党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。建设社会主义新农村是一个巨大的系统工程，而农村公共产品的供给是其基础与关键环节。中国地域庞大、人口众多的国情，决定了国家不可能完全包揽农村公共产品和公共服务。在国家不可能提供完善的公共物品的情况下，必然要求农民依靠合作来自主提供公共产品。在取消农业税的背景下，各地政府相继出台了“一事一议”制度，期由农民民主决策、民主参与来解决农村公共产品的自主供给问题。但这项制度安排自诞生之日起就不断遭到质疑，无论基层干部、专家学者、政府官员普遍反映，“一事一议”理论上很圆满，实践上有困难。本文从制度经济学的理论视角探讨了“一事一议”存在的制度缺陷及其改进路径。

一、“一事一议”遭遇实践困局

国家统计局农村社会经济调查总队2004年对全国31个省、区、市6.8万个农村住户的抽样调查显示，“一事一议”筹资费人均仅1.6元，按人均筹资15元的上限和议办一事匡算，真正开展了“一事一议”的行政村的比例，仅为10％多一点。调查同时表明，筹资并没有随着农村税费改革的深入和“一事一议”的广泛推行而增加，与2003年的1.8元相比，2004年人均筹资反而下降了12.9％。笔者在农村的调查也发现，“一事一议”制度在实际操作过程中普遍存在事难议、议难决、决难行的实践困局，多数情况下甚至流于形式，无法全面有效开展。“一事一议”并没有达到让农民自主提供公共产品的制度目标，反而致使许多本应开展的村内公益事业出现停滞的局面，出现了“制度失灵”的典型症候。

一是“有事难议”。计划经济时期，农民被严格限制在农村，农民以组为单位，统一安排生产生活，因此容易集中。随着市场经济对农村禁锢的解放，农村劳动力大量外流，青壮年基本都外出打工，别说召开全体村民会议，就是召开村民代表会议也很困难。同时，一部分乡村干部对村内“一事一议”筹资筹劳兴办集体生产公益事业存在畏难情绪，心存质疑，怕群众不理解、不支持，一旦“一事一议”之后，左右不了群众的情绪，因而会陷入尴尬境地，甚至费力不讨好，残局难收，等待上面给说法，观望其他地方怎么搞，担心“出头的椽子先烂”；群众则对“一事一议”对村干部缺乏信任，担心村干部实施“一事一议”政策夹带私念，借公益事业建设之名，行巧取钱财之实，对“一事一议”抱有戒备心理而不愿参与。

二是“议事难决”。由于对农村公共产品有着不同的看法，兼之村民采用实用主义，方案对自己有利则同意，对己利益小或无利则不同意，普遍存在意见难统一、决议难通过的情况。“一事一议”一般以村庄为单位，一些农民筹资的公益性项目，不可能平均给每个村民小组的每户农民都带来同等好处，在议事过程中很难做到少数服从多数，受益的农民表现得十分热情，而那些暂时无法受益的农民则提出反对意见，议事时往往争吵不休，最后闹得不欢而散。如我们调查的衡阳县三湖镇某村，要修一条6公里长的通村公路，并得到了国家“村村通”工程专项资金，但“村村通”工程每年立项的标准是每个项目不超过3公里。由于“村村通”项目需要地方政府和村民筹集一定的配套资金，在召集村民大会商议集资问题时，那些没有覆盖到的自然村便不同意出资，而那些直接受益的村民虽然愿意出资，但提出不出资的自然村使用该公路时必须缴纳过路费，结果使一个本来很团结的村子被闹得四分五裂。

三是“决议难行”。即便“一事一议”表决通过，但在执行时往往也会出现“谁同意谁掏腰包”的现象，不同意者以种种借口不肯出资，农村基层组织对这部分农民也无可奈何。这些少数或个别村民的不合作容易产生多米诺骨牌效应，因为其违反了公平与合作精神，而公共产品的特点之一就是非排他性，难以排除其他人的“搭便车”行为，导致已同意的村民也不愿意出资，使议事项目难以实施。湘南一个主要依靠抽水灌溉的村庄，2006年7月遭遇持续干旱，村里“一事一议”决定每亩收取15元钱购买抽水泵，如此就可以将所有稻田灌溉一遍，确保全年稻谷丰收。有5户农户因为农田在水渠边上可以搭便车，不肯缴纳购买费。其他村民认为吃了亏，要求5户农户缴纳购买费，否则拒绝交款。村委会费尽九牛二虎之力，不能调平分歧，最终不能收上费用，致使村民眼看着到手的稻谷被旱死。据统算，因为这次没有抽成水，亩均至少减产两成，有的农田基本绝收。按当地亩均水稻1000斤的产量来计算，减产两成意味着亩均大约减少150元的纯收入。

