[案例]
万盛试点“孝子河治理圆桌对话”
2006年3月22日，重庆市万盛区召开了一场名为“万盛区孝子河治理圆桌对话会”的讨论。
当地共有10位政府官员、11位非官方代表出席。对话议题的发起者是重庆社科院课题组、万盛区委宣传部。参会者中具有官方背景的代表来自区水行政管理部门及相关责任单位，他们被归为责任方。非官方代表，包括本地政协委员、居民、村民、志愿者，他们是相关利害方。主持人认为，这种官民对话形式是一种创新，因为它不是用行政手段推动官与民的交流。而这次对话隶属于世界银行赞助研究的“信息对接与圆桌对话会议制度研究课题”项目，旨在提供适用于中国西部的公共管理科学化、民主化的制度样本。
在课题组看来，万盛开展的圆桌对话实验，对于推动公共管理、促进政府科学决策有重大意义。
[透视]
圆桌对话会与公共决策的公民参与
政治议题中的“圆桌对话会”对于大多数人来说，可能还是一个新鲜的名词。圆桌对话会是现代民主政治发展的必然产物，也是政府决策科学化和民主化的客观要求。它是指公民本着理性、合作、建设性的态度，在法律许可的范围内通过正当的渠道积极参与社会公共事务管理。即在理性、平等和公正的基础上，让群众把自己的诉求充分表达出来，和职能部门充分沟通，并征求第三方的意见。它的核心在于平等，它是存在利益关联的多方之间为增进共同利益、解决矛盾冲突而采取的一种特殊的会议形式。它的突出特征是会场不设主次席位，参会各方在相互平等的前提下，坐下来进行对话和沟通，寻求解决问题的方案或达成相互谅解。这种会议形式充分体现了平等、理性、公开、公正的时代精神。
中国的圆桌对话会制度是经济民主化和政治文明化的必然产物，它的产生有其深厚的时代背景和社会背景：
第一，随着改革开放的进一步深化，整个社会结构发生了新的变化，利益群体大量涌现。行业意识、社团意识、阶层意识等都在觉醒之中，利益分化和多元格局成为我国各级政府决策所面临的新情况。公共事务决策要求遵循客观求实和信息完备的原则，要求运用并服从人类的知识和理性。但实际上处理大多数决策时，决策者拥有完全的信息是不可能的，一方面因为决策本身的复杂性，另一方面因为决策者知识和能力的有限性。举行圆桌对话会，通过讨论，可以避免因社会调查不充分、论证范围过窄所导致的决策不合理、群众意见大的矛盾，也可以避免无视各阶层的利益要求、以个人或行业为重的极端本位主义的决策行为。因此，圆桌对话会是公共决策科学化和民主化的必然要求，也是公共政策维持公共性的民主路径。
第二，目前流行于欧美许多国家的“新公共管理”运动，以管理主义理论为导向，以“市场为基础的公共行政”、“企业型政府”、“后官僚制度典范”为理念，旨在克服政府“大包大揽”、规模扩大、角色错位、信任危机、不可治理性增加等诸多问题。政府虽然还是专门的公共管理机构，但并非唯一的机构。在政府之外，应当由一些准自治、半自治和自治的机构去参与或承担公共管理的职能，公共政策的制定和执行也不能脱离政府外公共组织而开展。圆桌对话会便是政府与政府外组织、社会公众共同参与的公共决策行为，是公共管理社会化的契约平台。
万盛实验的局限在哪里
圆桌对话会的试点对于推动公共管理，促进政府科学行政、法治行政有着重大的样本意义。它是相关各方进行必要的信息对接的有效平台。它有利于促进信息公开，减少暗箱操作；有利于下情上达、消弭社会矛盾；有利于理解沟通，求得各方的共同利益；有利于集思广益，增加管理部门决策的科学性。但是，决策制度的基本精神是以程序的公正保证结果的公正。如果在进行“官民圆桌对话”过程中没有做到程序的公正，那么结果的公正将无从谈起，因此，我们必须看到万盛的这次“官民圆桌对话”实验的局限性。
第一，透明度不高。圆桌对话会的关键和核心应该是公开透明的制度安排。圆桌对话会的公开，既要求对话会内容的公开，又要求对话会程序的公开，包括对话会之前的代表选拔与名单的公开、代表发言与论辩的公开、结果的公布与质询等等。这次圆桌对话会在公开方面存在突出的问题。这次圆桌对话会主持人“不知道这些代表都是经过了筛选”；“群众代表并不知道这是一场被设计的、实验性的圆桌对话”。
作为一场实验，应该把全过程按照规范的程序进行。群众代表应该是来自群众，倾听过大量群众的意见，才能参加对话会。参加的群众代表不能仅仅只代表他一个人，虽然他可能很理性、专业水平很高。而这次圆桌对话会参加的代表没有在会前与其他利益方进行交流，从而不能真正代表利益方的意见，存在着“信息隔离”的现象，存在着“民主做秀”的嫌疑。圆桌对话会的作用正在于其公开性。倘若对话会透明度太低、公开性不高，对话内容信息不充分，那么对话的科学性和民意基础将受到质疑，决策的社会认同度和支持率就会大打折扣。
第二，公正性不足。对话的公正性，不仅要保证结果的公正性，更重要的是保证程序的公正性。本次圆桌对话会就存在重要利益相关者缺席。“整个对话显得温和而有序，这在很大程度上是因为污染企业未被列入责任方参会。”作为一场环保试点，没有污染企业到场，责任的确定，问题的解决将无从谈起。随着社会的发展，会出现利益分化和多元格局。可以说是群体的主体意识开始觉醒，他们会注重自己的群体利益，要求在决策过程中发出自己的声音。圆桌对话会是利益关联的多方之间为增进共同利益、解决矛盾冲突而展开的。如果存在重要利益相关者的缺席，那么对话的公正性将受到质疑。
第三，平等性缺位。利益方和责任方的谈判地位是否平等，主要体现在以下两个方面：其一，对话会是否能够保证双方发言的机会均等，这又表现在发言的人数和每个人发言的时间是否相同；其二，双方是否都能够提出举行对话会的请求。按照利益相关性，三类机构可以要求举办对话会，一类是污染企业，一类是政府主管部门，还有一类就是NGO以及利益受损者。污染企业不会主动要求进行对话；而NGO以及利益受损者也很少有要求举办对话会的。但我们可以从另外的角度———“集体行动的逻辑”来思考。一般认为，由具有相同利益的个人所形成的集体是要为他们的共同利益而行动的。但事实并非如此，在很多情况下，即使收益远远大于成本，群众仍不会采取任何集体行动，因为付出成本的那部分人不能排斥集体中其它人享受行动带来的收益，此所谓“搭便车”问题，这样采取行动的那部分人所承担的成本和享受的收益就会出现不对称。于是“有理性的，寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”，因此，单个的利益受害者没有足够的激励去提出举行对话会的请求。■
（作者单位：中南大学公共管理系） | |
