“十几年磨一剑了，这一剑应该磨得更好一点”
文/《瞭望新闻周刊》记者 汤耀国
七年酝酿，十二年“怀胎”，反垄断法终于正式进入“生产”程序。
作为保护市场竞争、维护市场秩序的重要法律制度，反垄断法素有“经济宪法”之称。作为备受垄断之痛的受伤者，社会各界呼吁反垄断法的声音日趋强烈。据中国青年报社会调查中心调查显示，“受气”让92.7%的公众对反垄断法充满期待。
当6月24日十届全国人大常委会第二十二次会议首次审议反垄断法草案时，有专家认为，这让公众看到了中国政府和最高国家权力机关积极回应民意、打击垄断行为的决心。
在日前的审议中，此前社会热议的几大核心问题在此得到了高度契合。据参加该法起草领导小组的陈佳贵委员称，这些问题也是起草过程中反复讨论的。
问题的棘手导致了该法的“缓行”。勿庸置疑，首当其冲的问题是最具国情特色的“行政垄断”。
参与该法起草工作的中国社科院法学所研究员王晓晔分析，由于当前处于从计划经济向市场经济转轨的过程中，政企不分的情况尚未彻底改变，以行业垄断和地方保护主义为主要表现的行政垄断在当前是对竞争损害最严重的行为。
据悉，草案中这方面的内容“一会儿写上，一会儿又去掉了。”
意见分歧大致如下，一方认为，行政性限制竞争的现象属于行政权力的不当行使，需要进一步深化经济体制改革和行政管理体制改革方能逐步化解，反垄断法难以胜任，只需对此作出与反不正当竞争法持平的原则性规定即可。
而另一方则认为，行政垄断是我国几大垄断形式中最严重的，反垄断法作为保护竞争的专门性、基础性法律，应当设专章对禁止行政性限制竞争作出具体规定。
外界长期的猜测终有了初步的结论，提请审议的草案为此设立了专章。
在就该草案向本次常委会会议作说明时，国务院法制办主任曹康泰表示，此举“既表明国家对行政性限制竞争的重视和坚持反对的态度，又能够进一步防止和制止行政性限制竞争的行为”。
国务院法制办工交司司长赵晓光相信，反垄断法将对垄断行业有“很大的影响和遏制”。但他也认为，对于电信、邮政、铁路等行业的垄断行为，还需要“有些部门需要制定专门法作特殊的规定。”
目前的反垄断法草案中确有不少条文给“特殊规定”留下了空间，如，“法律、行政法规对行政机关和公共组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的，依照其规定。”
事实上，若无“特殊”的行政垄断，呼吁反垄断法出台的声音也不会如此迫切。过去十几年一直有一种观点认为，中国市场经济中主要的问题是不正当竞争，“正常”的垄断问题（包括垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中）并不突出。
与此相应的是，反垄断法与反不正当竞争法的起草工作几乎同在上世纪80年代末启动，但后者已于1993年正式通过，前者至少落后13年。
上述认识有一对看似矛盾的前提。将企业做大做强一直国家经济战略中的重要一环，而控制经营者集中却是反垄断的核心内容之一。因此，不少人认为，反垄断是市场经济充分发育后的任务，而中国企业的规模还普遍偏小，中国经济力量过度集中的问题基本不存在，因此应鼓励企业集中，而不是要反垄断。
对此，王晓晔表示，反垄断法并不反对规模经济，而只是反对那些实质性地限制和损害竞争且具有违法性的垄断行为。
“提高企业的竞争力，从根本上说，国家应当制定一个合理可行的竞争政策，在市场中培育大企业。”王晓晔说。而一个合理可行的竞争政策，只有号称“经济宪法”的反垄断法才能真正承担。
当经营者集中成为必须面临的问题后，集中的程度便成为起草中的争论核心。标准定得高，控制力小；定得低，又影响企业做大做强。
目前的草案规定，经营者集中的申报标准为，参与集中的所有经营者在全球范围内上一年度的销售额超过120亿元人民币，并且参与集中的一个经营在中国境内上一年度的销售额超过8亿元人民币。
据曹康泰称，这一标准是委托中国社科院数量经济与技术经济研究所组织专家进行专题研究后定出的。
按这一标准，绝大多数企业并购一般不必申报，有利于企业尤其是规模偏小的国内企业通过重组、兼并、联合提高产业集中度和国际竞争力。同时，又能控制较大企业的并购，特别是防止跨国并购导致市场支配地位，从而发生防止排除、限制竞争的行为。
在包括原外经贸部部长石广生在内的众多委员看来，现阶段反垄断法的一个重要作用正是防止和制止国外大企业垄断中国市场，保护国家经济安全。
王晓晔也认为，较之国内企业，跨国公司更容易受到反垄断法的冲击，但“反垄断法并不是专门针对跨国公司的”， 不管竞争者是本国企业还是外国企业，它们在市场竞争规则面前都是平等的。
审议中的另一焦点是反垄断机构。草案确立了“国务院反垄断委员会”和“国务院反垄断执法机构”的“双层架构”模式。有专家认为，前者基本上是个“指导性、协调性”机构。而后者属新设机构还是由现有的几个机构共担职能，目前并不明确。
在审议中，有的委员认为最好由一个部门统一执法，以取得较高的效率，尤其是不能将执法权分散到“和垄断企业有利益关系的部门”。有的委员则倾向于由现有部门来承担，不必另行增设机构。有的还建议由一个部门为主，其他部门为辅。
目前，主要的反垄断机构有商务部反垄断调查办公室、国家工商总局公平交易局反垄断处和国家发改委。
另据李明豫委员统计，目前国务院的临时议事协调机构有28个，其中委员会14个。在这个14个委员会中间，具体工作由部门承担的有9个，由人民团体承担的2个，单设办事机构承担的3个。
种种迹象显示，反垄断法前路仍不易。“十几年磨一剑了，这一剑应该磨得更好一点。”朱丽兰委员说。
2006.6.28