二、“制度失灵”的病理诊断

一项用意良好的制度为什么输入到农村后会出现“水土不服”的病症？从理论上说，人们追求利益最大化的行为总是被他生存其中的制度所刺激、鼓励、指引和限定的，不同的制度运作体系影响着行动策略的选择及其效果，策略的变化方向和幅度遵循一定的制度逻辑。^[1]（12）因此，要探究农村“一事一议”出现的“制度失败”问题，必须从制度设计上寻找背后的病因。

（一）二元目标冲突削减精英集团动力

制度经济学认为，制度变迁的推动者尤其是行动集团对于制度变迁至关重要，离开了行动集团，制度变迁是不可能发生的。精英人物的带头作用对于成员努力具有相当的正面激励，可以有效地降低集体行动的成本。缺乏强有力的行动集团，本应能办成的事却没办成；有强有力的行动集团，可能办不成的事情最后却办成了。从村庄范围来说，村干部就相当于目前农村“一事一议”的行动集团。

“一事一议”是农村税费改革的一项重要配套政策，是在国家和集体意愿不足或投入不足的情况下，期由农民民主参与，通过“一事一议”筹资筹劳，形成村级公益新的明确的经费渠道，以解决农村公共产品不足的问题。表面上看，通过“一事一议”筹资筹劳解决了因取消村提留和“两工”而导致的公共产品供给缺位问题。但是，作为以减负为中心的农村税费改革的配套政策，“一事一议”在实际操作中必然要服从和服务于减负这个中心目标。因此，它从诞生之日起就被赋予了内在的双重使命——减轻农民负担与提供公共产品。但这两个目标从内在机理上来说往往存在冲突，在目前大部分农村集体经济几近崩溃的情况下，村干部举办公益事业不可避免地要向农民摊派，而一旦赋予村干部向农民摊派收钱的权力后，在村庄民主监督乏力的情况下，又可能导致农民负担的反弹。这种制度安排使村庄精英面临着双重的合法性挑战：如果不能提供起码的乡村公共产品满足村民的基本公共需求，乡村干部的存在价值就被置疑；如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重了农民的负担，村庄权力集团的合法性同样会大打折扣。从各地“一事一议”的具体实施办法来看，普遍实行了“违反农民负担一票否决制”，村干部在操作过程中稍有不慎，就可能触及“高压线”，遭到责任追究与惩罚。而对村干部是否积极推行“一事一议”和努力增加村级公益，已投入使用项目是否实现有效运转，即便是字面上的激励或约束机制也不存在，对历史上因兴办公益事业形成的村级债务的处理，也严禁通过“一事一议”的办法解决。从经济学意义上而言，村庄干部也是追求利益最大化的理性行动者，在目前农村集体经济几近消亡、村级债务重重的境况下，他们的“最优选择”是扮演村庄秩序的守夜人，甚至是做一天和尚撞一天钟的“撞钟者”，^[2]（85）出现“保障干部团体安全”的磨洋工现象。除非村民一致强烈要求，“有事不议”也就成为村庄干部的普遍选择，使村庄公共产品出现严重短缺。

（二）多元权力结构制约制度公正

在现阶段的中国农村社会存在着相对独立的三重权力关系。^[3]一是自上而下的国家权力，体现为在党的政治领导下的乡政府的行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会；二是村民自治权，其功能是在国家有关的法律范围内通过公民共约等方式对社区加以管理；三是村党组织的政治权利，其功能是领导村级社区建设的一切事务。乡镇政权与村级组织依照行政管理原则，形成领导与被领导的关系，与村委会依照村民自治原则形成指导与被指导关系，村党支部则依照党的领导原则，与村委会形成组织领导关系。

权力天然具有无限扩张与腐蚀性的特点，在当前农村资源有限、乡村关系尚未理顺的状况下，同一地域空间同时存在三种不同的独立权力，必然引发利益冲突和管辖矛盾。这种纵横交错的三重权力体系，一方面有可能制约村民偏好的民主表达，带来社会公正的丧失，另一方面也为乡镇政权过度干预村庄内部事务、挤占挪用村集体资金提供了空间。据我们的调查，在取消农业税之前，一些乡镇在收取“一事一议”资金时，大多以“村财乡管”的名义使用财政结算专用票据，列入财政专户储存，改变了集体资金的性质；有的乡镇在拨付“一事一议”资金时实行乡镇一支笔审批；一些乡镇则把计划安排、组织收缴“一事一议”款分片包干、责任到人，甚至组织人员上门催缴，出现了挪用“一事一议”资金的苗头。有的乡镇政府则依靠对村党支部的领导直接权干预村庄内部事务，违背村民意愿强迫村庄兴办“路边工程”、“形象工程”等。

