[药品招标十年观察之二]
药品购销“阳光工程”黑幕重重
■药品招标采购系列调查（一）□本报记者 刘树铎 邹建锋
中国经济时报20020715头版头条
国家推行药品集中招标采购的初衷是规范医疗机构药品购销活动，提高药品采购透明度，遏制药品流通领域不正之风，减轻社会医药费用负担，保证城镇职工基本医疗保险制度顺利实施。1999年9月以来，全国大多数医疗机构已经实施了药品集中招标采购。但据各地反映：药品集中招标采购后，患者没有得到招标降价后的实惠，零售药价仍居高不下；医药工商企业叫苦不迭；医院也是满腹怨言……良好愿望并没有很好实现。其中原因何在？如何解决？最近，记者就此进行了调查。
近年来，医药领域的药价虚高、巨额回扣、假冒伪劣等问题日渐突出，不仅严重损害了患者利益，而且加重了国家医疗保险负担。整治药品生产流通领域的不良现象已成为国家纠正行业不正之风的一个迫切任务。于是，药品购销的“阳光工程”——集中招标采购出现了。但是，这项改革试点两年多来，却暴露出种种令人担忧的问题。
“新一轮腐败开始了”
中国医药商业协会顾问、浙江省医药商业协会会长赵博文一直和药品集中招标采购进行着艰难的“对抗”。这位曾担任浙江省医药管理局副局长的老人在医药行业依然扮演着很活跃的角色。从出现药品集中招标采购的第一天开始，他就说：“医药企业脖子上又多了一把锋利的刀。”近年来，他始终对药品集中招标采购进行着跟踪调查，今年年初，他得出结论：实行招标以后，“新一轮腐败开始了！”
赵博文认为，药品集中招标采购并没有遏制不正之风和暗箱操作，“过去是小腐败，现在是大腐败。过去医药企业要公关的对象还只是医院院长、药剂科主任和医生，现在则又增加了分管的卫生局长、招标办主任、药事委员会成员。只要其中有一个环节没有疏通，即使中了标也是白搭，可谓‘旧弊未除，又添新病’。”
国家经贸委一位官员近日在中国医药商业协会四届四次理事会议上激愤地说：“第二天要招标了，某公司一夜之间送出去20万元，为啥送这些钱，大家都心照不宣。”
中国医药商业协会秘书长王锦霞指出，有些省、市招标机构对一个品种选中3家企业同时中标，由这3家企业再分别去和医院谈进货数量，这样中标之后企业仍旧需要靠折扣、赞助费“竞争”以争夺最后的订单。另外，参与投标的企业在中标结果公布时，对落标品种不知情，一些报价高的同一商品仍能中标，暗箱操作时有发生。企业无法了解评标的依据，更不知道评标过程是否科学、合理。人为因素仍对评标结果起决定性作用。
浙江一家年销售额近20亿元的医药流通企业董事长对记者说，医院向企业伸手早已到了明目张胆的地步，他讲了一个事例：某医院以新大楼落成庆典为名，向企业索要××万元的赞助，被有关部门查处后要罚款×万元，结果医院最后又将这笔罚款转嫁到了企业头上。“靠招标遏制不正之风？愿望当然很好，但没有抓住问题的根本。”他说。
不公平竞争令企业如鲠在喉
赵博文认为，在医药生产流通企业和医疗机构的博弈过程中，前者一直处于弱势地位，而推行药品集中招标采购以来，更是进一步使医药企业沦为“弱势群体”。
国家计委下发的《关于药品招标收费有关问题的通知》规定，只允许向投标企业收取招标文件成本费和向中标企业收取服务费，其中招标文件成本费为150元/份，中标服务费为0.1％－0.6％。各地省级价格主管部门可根据实际情况在15％范围内浮动。除此之外，招标代理机构和医疗机构不得向投标人收取其他任何费用。
而据记者调查，投标企业需要承担的费用除了国家计委规定的项目，还有“进门费”（类似报名费）、会务费、磁盘费（用于录入品种）、新药入门费、药品质量检验费、违约保证金等。而招标文件的售价一般高达300－500元/份，中标服务费也多按销售额的1％— 2％收取。
