我想，在座的主要是保险学院的同学们，无论是社会保险还是商业保险，应该说都跟社会政策有着非常密切的联系。虽然我今天讲的内容，可能跟你们所学的课程联系不大，我想，你们接触经济学的东西可能更多一点，现在，让我们从另外一个角度，再来看一看社会保障和社会政策是怎么回事。我希望我今天讲的东西大家感兴趣。
我今天讲三个问题：第一个问题是什么是社会政策学与社会政策研究，第二个问题是社会政策研究的特点，第三个问题讲中国转型时期的社会政策。今天讲的内容中既讲理论框架也有实例分析，看看这样是不是可以帮助大家更好地理解社会政策。当然，我也有一点“私心”，希望更多的同学在听我讲课以后能够喜欢社会政策这个学科，将来有更多的人去做这项工作。现在在北京，有很多学者说，从去年开始，社会政策逐渐引起中央的重视。所以大家认为，社会政策的春天来到了。
实际上，从改革开放开始，政策和政策研究一直就是一个非常引人注目的领域。但是，一般而言的政策研究跟我们今天讲的社会政策研究之间还是有一定差别的。从国际上来讲，社会政策学也是上个世纪80年代才兴旺起来的应用社会科学学科。社会政策学是一门边缘性、交叉性的学科，这个学科领域中融合了经济学、社会学、政治学、管理学等学科知识。在国外社会政策的研究机构中，各个不同学科北京的专家学者在一起研究社会领域的政策问题，从而又形成了社会政策本身的特定领域。
新世纪以来，我党的第三代领导人提出了“三个代表”的思想，第四代领导人又提出“以人为本”，“立党为公，执政为民”，一直到现在的“科学发展观”，，这说明我们国家正面临着又一次思想解放。但是，所有的先进思想最后都要具体落实到老百姓的生活中去，让老百姓得到实惠，这就需要通过具体的社会政策往下贯彻落实。为什么我们说社会政策研究非常重要呢，大家想想，我们的现行政策中，可能有百分之九十以上，都是在提出新思想之前就制定了，这就意味着很多政策是需要改进的。所以我在这里“老王卖瓜”，强调一下社会政策这个领域是有很大发展前途的。
好了，下面我们言归正传，我讲的第一个题目是：什么是社会政策学与社会政策研究？
社会政策作为一个学术上的专用名词被提出，到现在已经有一百三十年的历史。1873年，在德国，一批经济学家成立了一个学会，叫“社会政策学会”。这些经济学家中有一个人叫瓦格纳，从资料上看，他就是当时帮助俾斯麦创建三大保险制度的政策设计者，最早的社会政策概念也是他提出的：社会政策就是用立法和行政的手段来排除社会分配中的弊害的国家政策。他还指出：现代国家存在的主要目的，就在于要变更财富的国民分配，使劳动阶级受益。同时，一切政策都应该“社会政策化”，国家应当要保护劳动者。
一百三十年前的德国，应该也是处在工业化的初级阶段，当时，在社会财富的分配方面也存在着很多问题。我们今天也经常讲分配不公，看起来有一定的相似之处。这是上述社会政策定义的第一层意思。第二层意思，就是说国家要介入和干预收入分配，要通过社会政策使劳动阶级得益。第三层意思，一切政策都要“社会政策化”，我的理解就是，国家的基本立场就是要保护劳动者。我们今天提出了从“三个代表”到“立党为公，执政为民”，再到“以人为本”和“科学发展观”等一系列重要思想，与社会政策的基本理念惊人的一致。
我们再来看看一百多年后发达国家是怎么理解社会政策的？英国人的说法是，社会政策研究就是研究国家和公民的福利之间的关系，以及如何通过政策的制定和实施，把社会经济发展成果纳入或分配到个人的“福利组合”中去。“福利组合”是泛指一个公民从各方面得到的福利待遇的总和。在这里，“福利”也是一个泛化的概念，就是公民从国家、从社会那里得到的作为一个公民应该得到的东西。反过来说，社会政策研究的立足点是个人福利问题，因此对相关的政府财政、收入分配等方面的问题都必然被包括在内，同时还涉及到第三部门，也就是NGO、非政府机构，或NPO、非营利机构，对个人福利的影响。
