摘  要： 社会化作为政府管理改革的新趋势已日益为人们所重视，政府管理社会化既是国家权力回归社会的必经过程，是社会主义民主政治的必然要求，也是弥补政府失灵的现实选择。只有通过政府管理的社会化，形成政府管理与社会自主管理的互动，才能确保社会朝着和谐、健康的方向发展。

关键词：政府管理  社会化  趋势

 

对于政府部门来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。[i]处于社会转型期的中国，情况更是如此。随着我国社会主义市场经济的逐步建立，社会自主性不断增强，国家与社会的关系随之发生了根本的改变，作为政治体制改革切入口的政府管理改革也呈现出日益明显的社会化趋势。

 

一、政府管理社会化的基本内涵

在我国，传统的政府管理体制的高度集权导致了社会的过度政府化，即社会生活的所有事务，从物质产品的生产到文化产品的生产，从工农业生产到社会成员的日常消费，都被纳入政府管理范围之内而成为政府事务，成为政府管理的对象，政府不仅管理人们的外在行为，而且控制人们的思想甚至灵魂深处的活动，从而造成政府的专制与腐败，政府管理的低效与无能，因此，必须对其进行社会化改革。所谓社会化就是非政府化，[ii]正如“民主化是相对的事物，它指的是对原先在这方面或那方面‘不民主’局面的一种改革”，[iii]政府管理社会化也是相对于政府管理的高度集中化而言的，是对过度政府化的一种改革、纠正和回归。

当然，社会化只是政府管理权力、管理职能的社会化，而不是政府统治权力、统治职能的社会化。任何政府都有两大职能，即政治统治职能与社会管理职能。政府的统治职能源于社会的分化，社会的分化导致了社会内部之间对立和冲突，正是社会对自身矛盾和冲突的无能为力造成了政治统治的社会基础。政府不管是代表一个阶级压迫另一个阶级来控制冲突，还是作为中立者以调和矛盾，两者都使政府自立于社会之上。政治统治的目的是统治秩序的稳定和统治权力的稳固，政治统治职能的行使是以对国家暴力或强制力的垄断为前提条件的，其强弱反映的是阶级力量的对比关系或阶级矛盾的激烈程度，政治统治职能只可能因阶级矛盾和阶级斗争的弱化而弱化，因阶级矛盾和阶级斗争的消灭而自动停止，却不可能社会化。而政府管理职能则源于社会共同利益的需要，其目的在于通过政府管理实现公共利益的最大化，但公共利益的实现并不必然地要求管理的政府垄断，相反，政府外的半自治、准自治和自治的组织与机构可能会更好地实现公共利益的最大化，基于公共利益和统治的需要，政府开始容忍甚至促进半自治、准自治和自治的公共组织与机构的发展，使其承担相应的管理职能，从而出现了政府管理向社会自主管理的转移。

政府管理的社会化、非政府化当然不等于无政府化。政府管理的社会化、非政府化并不否认政府在社会事务管理方面的作用甚至是主导作用，不是要把政府的管理权力全部剥夺，而只是在政府失灵或相对于政府外的半自治、准自治和自治的组织与机构而言政府管理低效的情况下，把政府管理权力让渡给社会，或由社会收回这种政府管理权力，由社会实行自主管理。这样一来，作为政府，在减少了权力的同时也降低了风险，使之在其他事务的管理中提高效率、提高承担责任的能力；而作为社会则获得了权责的统一，提高了社会的自主性与积极性，增强了活力。

政府管理社会化主要包含三个方面：

一是政府管理理念社会化。政府管理应从以国家为本位转变到以社会为本位，以社会利益的实现为核心价值。

二是政府管理组织的社会化。传统的政府管理体制是一种全能政府式的管理体制，所有的公共事务都由政府来管理，因而所有的公共组织也都高度行政化，成为政府组织的一部分，带有官僚组织的等级化、低效率的通病，政府管理社会化就是使这些公共组织回归到社会，以充分发挥社会自我管理的积极性。

三是政府管理职能社会化。随着社会自主程度的提高，许多过去由政府包办的事情应该交给社会，由社会实行自主管理。

四是政府管理方式社会化。即在政府管理决策制定中鼓励和扩大社会参与，在政府管理决策的执行中强化社会监督，使政府真正成为人民自己的政府。

需要强调的是，政府管理社会化不是一蹴而就的，而是一个不断发展变化的过程。社会的发展会引发社会需要的不断增长，社会对政府不断地提出新的更高的要求，使得政府管理事务日益增多；而同时，原先属于政府管理的事务又由于社会的不断发展与日益成熟，自我管理能力不断增强而回归社会，因此，政府管理社会化的程度是由社会发展水平所决定，随社会的发展而发展。