与此同时，招标过程手续繁琐。根据中国医药商业协会调查，首先是投标企业需提供的文件、材料繁多。参加投标的医药企业必须提供药品经营许可证、营业执照复印件、企业代码、生产批件、法人委托书、价格文件、GSP达标证书、GMP认证证书、最新药检报告、总代理委托书、产品说明书等。其次，提供样品，价值巨大。有的招标机构要求投标企业必须按品种、按规格提交一个样品。若投标品种规格多或药品金额大，一个企业仅样品费用就高达几万甚至近百万。第三，需准备大量文字资料。招标机构对文字资料的印刷、纸张要求都很高。医药企业投标的每一个品种每一个规格，需要准备20—30页的纸质文件。一旦某项内容没有提供，便成为废标，一切工作化为零，需从头再做。这些繁琐的程序和不必要的资料给企业带来了沉重的负担和不应有的麻烦，造成社会人力、财力的巨大浪费。
另外，招标过程中企业需承受种种“不公正待遇”。浙江省绍兴市某医院规定，对该院使用量排在前5位的中标药品，要在中标价的基础上再行降价，否则停止进货。该省另一家医院规定，药品中标后，若遇国家调整药品价格，低于中标部分，由中标企业贴补差价，高于中标价的部分则归医院所有。湖州市招标单位规定，药品第二次投标价必须低于第一次3－5个百分点，否则视为废标。
无序竞争并未根本好转
卫生部官员在接受记者采访时表示，目前全国有6700家医药生产企业和1.65万家药品批发企业，推行药品集中招标采购的目的之一，是要优胜劣汰，逐步扭转医药生产流通领域“小、散、乱”的局面。这位官员显然认为，反对招标的主要是那些“劣质”企业，而规模大、经营好的医药企业将通过招标胜出。
但是浙江一家销售、利润在省内和全国都名列前茅的医药批发企业负责人在接受记者采访时表示：“不参加招标是等死，参加招标是找死。”因为在一些地方，药品集中招标采购使得医药企业之间的竞争“空前激烈”。
除了回扣之类的手段，有些企业为了抢占市场，以低于成本的价格参与竞争。据浙江省经贸委调查，某医药批发企业一份中标目录共计41个品种，有14个品种的中标价格低于公司的成本价，还有部分品种是等于或略高于成本价。杭州市13家医院的一次联合招标的199种中标药品中，只有12％有微利，其余88％的药品中标价都低于销售成本。
记者在采访中还听到一个“笑话”：一次某大医院对一种叫头孢曲松钠的抗生素进行招标，投标价格最高者超过120元/支，而最低者竟是每支6元多！亲身经历这件事的杭州某著名医药生产企业销售公司负责人说，120元/支的价格固然未必合理，但6元/支实在离谱，除非偷工减料，因为这个价格远远低于合理的成本。这位人士还指出，类似这样的恶性压价事件在药品招标中时有所闻，不仅扰乱了市场，更引发国家计委对多数药品大幅降价致使一些百姓常用药、急救药的生产无利可图，企业不愿生产导致断档脱销，已经在一定程度上直接影响了医院抢救、治疗的正常开展。
另外，一些药品生产企业为了“出奇制胜”，动脑筋把企业戴上“合资”的帽子，把原有产品换上一个洋名，或者加一些无关紧要的成分稍稍进行“技术改造”变成“新药”，结果同样的产品价格却上升了数十倍乃至数百倍。
药品招标采购无人喝彩
■药品招标采购系列调查（二）□本报记者 邹建锋 刘树铎
中国经济时报20020716头版头条
卫生部一位官员在接受记者采访时说，由于药品集中招标采购降低了药品价格，压缩了企业的利润空间，所以这一举措遭到了医药工商企业的反对。
药品集中招标采购是“大白天背兄弟媳妇过河，费力不讨好”——企业不满意，医院不满意，老百姓不满意，政府部门之间互相埋怨。这是国家经贸委一位官员近日在中国医药商业协会四届四次理事会议上对药品集中招标采购所作的评价。这位官员指出，虽然招标采购从理论上说是好的，从方向上说是对的，但从实际效果看，却是很不理想的。
记者在调查中发现，遭到侵害的不仅仅是医药企业，药品集中招标采购带来的冲击是多方面的。
企业：从盈利竞争变为亏损竞争