（三）“理性无知”催生利益集团操纵

公共选择理论创始人布坎南认为，“在集体选择上，个人可能知道他自己偏好的选择对象是什么，但是他不知道其他一些人将怎样进行选择，从而不知道他们会怎样投票的。”在多数票规则下，“个人行为与结果之间并不存在联系，而各备选方案的机会成本的估计又必然很困难，因此集体决策基本上是不负责任的。”^{[4]（239－240）}由于单个参与者的选择行为在多数票规则中无足轻重，从而无形中助长选民“理性无知”的行为，甚至轻易放弃表决权。当这种倾向为多数人所有时，压力集团（利益集团）便会应运而生。压力集团以较小的代价（如花费一定金钱）收买一些可能弃权的选民，让他们按压力集团的意愿来投票，结果使决策取向更加偏离大众的利益。

农民在全国范围内和其他阶层相比较，处于弱势群体的地位，但在农村内部，也存在着各种各样的利益集团，其中最重要的两支力量就是村庄权力集团和宗族势力。在传统乡村文化网络中，村庄权力体系是高度组织起来的、具有充分信息资源、人力资源和关系网络的组织化群体强势，它不仅有乡政府的组织支持，在村庄也有广泛的人脉资源和权力资源。村庄干部作为农村“一事一议”的组织者和决策规则的实施者，在组织和规则提供上处于主动地位，这为他们操纵和控制村民的选择创造了可能与机会。这种以乡村干部意志为中心的选择性规则提供使得村民难以在规则内充分表达意见和偏好而处于不利的博弈地位，也使得人口占多数的村民无法以“一人一票”的人数优势来影响和决定村庄决策。同时，在漫长的农业社会中，我国农村人口的聚居一般都以宗族为单位，势力强大的宗族不仅可以通过“院外活动”，还可能在“一事一议”中达成临时性的联盟来左右村庄公共决策的均衡，出现“少数人专政”的危险，使多数村民的利益受到侵害。

（四）激励机制缺失导致集体行动困境

“制度是一套共同体所有的规则，它总是依赖某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见。”^[5]（23）早在几百年前霍布斯就认识到“契约如果没有剑作保证则等于一纸空文”。奥尔森的研究也表明，加入集体行动的个人都有一种“搭便车情结”，希望不付出或以最小的付出就可以获取集体的“公共利益”。在一个人员众多的大集团内或“潜在集团”中，由于个体的积极行为对整个集体来说其作用和影响力是微不足道的；同时由于大集团人员众多，个人的积极行为难以获得其他成员的鼓励和嘉许，因此在大集团内就缺乏社会激励因素来诱导个体参与集体选择的行动，为实现集体的利益而付出自己的努力。因此，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。^[6]（2）虽然“一事一议”赋予了村民参与公共决策的民主权和决定权，但该通过的通不过，通过了少数人不交怎么办?是否能像税收那样申请法院执行?村民提的问题合理也无人理睬又怎么办?在这些问题上，“一事一议”制度并没有为任何一方采取强制措施提供合法依据。由于“选择性激励机制”的阙失，仅靠日益式微的农村传统社会规范维持农民的行动，“一事一议”不可避免地陷入了集体行动的困境。

三、基于实践困境的制度改进与重构

（一）矫正制度目标，合理调整上限

为了防止农民负担反弹，大部分地方都出台文件规定“一事一议”的上限为15－20元，本意是好的，但这样的上限应付小额的开支还可以，遇到乡村道路硬化、兴修水利等大额的开支则无能为力。“一事一议”制度目标的双重性，一方面可能因为上限问题而解决不了村庄公共产品问题，另一方面则可能因为农民负担一票否决的“紧箍咒”而影响村干部的积极性。随着农业税的取消，农民负担问题得到了釜底抽薪式解决，农村公共产品供需矛盾成为农村社会的主要矛盾之一。因此，应该改革“一事一议”筹资筹劳上限规定“一刀切”的做法，因事设限，赋予村庄一定的自主权，让村民自己决定花多少钱、出多少工。同时，在当前农民货币收入不高的情况下，某些农村公共产品建设的义务工和劳动积累工仍是必要的,包括农民也对此表示理解和支持,因为这样可以大大降低公共产品的建设成本,实际上也能够部分地减轻农民的货币负担。因此，硬性取消“两工”并不尽合理，在一些现金收入不高农村地区，应该恢复和鼓励农民通过“两工”来自主提供公共产品。

