征是人民市场经济，即把广大劳动者的利益同市场竞争机制相结合，以使多数人在参与市场经济活动中创造财富，并使多数人不断分享改革的成果。住房问题近几年一直是百姓心中之痛。面对不断攀升的房价，很多群众望房兴叹，大多数买了房的群众也是倾其所有负债累累。为了稳定房价，让大多数百姓能随着经济社会的进步改善居住条件，这时政府治理过程中公平与效率孰重孰轻的问题就暴露出来了。宏观调控的一个重点是平抑房价，这是调控措施中顺民意，得民心的事情。但是否能够如政策制定者和中央希望的那样落到实处，真正体现公平，又回到了地方政府的执行层面上。如果地方政府一味从地方经济发展、财政收入甚至个人利益的角度看问题宏观调控政策就难以达到目的，就乐了开发商和炒房者，苦了老百姓。
事实上，对已经商品化的住房，老百姓要的是买得起、有改善，中低收入者只能先谋求满足最基本的居住需要，不会奢求花低价买到多么宽敞、舒适的住房。国家推行经济适用房制度，主要目的就是要保证城市中低收入居民有房子可住。在这一点上，国家政策与老百姓的愿望是合拍的。
但是，经济适用房制度运行几年来，各地经济适用房不仅供应量不足，而且价格普遍偏高，中低收入居民几乎无力消费，许多经济适用房被一些“大款”捡了便宜。出现这种情况，客观原因肯定有，但老百姓最看重的是主观原因。开发商要高利润，一些领导要城市建设政绩、要城市形象漂亮，这显然与老百姓的愿望相悖。矛盾面前，要利润的人拿资本实力说话，要政绩的人靠权力办事，房价一路走高，经济适用房不经济成了必然。要让经济适用房真正经济起来，首先需要有关领导干部解决思想问题，学会“穷人的经济学”，学会从老百姓的角度看经济适用房。经济适用房建设应在保证建筑安全质量的前提下，以“满足最基本的居住需要”为原则，降低单位面积的建设成本和税费，在价格等方面与商品房拉开明显差距，让它成为中低收入居民买得起的住房，成为他们实现小康生活的载体。
所以房地产新政是否有成效最终是要体现在获利主体是不是老百姓身上。各地都把房地产行业作为本地的支柱性行业，但房地产行业的支柱性更应该体现在消费上，而不是投资上，政策要努力鼓励的是房地产的大众消费。房地产是大众消费品，不能成为大众投资品。从绝大多数消费品来看，按市场规律提供的产品能够满足绝大多数人的市场需求，这才是市场经济。市场经济的本质应该是不断满足大众化需求，以尽可能低价满足大多数消费者需求的产品是市场的一个最基本的原则。因为有大众化，才有规模，才有社会财富和福利的增加，整个社会经济才更有效率，社会才可能和谐。但房地产又是一个带有一定的投资属性的消费品，因为有这一双重属性，一些人通过夸大投资属性来误导消费者的。有些开发商甚至提出只给富人盖房子，而老百姓的住房应当由政府解决。在中国，如果把大多数人的住房问题让政府解决，那不就是又回到1998年前福利分房的计划经济时代了吗？如果一个行业不能满足大多数的消费者需求，那这个产业不仅不成熟，而且也不会成功。大众化取向是市场经济的精髓。我们要承认房地产的投资属性，因为有自住型需求和投资需求的存在。但是不管在什么地方，不管什么时候自住需求都是占大多数的，自住需求占多数构成稳定的市场结构，也是构成社会稳定的基础。
因此说，从房地产行业的特殊性来看，市场并不能自发解决公平问题，政府的调控是必须的。市场的失效需要政府的作用。一方面，扶助弱者，政府要通过对低收入群体发放住房补贴，提供经济适用房和廉租房等措施，保护公众“居者有其屋”的权利。当务之急是增加经济适用房的供给，因为全国经济适用房投资比重已经不足5%，无法满足低收入阶层的需要；另一方面，充当裁判，政府要放开房地产市场，防止权力的过度参与，避免与民争利。比如在房地产一级市场中建立统一的土地市场，规范土地交易方式，土地供应的时间、地点、面积和方式都及时对外公布，这样对开发商就可以及时制定投资计划，防止出现非理性竞争，也减少权力寻租和扭曲激励，在二级市场中放弃“运动员”角色，做好市场的“裁判员”，及时弥补信息不对称等市场失灵的现象，平衡买卖双方的权利，真正做到公平与效率的平衡。
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