总之，所谓政府管理社会化就是指政府管理向社会管理转移的过程，即政府管理权力、管理职能逐步地交还给社会或由社会收回，打破传统的政府对经济、社会事务管理的垄断，鼓励政府外的社会组织、市场组织等各种社会力量分担、参与和监督政府管理，从而实现政府管理与社会自主管理相互促进、有机统一的过程。

 

二、政府管理社会化的政治逻辑

（一）政府管理社会化是国家权力回归社会的必经过程。

国家是社会发展到一定历史阶段的产物。政府公共权力原本就是产生于社会，是社会自身的弱小、社会的需要决定了政府的产生，人类社会自身的缺陷、不足和社会发展的需要是政府产生、存续的唯一理由。而随着社会的进一步发展、壮大，政府的政治统治职能必将日益弱化、政府社会管理职能也必然会逐步地向社会转移，最终政府因失去其生存的理由和条件而回归、消融于社会的怀抱之中。然而，国家权力回归社会的过程是漫长而曲折的，至少须经过以下两个发展阶段：

一是政府统治权力、统治职能从强化到弱化的阶段。政府一旦产生，就在形式上表现为一种表面上凌驾于社会之上的力量并具有强烈的自主性与扩张性，氏族、胞族和部落中自己保卫自己的真正的“武装的人民”消失了，取代它们的是用来反对人民的，武装的“公共权力”。构成这种权力的，不仅有武装的人，而且还有物质的附属物，如监狱和各种强制设施。并且，随着人口的增加，利益冲突和阶级对立的尖锐化，政府的公共权力不断地得到加强。而社会却由于生产力极其落后和自然经济的分散性，难以形成一种独立的自我发展的自组织机制，无法与国家的政府权力相抗衡，无力阻挡国家把全部社会权力都占为己有，最终人们发现，“阶级斗争和争相霸占已经把公共权力提升到大有吞食整个社会之势的高度。”最终形成一个威力无比的“利维坦”，社会被置于它的股掌之中。这种专制政府窒息了社会的活力，导致社会的萎缩，引起被压迫阶级不断进行反抗，并引发革命。由于以往的革命没能改变少数人剥削、压迫多数人的局面，因此为了镇压人民的反抗，行政官僚机器就会不可遏制地膨胀，其结果反而进一步强化了国家机器，加剧了政府与社会的对立，政府成为“特殊的闭关自守的集团”，整个国家像密网一般缠住整个社会全身并阻塞了社会的一切毛孔。

然而，生产力的发展是不可阻挡的，代表先进生产力的无产阶级必将起来革命，当无产阶级取得了革命的胜利，就会打碎旧的国家机器，建立起崭新的社会主义的国家与政府，这样就消灭了剥削阶级，消除了阶级对立的社会基础，阶级矛盾和阶级斗争虽然有时还会激化，但总的趋势是在日益走向缓和，从而打断了政府不断自我强化的循环链条，为社会的成长创造必要的可靠的政治前提，政府的政治统治职能必然会随着阶级矛盾和阶级斗争的弱化而弱化直至消亡。

二是政府社会管理权力从由政府垄断到社会化的阶段。随着政府的政治统治职能的弱化，社会管理职能越来越成为政府的主要职责，于是政府逐步地从统治型政府转变为一个管理型政府。在统治型政府中，政府以政治统治为中心，社会管理职能是次要的，它必须服从和服务于政治统治，管理职能只在有利于政治统治时才被统治者所关心，因而管理的对象也被限定在有限的范围之内。而在管理型政府中，社会管理成为政府的主要职能和主要目标，政府主要从社会管理出发，以社会管理目标的实现为宗旨。在政治统治职能日益衰落的废墟中，政府管理职能得到了快速的成长。同时，市场经济的发展，使得“市场失灵”问题日益明显地暴露出来，这是政府管理职能生长的肥沃土壤。为弥补市场失灵，就需要政府这只看得见的手在经济调节中发挥作用。“如果没有政府干预，就不能实现有效的市场配置”。因此，在西方，“在战后‘黄金年代’里我们增长最快，最繁荣的时期，正是国家干预和管理在国内和国际上达到顶峰的时期。”[iv]政府管理的职能迅速分化与扩张造成政府机构不可遏制的膨胀趋势，从而导致了以管理为中心的行政国家的出现。这不仅带来了政府自身管理的困难，造成机构臃肿、人浮于事、权责不分等效率问题和贪污腐败、以权谋私等公平问题，而且使维持政府自身运转的财政支出不断增加，产生公共预算总额最大化倾向，并给社会带来了沉重负担。