目前，在社会政策领域中，包括了社会保障政策、文化教育政策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策，人口政策，就业政策，等等。社会政策是特定的、与个人福利相关的国家政策。
看社会政策的发展历史，我倾向于以贝弗里奇报告、凯恩斯经济学以及福利国家的建立为一个时间线索，以上个世纪70年代末，80年代初英国的撒切尔夫人和美国的里根总统所领导的社会福利制度改革为另一个时间线索，把这一百三十年分成三个阶段。
第一阶段可以叫作“前福利国家阶段”，大概从19世纪70年代一直到20世纪的40年代初。在这一阶段，最初是由德国的经济学家提出了“社会政策”的概念，并建立了一个相关的学术组织。但后来，社会政策研究的大本营逐渐搬到英国去了，而且主要以社会学和社会工作为其理论基础，其主要目标是要克服贫困。社会政策主张用改良的手段去逐渐改善劳动者及其家庭的生活水准。在英国有个著名的“费边社”，以社会学家韦伯夫妇为首，他们崇尚“渐进主义”的发展策略。我的理解是：对于一个有悠久历史文化传统的国家，用革命的手段可能可以一时改变很多东西，但却很难说已经从实质上彻底地改变了。要治本，就要在长时间内一点一滴地耐心积累。发达国家的改良主义，应该说是取得了一定的成就的。他们把社会主义思想掺和到他们的国家制度中，譬如社会保障制度中，其结果是促进了社会经济的发展和社会的文明进步。在第一个阶段，“前福利国家”阶段，社会政策是在一点一滴地积累着、推进着和发展着。
第二个阶段是“福利国家阶段”。贝弗里奇报告、凯恩斯经济学奠定了社会福利的理论基础，英国通过建立国民保险制度及相关的社会服务，进入了福利国家阶段。在这个阶段，很多基础性、框架性的社会政策得到了整体的确认。于是，一门新的学科叫“社会行政学”逐渐独立出来。为什么叫“社会行政学”，我的理解是：由于凯恩斯经济学和贝弗里奇报告已经从理论思想到政策设计奠定了福利国家的基本政策框架，所以，这一阶段中社会政策非常稳定，几十年中都很少变化。剩下的问题是怎样做好社会政策的实施和贯彻落实，因此行政管理看来非常重要。
福利国家阶段也是西方国家经济发展的黄金时期，从40年代末到70年代末，平均增长速度是百分之五点几。但到了70年代发生石油危机以后，西方国家进入了滞胀时期，经济发展开始走下坡路了。所以在这一时期反凯恩斯经济学，反福利国家的思想日益占上风，撒切尔夫人和里根总统不约而同对本国的社会福利制度进行了改革。于是，社会政策的发展进入了第三阶段，即“后福利国家”阶段。但是，在西方国家，尤其在欧洲，福利国家的观念是非常深入人心的。因为有民主选举，在福利改革中利益受损的社会阶层就不会投主张激进改革的政治家的票。所以，福利改革看起来叫得很凶，实际上也确实改了一些，但大的框架还是没有动。并不是我们在80年代所理解的福利国家就要不行了，人家仍然活的好好的。
福利改革最有影响的措施有二：其一，是社会福利服务的“私有化”。譬如，在英国，对残疾人会提供很多服务。以前的服务模式是，社区服务中心每天派车把所有的残疾人都接来，组织他们进行康复训练，搞各种文化娱乐活动，目的是要让残疾人参与社会。到了90年代，服务方式就改变了。以前的服务都是由政府直接提供，政府养了很多SocialWorker来做这些事情。现在，社会上创办了很多非政府、非营利的服务机构，大家通过竞标来承揽服务。政府只做两件事，第一是问服务对象满不满意，不满意就重新招标；第二是不断制定、完善越来越细化的法规制度来规范这件事。
另外，在80年代，对处于社会底层的人的福利待遇进行了比较大幅度的削减，有的福利项目没有了，有的待遇降低了。因为当时西方社会中人口居多的中产阶级，总是埋怨福利政策养懒汉。但是，到了90年代,又有一些学者，对80年代的政策认真进行了反思，结论是这个改革是不成功的。
