从2005年美能源法案看《中国能源法》

胡晓群

为社会各界所广泛关注的《中华人民共和国能源法（草案）》（以下简称《草案》）终于在12月3日揭开神秘的面纱，与公众见面了。《草案》之所以如此为各界瞩目，在于以能源为代表的资源约束日益成为中国经济长期增长的主要约束条件，中国政府在能源领域的风吹草动当然牵动着国人和全球的神经。

正如《草案》开宗名义所秉承的那般，立法的目的在于“保障能源安全，推动资源节约型和环境友好型社会建设，促进能源与经济社会的协调发展”。为此，《草案》构建了涵盖能源管理体制、能源战略、能源资源开发、能源供应、能源节约、能源储备等方面全面的能源体系。从这个角度看，将本次公布的《草案》称为规范能源领域各方关系的“基本法”实不为过。

但是，可能恰恰是被定位为“基本法”，其约束力和最终的规范效果似乎存在明显缺陷。在这点上，和国外同类型法律存在显著差异。以2年前通过的美国能源法为例，2005年8月份布什总统挟持着共和党在参众两院的多数席位，通过了《2005年美国能源法案》。该能源法案以增加国内能源供给、节约能源、降低能源供应的国外依存度以及大量使用清洁能源等方面的核心思想被确立为未来相当长时期内美国能源政策的主轴。

为达成政策效果，美国对关系到能源经济领域的几乎所有方面都进行了详尽的制度设计。可能受到风声鹤唳的国际石油市场行情刺激，此前对节能政策不屑一顾的美国政府此次也祭起节能工具大旗，并在诸多方面给出目标和激励体系。如，《法案》规定：到2015年，要使联邦政府建筑物的能耗在2003年的水平上降低20％，同时要为医院、学校等公共建筑物改进能源效率的计划提供资金支持，鼓励企业节能。《法案》同时规定，在未来10年内，美国政府将向全美能源企业提供146亿美元的减税额度，以鼓励石油、天然气、煤气和电力企业等采取节能措施。另外，为提高能效和开发可再生能源，法案还决定将给予相关企业总额不超过50亿美元的补助。

为了鼓励个人节能，《法案》规定，联邦政府将拿出13亿美元鼓励民众使用零污染的太阳能等。如，私人住宅更新取暖、空调等家庭大型耗能设施，政府将提供税收减免优惠；甚至更换窗户、室内温度调控器，维修室内制冷、制热等设施的泄漏等，消费者也可获得全部开销10%的税收减免。比如：如果居民改善家中的温度调节装置减少能源浪费，可获得最多500美元的减税；若安装新式房屋外窗，可获得200美元减税；若购买高能效中央空调、热泵或热水器，最高可获减300美元税款。

此外，在鼓励再生能源开发方面，在促进核能产业开发方面等等，美国能源法案都力求从供应和消费方面建立起有效的制度激励体系。然而，本次公布的《草案》似乎在这方面稍显不足，在诸多方面的规定过于笼统。如《草案》提出，在能源开发利用中，应当贯彻节约资源的基本国策，坚持节约与开发并举、节约优先的基本方针。为此，《草案》单独辟出一章，就能源节约进行规范。在该章中，产业结构节能、消费结构节能、技术节能、管理节能等节能领域的诸多环节，《草案》都没有回避。此外，在后面的章节中，《草案》也提出要建立节能市场机制，对节能产品实行税收等激励体系。

在能源安全领域，《草案》的努力实际上也很不足。中国能源安全的含义，至少包括四重含义：能源资源的可获得性、能源价格安全、能源运输安全以及能源消耗所产生的环境问题等四个方面的内容成为中国能源安全的核心议题。由于受到我国能源资源禀赋先天因素的影响，我国将长期以煤炭消费为主，但其直接的负面结果是产生环境负面效应，对全球气候变暖产生重要影响。但是，在《草案》中，对能源安全尤其是能源消费产生环境负面效应似乎还是空白。

显然，与美国新近通过的能源法案相比，我们此次公布的《草案》过于笼统，没有直接建立起能源领域诸环节各主体间直观的激励体系。当然，不可否认，造成这种差异的原因，更多地必须到中美两国之间法律体制和立法习惯中去探求。正如《草案》第六章第五十二条第二款规定：“各级人民政府和用能单位应当建立节能的激励和约束机制，实施节能奖惩制度。”

不难看出，在建立能源领域直观地激励体系方面，《草案》将更多地任务交给了地方政府，交给了能源领域地“单行法”。从这个逻辑出发，在保持对“基本法”足够关注的同时，社会各界不应对于本次公布《草案》给予更高的期望，而应当更多的焦点放在《草案》之后的议题。

正如《草案》所倡导的那样，能源法要力求促进形成一个市场化的能源价格形成机制，但是如果缺乏建立在市场化基础上的能源消费价格激励机制，不仅市场化能源价格体系很难建立，其为构建中国可持续能源消费情景的努力可能显得遥遥无期。