随着社会的进步与日益成熟，社会自治自主的能力不断得到增强，并涌现出了许多从事公共管理职能的社会自治组织，从而使社会能够承担起越来越多的自我管理的责任与任务；那种认为政府是经济、社会事务的唯一管理者的观念也正在或已经发生了改变；与此同时政府也在因全面管理而造成的财政危机和管理危机的压力下，愿意甚至主动地把一些管理权力和管理职能交给非政府的社会公共管理组织，从而打破政府对社会公共事务管理的垄断，开始了政府管理社会化的进程。政府管理社会化意味着政府的管理职能部分地甚至完全地转移给社会，这样一来，一方面政府就从公共管理的具体事务中解脱出来，从而更好地提升管理的质量和效率，就可以真正实现对政府规模的消肿减肥，彻底告别官僚主义；另一方面，非政府的社会公共组织承担了以前只能由政府承担的管理职责，却又不是政府的组成部分，也不是政府的附属物，而是本质上属于社会的独立组织，这是社会自我管理、自我发展的真正形式，[v] 是社会摆脱对国家与政府的依赖走向成熟的重要标志。政府管理社会化使得政府第一次“从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力”。[vi]

（二）政府管理社会化是民主政治发展的必然要求

民主政治主要是指关于人民主权的政治学说和政治制度。人民主权的政治学说主要是由近代法国的启蒙思想家卢梭创立的。卢梭认为，人类最初生活在一种自然状态之中，在那里人人都生而是平等自由的，人人都享有与生俱来的权利，但是，随着私有制的产生，出现了财产占有上的不平等，于是为了争夺生存必不可少的数量稀缺的财产，人类逐渐陷入了掠夺和奴役之中。为改变这种状况，以维系原有的自由和平等，理性的人自愿相互订立契约，约定各自让渡一部分权利以共同组建政府。由政府来统一保障每个人的个人权利和自由。马克思非常赞同人民主权学说，他在批判黑格尔的君主主权思想的基础上进一步强调:“人民的主权不是从国王的主权中派生出来的，相反，国王的主权是以人民的主权为基础的。”[vii]

人民主权学说一方面决定了政府的民主性质，决定了政府所具有的委托人身份，政府只是受人民之托，代替人民对国家和社会进行管理的机关，从总体上保护所有的人并具体地保护每一个公民的正当利益。正如洛克在《论宗教宽容》中所言:“国家是由人们组成的一个社会，人们组成这个社会仅仅是为了谋求维护和增进公民们自己的利益”。可见，民主政治强调的是政府的权力来自于人民，强调政府相对于人民而言只具有工具性的价值，只是为了保障人民的个人权利和自由才赋予政府以管理社会的权力，一旦人民认为政府没能有效的完成这一任务，或者认为由社会进行自我管理比通过政府管理能更好地实现人民的公共利益，人民就有权随时收回自己的权力。

另一方面，人民主权意味着人民并没有也没有必要把所有的权力都委托给政府，而只是把那些社会自身无法进行管理或暂时没有能力管好的事务交给政府来管理，所以即使有政府存在，人民仍然保有许多不可转让、不可让渡、政府不可侵犯的基本权利，而且随着社会的不断发展与成熟，社会自治能力的不断增强，社会就应该保留更多的自主权利，更多地由人民进行自我管理，使政府管理逐步的实现社会化，这是人民主权的必然要求，也是民主政治发展的方向。

人民主权的政治学说符合人类解放的历史要求，符合社会自由发展的要求，所以，该学说一经提出，便成为资产阶级革命时反对封建专制的有力武器，成为资产阶级各国普遍的政治实践，人民主权作为一项基本的政治原则被写进了一系列的政治宣言和宪法中。社会主义国家也无一例外地承认国家的一切权力属于人民，社会主义民主政治的核心是人民当家作主，社会主义民主制度建立的目的就是最大限度地保障人民群众的国家主人翁地位和基本的经济、政治、文化权利。社会主义民主政治就是自主政治，只有社会主义才能使“人们第一次成为自然界的自觉的和真正的主人，因为他们已经成为与自己的社会结合的主人。”[viii]因此，社会主义国家的政府管理的本质就是要促进社会自治，最终实现马克思在《法兰西内战》中提出的“人民自己实现的人民管理制”。我国宪法规定:“国家的一切权利属于人民”、 “人民依照法律规定.通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。”可见，政府管理逐步地让位于社会的自主管理是我国社会主义民主政治的基本要求。