总的来讲，其实西方福利国家的整个框架并没有受到颠覆性的冲击。但是，因为凯恩斯经济学受到怀疑，福利国家受到批判，在这样的社会背景下，政策的不稳定性突出了。以前，大的政策框架都是“既定”的，所以只要把行政管理搞好，这个事情就办好了。但是，到了后福利国家阶段，情况发生了很大变化，以前差不多都是同一个大思路，但现在各种各样的政策设计方案都冒了出来。因此，对社会政策本身的研究开始热闹起来。从上个世纪80年代中期以来，在西方国家，尤其是在欧洲，社会政策成为“显学”，可以说是发展最快的社会科学研究领域之一。如今在英国，大概有20多个大学都开有社会政策系。
现在我们要讨论一个问题，即社会科学是不是Science，亦即是不是实证主义的“科学”。在欧洲，很多人怀疑按照Science的思路去做社会研究到底对不对。所以提出来一个新名词，叫SocialStudies。虽然，我们翻译过来可能还是“社会科学”，或者“社会研究”，但实际上在英语中是有不同涵义的。英国大学中的许多学院都以SocialStudies命名，一般会包括三个Department，即“系”或“学系”：一个是我们的社会学，Sociology；另一个是SocialWork，即社会工作；还有一个就是社会政策，就是SocialPolicy。
刚才讲了，在第一阶段，社会政策曾经是属于社会学和社会工作学的一个部分，甚至就是其中的一门课程。到了第二个阶段，从社会工作学里面分出另一个独立的学科，叫做社会行政学。这是由现在公认为社会政策学鼻祖的蒂特马斯（RichardTitmuss）创立的，他当时讲的课就是社会政策。后来，到了第三阶段，伦敦经济学院干脆就把社会行政学系改成社会政策学系了。
第二个问题，我想讲讲社会政策研究和社会政策学的一些特点。
特点之一，就是社会政策学从一开始就把自己的理论架构的核心定位于公平与人权，要以人为本。从社会政策学的基本理念来讲，经济增长是手段，人的发展，社会的发展才是目的。大家可以想想，不管经济怎么增长，最后还是应该落实到让所有的人都过上好日子，如果经济增长离开了这样一个目标，就会产生很多问题。其实在上个世纪，很多拉美国家的经济增长都已经达到了一个高度，人均GDP超过了3000美元，甚至超过了6000美元。但是因为社会发展没有跟上去，贫富差距拉得非常大，最后社会问题积重难返，社会不稳定。到了90年代就出现了“拉美危机”，这些都是历史教训。所以，社会政策学首先是把自己的视角放在从公平和人权出发，从这个角度去审视经济的增长与发展。
自古以来，“公平”这个概念，与“增长”、“发展”或“效率”的概念，始终是一对矛盾，很难说有哪个会绝对地占上风。从这个角度去看问题，改革开放之初，提出“效率优先，兼顾公平”，在当时来讲是可以理解的。因为在计划时代，一直是政治挂帅，政治可以冲击一切，经济被放在一个很不重要的地位。在这样的历史条件下，强调经济效率可以理解。但到今天，再回过头来看，这个口号又是有所偏颇的。有一个同事刚从北欧访问回来，说瑞典的口号跟我们恰恰相反，是公平优先，兼顾效率。我个人的观点，公平和效率这两者间至少是并重的关系吧，不可能谁主谁次。我们正是因为在很长时间内对公平问题没有考虑周全，今天看上个世纪的很多政策，就存在着很多问题。这个下面再讲。