（二）规范权力结构，适当简化程序

“一事一议”是以村为单位组织实施的，村级公益提供什么，提供多少，属于村庄内部事务和村民自治的范畴，乡镇政府不能过多地干预。当前关键是要理顺规范乡村三重权力结构关系，乡镇政权不能以管理与被管理的关系来干涉村庄内部事务，应主动还权于民，防止乡镇政府以“村财乡管”的名义挪用挤占“一事一议”资金的事情发生；村党组织也不能以领导与被领导的关系来否定村民自治，建立健全村民利益偏好的民主表达机制，使“一事一议”最大化地实现村民的利益。

    制度的基本功能是在协调人际关系方面减少对知识的需要，为了强化制度所具有的节省知识特性，必须简化规则以应对现代生活的复杂性。基于控制农民负担的考虑，各地在推行“一事一议”过程中制定了从村内议事、申报审批、征缴管理、决算公布到审计监督的严格操作程序。具体到村内议事，又要经过项目的提议、论证、审议、实施等多个环节，还要召开村两委会、全村党员、干部、村民代表会、全体村民大会等多次会议。如此繁琐的公文旅行与办事程序，不说整天与“锄头棒”打交道的农民，就是“拿笔杆”的工作人员恐怕也难以应付。因此，为了最大限度降低交易成本，提高议事效率，上级政府只要作出原则性规定即可，使各村可以根据当地的实际情况、传统习俗在原则框架内灵活开展议事程序。

（三）强化激励机制，科学设定议事规模

奥尔森认为，利益相容性集团比利益排他性集团更有可能实现集体的共同利益。因此在选择和设计“一事一议”项目时应该尽量满足全体村民至少是绝大多数村民的利益，尽量使项目利益相容。即便项目不需要全体一致通过而只要三分之二大多数通过，也不能以损害少数农民的利益为代价。加大宣传力度、反复做工作说明项目的意义，也是体现相容性的重要方面，因此，杜绝项目中的“暗箱操作”，使每个农户真正知道“一事一议”项目给自身带来的好处，将有利于加强农民一致行动的能力。但是相容性集团实现其共同利益仅仅是种可能，因为它还是绕不开集团成员“搭便车”的行为倾向问题。为此，奥尔森教授设计出了一种动力机制——“有选择性的激励”，它要求对集团的每一个成员区别对待，做到“赏罚分明”。因此，对热心于集体事业的人应该给予物质或精神的奖励，对集体事业冷漠、好“搭便车”者要给予一定的惩罚。有选择性的激励特别要注意对发起人的激励，发起人可以但不一定是村干部，群众中自发产生的发起人往往更有代表性，对积极分子发起人的奖励可以起到很好的示范作用。

在“小规模”集团的情况下，集团不需要任何外部激励也可以自发实现共同利益，而且比有选择性的激励更为有效。因此，“一事一议”项目的选择和设计应以农民直接受益为前提，按照直接受益的范围组成“一事一议”的集团，科学合理地设定议事规模，如果是全村受益，则全村为议事集团，如果是村以下的某一些农户直接收益，则这些农户为议事集团，不必拘泥于行政村或自然村范围。

当然，“一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排的存在”。^[7]在对“一事一议”制度设计进行改进的同时，还要进一步完善村民自治制度与村庄集体积累制度，同时，也要注重发挥乡村传统社会规范、村规民约等社会资本在集体行动中的作用，从而最大限度地降低“一是一议”制度的交易成本。

参考文献：

[1]张静.基层政权——乡村制度诸问题[M].杭州：浙江人民出版社，2000.

[2]吴毅.双重边缘化：村干部角色与行为的类型学分析[J].管理世界,2002,(11).

[3]郭正林.论乡村三重关系[J].北京行政学院学报,2004,(2).

[4][美]布坎南.自由、市场和国家[M].北京:北京经济学院出版社,1988.

[5][德]柯武刚、史漫飞. 制度经济学：社会秩序与公共秩序[M].北京：商务印书馆，2002.

[6][美]曼瑟尔•奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995.

[7][美]科斯、阿尔钦.财产权利与制度变迁[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994.