（三）政府管理社会化是对政府失灵的有效回应

政府失灵主要包括两个方面：一是政府并没有起到应有的作用或达到人们所预期的目标，表现为政府失效或政府失败；二是政府本身存在严重的缺陷，这些缺陷给国家和社会带来新的问题。

政府失效：市场经济条件下，社会的发展离不开政府的作用，但政府作为公共物品的提供者、负外部效应的消除者、收入与财富的再分配者、市场秩序的维护者以及宏观经济的调控者，在有效弥补市场的缺陷，纠正市场失灵的同时却有可能带来更多市场缺陷或加剧了原先的市场失灵。比如20世纪70年代以后出现的严重的“滞胀”现象和其他的社会经济问题，从而导致政府失效。其主要表现有三：

首先是政府公共政策失误。一方面，由于公共政策效应具有滞后性与不平衡性，加上政府干预的对象范围甚广并且复杂多变，从而导致政府决策顾此失彼；而政策目标的多元化及其内在价值的冲突必然会使政府决策无所适从；还由于信息的获得总是困难而需要成本的，政府进行决策时所依赖的信息必然是不对称、不完全的，因而在此不对称、不完全信息基础上做出的公共决策，发生种种失误在所难免，因此政府难以做出正确的公共决策。另一方面，即使政府决策是正确的，也可能会因得不到正确的、及时的执行而导致公共政策失误。

其次是政府公共物品供给的低效率。其原因在于：第一，政府产出的非市场性。政府没有竞争者，没有优胜劣汰的竞争机制，它垄断了公共物品的供给，作为公共物品消费者的公众也没有选择的权利，政府提供什么，公众就消费什么。第二，对政府提供公共物品的好坏缺乏有效的评价标准。由于像国防、法律、安全等许多公共物品其价值存在着估算的困难，难以确定其价格，政府追求的又主要是社会效益而不是经济效益，而社会效益却不象经济效益那样有明确的标准和能够加以精确计算，因而难以做到对政府提供物品的绩效进行准确的衡量。第三，政府提供公共物品的成本来自于政府的税收，政府的公共产出与其所支付的成本被割裂开来，使政府缺乏成本意识。这些都会导致政府要么过度投资，生产出多于社会所需的公共物品，要么对公众的需求漠不关心，造成公共物品的短缺，造成资源的严重浪费。

再次，政府管理活动往往造成新的社会不公平。政府的主要任务之一是维护社会的公平与公正，其手段主要是使用强制权力对社会财富进行再分配。但是政府在运用权力进行收入分配时，不仅能够使财富从富人手中转移到穷人手中，而且也可以使财富从弱势的穷人手中转移到强势的富人手中。政府在给予一部分人利益的时候又损害了另一部分人的合法利益，往往以维护公平的愿望开始，以制造新的不公平为结果。

政府缺陷：政府组织与其他组织一样，其机构和组成人员都有追求自身利益最大化的动机，政府机构的运行和政府人员的行为不都是从公共利益出发，不都是以公共利益的实现为目标，而更多的可能是从部门利益和自身利益出发，按“经济人”模式而行事，追求的是名誉、地位、高薪和轻松的工作。政府组织及其官员这种追求自身的组织目标或自身利益而不是公共利益或公共福利的特性，就是政府组织所固有的内在性或内部性。[ix]内部性的存在意味着政府部门或政府官员个人可能获得的利益和可能支付的成本的计算影响甚至支配了公共决策的计算，公共选择学派的奠基人布坎南(J.Buchanan)说，在公共决策或者集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。[x]因此，正如外部性导致了市场缺陷一样，内部性也必然会导致政府缺陷的产生：

一是政府的自我扩张性。政府组织和政府官员实现利益最大化的最佳途径是通过政府机构的扩张和预算收入最大化。通过政府机构的规模增大，人员增多，不仅能减轻日常的事务性工作量，而且出于政府自身管理的需要，还能增添职位数量，增加升迁的机会；而扩大政府预算，增加政府支出则直接给政府组织及其官员带来利益，如加薪、提高福利待遇、改善办公条件等，并带来了更多、更大的利益、财富的分配权。因此，在这一强大的利益驱动下，政府组织规模增长过快已经成为全球性的难以治愈的政府顽疾，巨大的政府支出使国家和社会不堪重负，如今的欧洲国家，政府支出吞噬了整个国民收入的30%--50%，[xi]在美国，整个政府支出占国民生产总值的比例，在1929年仅为10%，1949年上升到23%，到1987年已高达34.8%。[xii]

二是政府的腐败。政府自利性恶性膨胀的结果就是腐败，腐败是政府官员和政府组织为满足个人利益或部门利益所进行的权钱交易。如果说在20世纪80年代与90年代初期主要表现为个人腐败和个别行为的话，那么到1995年前后，腐败已由个人行为向组织行为发展，到1998年前后，中国的腐败已由组织化向制度化过渡。[xiii]   