“我们公司的总资产有5000万元，如果每年亏损1000万，还能扛5年。”浙江省药品集中招标采购刚刚铺开时，宁波某医药批发企业负责人在一次同行聚会上这样宣称。
医院：并未得到好处
药品集中招标采购导致药品成交价格大幅度下降，医院在药品购销中的“买方市场”地位更加突出，从表面上看，医院应该是推行招标采购的直接获利者。但是接受记者采访的卫生部官员透露，一些医院对药品集中招标采购的积极性并不高。
“减轻社会医药费用负担”是有关部门出台药品集中招标采购方案时再三强调的目标。降价销售也成为药品集中招标采购中引人注目的一个焦点。以此推断，医药产品的最终消费者——病人应该得到了实惠，但事实似乎并非如此。
国家：税收在悄然流失
医药工商企业和医疗机构都是药品流通中的环节，但区别在于，前者作为企业，需要向国家缴纳流转税和所得税，而后者却不需要缴税。在药品差价收益的分配中，随着医药工商企业所得到的份额越来越少，国家的税收也悄然流失。
据浙江省有关部门统计，2001年该省医药工商企业共向医疗单位让利约30亿元，这样算来，单所得税一项，就流失了将近10亿元。
中国经济时报20070717
卫生部一位专家指出，近年来药品集中招标采购是由政府强力推动的。在这一改革试点过程中，政府一直扮演着非常重要的角色，也扮演了颇为尴尬的角色。因为政府投入大量成本推行的药品集中招标采购并没有带来预期的效果。
愿望良好，措施多多
政府越位，事与愿违
上文提到的经贸委官员同时指出：“(药品集中招标采购)从实际效果看，是很不理想的。”那么，政府用有形之手规范药品购销市场的意图为何难以奏效呢？
国务院研究室一位官员曾就药品集中招标采购进行专题调查，发现存在严重的政企不分，主体错位情况。按照国务院八部委文件规定，招标主体是医疗机构，也可以是经国家卫生部门和药品监督部门认定的具有代理药品招标采购资格的中介机构，以保证招标的公开、公平、公正。但调查发现，不少地方招标主体混乱，有的是当地卫生行政部门直接组织招标，也有的成立了隶属当地卫生行政部门的药品招标采购机构，还有的是交给与卫生行政部门有千丝万缕联系的公司去组织招标。如西北某省卫生厅厅长临退休时被安排担任了招标办主任。华东某省省级医院由省卫生厅成立招标办，地市级医院则由地市卫生行政部门成立招标办。浙江省某县级市卫生局成立中心药库，不仅对下属的24个医疗单位集中招标，而且规定招标药品中的40%由该中心药库直接采购、供应和结算。更有甚者，西部某省卫生厅向参加投标的一家企业要20万元市场保护费，而且必须交现金，经讨价还价后降为10万元，但必须打入该卫生厅某一账户，否则就不得进入该省销售药品。
中国医药商业协会秘书长王锦霞指出，这些现象严重违背了国务院关于药品集中招标采购的有关原则。卫生部一位官员接受记者采访时认为，之所以出现这样的情况，是由于刚开始推行药品集中招标采购时，一些医院缺乏积极性，所以提出由政府来组织推动，但实践中也的确出现了一些地方政府部门越位的现象。这位官员认为，关键还是要严格执行国家关于药品集中招标采购的有关规定。
企业呼吁，因地制宜
浙江省医药商业协会会长赵博文向记者介绍了该省义乌市的做法：义乌市医药公司与当地医院之间已经从过去的供需关系发展到相互参股，当地4家医院100%从该公司进货。医药公司与医院之间通过计算机联网，对方一缺货马上就能够知道。所以义乌一直没有进行药品集中招标采购，因为没有必要。赵博文认为，这种医药公司与医院之间除了商品经营之外也建立资本经营关系的方法，是发展的方向。他还指出，医药公司和医院才是医药市场的主体，是否需要招标，该由市场这个“看不见的手”来决定，政府没有必要过多干预。