要弥补政府失灵，消除政府缺陷，实行政府管理的社会化是最有效的途径之一。政府不是万能的，政府“只有粗大的拇指，而无其他手指”。[xiv]用“失灵的政府”去干预“失灵的市场”，会使失灵的市场进一步失灵，其结果必然是败上加败。政府也不是至善的，政府所固有的缺陷证明了政府只是我们不得不面对的一个“祸害”。因此，不要忘记，政府不是人民的救世主，而永远只是人民的一个不太能干、不太可靠的“仆人”，政府管理社会化就是把政府这个“仆人”不该做、做不好、做不了的事情，交给社会来管理，只有这样，才能减少政府权力和职能，抑制政府机构膨胀的冲动，降低权力滥用导致腐败的几率，才能真正弥补政府的失灵，把政府缺陷带来的问题减少到最低限度。

 

三、政府管理与社会自主管理的互动发展

通过政府管理的社会化改革，必然会出现公共管理主体的二元分化，形成政府管理与社会自主管理的共存与互动，共同推动国家经济社会的发展。

过去，我们对社会自主管理的重要性认识不足，片面强调政府管理的作用，政府包办一切，政府管理一切，把社会的独立性与自主性看作是妨碍政府管理顺利进行的主要因素而加以压制，从而导致社会的萎缩，而社会的萎缩又加强了社会对政府的依赖性，以至生老病死、读书就业，事无巨细都需要政府安排，需要政府进行管理，使政府成为不堪重负的大管家，为完成此重任，就必须树立政府至高无上的权威，在生产、生活各个方面，社会必须绝对服从政府的管理，政府又成为独断专横的大家长。这样一来，社会陷入了弱化—依赖—更加弱化的恶性循环，政府也处在不断自我强化而又越来越无能为力的困境之中。实践经验再次告诉我们，政府管理与社会自主管理是社会健康发展的不可或缺的两只轮子，政府管理和社会自主管理是一种共生共荣，相互促进的关系，政府管理应该有利于而不是妨碍社会自主性的成长，而社会自我管理程度的提高则必定有助于提升政府管理的效率和质量。政府管理与社会自主管理的良性互动成为构建和谐社会的重要保证。

要形成此种良性循环，就需要政府具有高度的自觉性，能够充分认识到政府管理的主要责任在于培育社会的自主性，促进社会的成熟以实现社会的自治。政府与社会的关系乃是一个监护人之于未成年人的关系，监护人的职责在于为未成年人提供健康成长的条件与环境，而不是一切都包办代替；在于培养未成年人的自立性与自主性，而不是始终把她抱在怀里。因此，一切有利于未成年人提高自立能力的活动都不需要监护人过分的干预，即使在活动中犯了一些错误，存在一些不足，也是一种为成长付出的必要代价，因而不足以构成监护人卡压未成年人的理由。同理，社会之所以由政府来管理，只是由于社会发展尚处在幼稚的不成熟的阶段，社会把管理自己的权力委托给政府来掌握只是希望得到政府帮助以尽快达到自立，政府管理的作用在于弥补社会的不足，在于创造一切可能的条件以促进社会的发育与成熟。政府管理的程度、管理的范围，取决于社会自身的发展程度，取决于社会成长的需要，政府决不能把对社会的管理当作目的，而安居于统治或管理的地位之上，以社会的主人身份发号施令，恣意妄为。

随着社会的不断成熟，社会自主管理的范围将越来越广泛，但社会自主管理并不能取代政府管理，也不是与政府管理并驾齐驱，在当前条件下只能实行以政府管理为主，以社会自主管理为辅的分工合作的公共管理模式。现代公共管理的重要特征之一就是公共政策职能与管理职能分离，政府管理社会化意味着政府逐步地把管理职能转移到政府外的社会公共组织。政府的主要任务，一是承担公共政策的规划与制定，保持最大的灵活性以应付环境的变化，把握好发展的方向，承担“掌舵”的责任；二是确定问题的范围和性质，然后把各种资源手段结合起来让其他人去解决这些问题，扮演催化剂和促进者的角色[xv]。由政府外的社会公共组织负责公共政策的执行，承担“划桨”的任务，以最简单的组织形式、最低的成本提供最多最好的公共产品。

不管是“掌舵”者，还是“划桨”者，其实都是社会的服务者，只有“掌舵”者和“划桨”者齐心协力为社会提供更多更优质的服务，社会这艘大航船才能踏向和谐发展之旅。