四川绵阳药业集团公司近年来也与医院建立了紧密型的合作关系，但他们却没有义乌市医药公司那样“幸运”，因为政府一再责成该市必须推行药品集中招标采购。该集团公司副总经理马明介绍说，绵阳两家大医院的药房(包括门诊药房和住院药房)都由该集团公司管理，其他医院也基本是100%由他们在供货。医药公司的任务就是确保品种、质量、服务，几年来企业和医院合作得很好，大家都表示很满意。
但是今年以来，四川省政府要求全面推行药品集中招标采购，5月份省里还专门派督察组到绵阳要求必须全面实行招标。马明说，当时分别召开了政府、医院、医药三家的座谈会，呼声都是一致的：绵阳这种医药与医院的合作很融洽，对大家都有好处，没有必要搞招标。另外，大家都担心实行招标后出现种种问题。
尽管绵阳市反对药品集中招标采购的呼声很高，但是省政府督察组还是要求必须实行招标，并且明确要求下半年招标面必须达到70%。
对此，马明认为，政府干预不能不顾实际情况。他呼吁，能不能借鉴浙江义乌的经验，不要搞招标。实在不行，是不是可以打打“擦边球”，制定一些符合当地实际情况的政策，尽量淡化药品招标带来的不良后果。
下半年医药有望分家
■药品招标采购系列调查（四）□本报记者 邹建锋 刘树铎
中国经济时报20020718
规范医疗机构药品购销活动，提高药品采购透明度，遏制药品流通领域不正之风，减轻社会医药费用负担，保证城镇职工基本医疗保险制度顺利实施——这是国家推行药品集中招标采购的初衷。那么这项改革为何不能取得预期效果呢？卫生部一位官员说：“任何单项改革措施的作用都是有限的。”国家经贸委有关负责人也强调：“三改同步”（城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制三项改革同步进行）必须切实向前推进。
医药分家是关键
今年年初，8个省市的医药行业协会和15家医药企业向国务院呈送了《关于恳请暂缓药品集中招标采购的紧急呼吁》，国务院副秘书长高强连续三次召集有关部委对此进行专题研究。高强副秘书长在给国务院领导的书面报告中指出：“如果不从体制上解决医药不分的问题，药价虚高和药品购销中的不正之风和腐败现象是难以根治的。”
打破垄断，建立平等环境
国家经贸委一位官员认为，卫生体制改革的相对滞后，导致城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制三项改革无法同步进行。而“三改不同步”又导致了目前医药卫生体制中弊端丛生，矛盾错综复杂。
管好药品价格
据中国医药商业协会顾问、浙江省医药商业协会会长赵博文透露，今年我国将进一步推进药品价格改革。具体内容包括：一、完善药品政府定价的规则，以药品标准品价格为基准，形成一套相对完整、科学、易于操作的政府定价体系，实现药品政府定价规则的合理化和透明化；二、健全政府定价的组织体系，调动社会各方面的力量，发挥行业协会、专家等方面的作用，改变过去政府是单一定价主体为生产、流通、临床、技术、质量、审计等多主体参与定价的组织体系，对部分特殊定价或价格矛盾大的药品定价，实行专家认证会和价格听证会制度，尽可能减少政府部门的直接审批；三、建立药品市场价格的监管机制，政府部门及时掌握和监控有关价格的机制，推行药品经营单位的价格公示制度，实施药品价格举报和投诉制度，落实药品外包装印制零售价格的措施，提高药品价格透明度；四、研究制订抑制市场调节价、药品价格不合理上涨的政策措施。
培育大的药品流通企业
我国医药生产、流通企业存在的“低、小、散”问题也是造成医药流通领域混乱的重要原因，国家经贸委经济运行局副局长于明德指出，对于我国6000多家制药厂近1.7万家医药批发企业来说，加快结构调整与深化改革是一个十分严肃而紧迫的任务。
招标将成改革“过客”
国务院研究室工交贸易司司长陈文玲在一次关于药品集中招标采购的专题调研报告中指出，实行药品集中招标虽然是目前解决药品购销活动中不正之风的一种办法，但从长远看却并不是惟一的办法。