特点之二，是社会政策从来不讳言自己的价值立场。社会政策从一开始就讲，国家要保护劳动者。这就是一个非常鲜明的价值立场。上面我们讨论过Science，其实这涉及到一个基本的世界观。从学术的角度讲，Science在国际上就是“实证主义”的世界观。就是说世界上的万事万物都可以用实证的方法，用数字解析的方法表达出来。马克思说过，当一个学科可以用数字来表示的时候，它就是一门科学。这种世界观纯粹是从已知的物理、化学等自然科学理论中总结和概括出来的规律，这个规律在英语里面衍生成一个词，就叫Science。在上个世纪中期，有一些搞社会科学研究的，就是搞SocialScience的人，提出了一个非常强烈的疑问，就是说，社会是能够被实证的吗？是能够完全客观的吗？其实，当研究者去看我们这个社会的时候，其实并不可能是完全客观的。他一定会带着自己的价值观，带着自己的价值判断去看问题的。经济学可能社会科学领域中最Science的一门学科了，常常讲“建模”什么的，把研究的最高境界放在建立数学模型上。但是，在做经济学研究的时候，我们是完全纯粹的“客观的”吗？我们能不带着我们的价值判断去做研究吗？恐怕是做不到的，最典型的例子是一些经济学家常常把在某种前提条件下产生的经济现象说成是普遍的真理。
所以，社会政策干脆就说，我这个学科就是有我自己的价值观，有我自己的价值判断的，我就是同情弱势群体，我要帮助他们，等等。社会政策从不标榜自己很“科学”，很Science，很客观。这也是社会政策学的一个鲜明的特点。
第三，公民参与被看作社会政策研究的基石，这是非常重要的。就是说你真正要搞社会政策，就一定要重视公民参与。这可能是我们国家整个决策系统中最大的一个缺陷。举个例子，听说成都市的公园门票要涨价，好像说原来门票是30块钱，要翻一番涨成60块。于是市政府就开了有25个人参加的一个听证会。这25个人里面有24个人都同意涨价，为什么呢？因为来参加听证都是成都市民，而新规定中，成都市民还是有特权的，他们凭身份证可以享受半价。让门票涨价不会损害自己利益的成都市民来参加听证，因此很容易就作出了决定。其实，我们的政府始终还是在维护一个旧传统，就是政策是政府的事。现在引进了很多新形式，比如听证会，但可能都是“秀”。
自从我们提出建立一个法制社会以来，我们的立法每年都非常多，而且很讲究配套成龙。比如在环境保护方面，我们的法规不能说不齐全，但是为什么现在照样污染成灾？一个法制社会是不是有了明文规定、配套成龙的法律体系就行？从社会学的角度来讲，社会规范的建立，除了要有成文的法律条文之外，还要有社会行动与之相呼应。就是说所有的法律规范是老百姓认可的，愿意遵守的。在这样的前提下，这个法规才是有效的。中国一句老话叫“法不罚众”，如果大多数老百姓不愿意遵守，不买账的话，法制社会是建不成的。所以制定政策法规，要争取公众参与。在作出决定前，要广泛听意见，尤其是反对意见，只有充分地考虑到了反对意见，才能制定出有效的政策法规。
第四个特点，就是社会政策研究的取向问题。社会政策是问题取向和行动取向的。就是说，要从研究具体的社会问题入手，然后利用各种社会科学甚至自然科学学科的理论和方法，综合起来去解决问题。所以社会政策常常被认为是SocialScience中的“工科”，着重于解决实际问题。现在另一门叫“公共政策学”的学科大家可能听得更多，也有人把它和社会政策学混为一谈。但实际上公共政策学主要来自于美国，它是政治学的一个分支，它的研究方法基本上是实证主义，是Science的，试图像经济学一样去做数学模型，并把这个当作学科的最高境界。社会政策主要来自于欧洲，有自己明确的价值取向，最高境界是解决实际问题。但是社会政策学是一个非常开放的学科，在解释一些问题时，或者是在研究和评估的手段上，社会政策学从不反对借鉴公共政策学的东西。
特点之五就是，社会政策学背后有一个很深的理念，就是渐近主义，前面我们已经谈到，对历史悠久，文化传统深厚的国家，千万不要试图在短时间内马上解决什么问题，而是宁愿采取将一点一滴的社会进步慢慢积累起来的方式，来达到长远的目标。用这个思路来看我们的经济软着陆和社会转型的渐变策略，显然也是走的渐进主义的路子。从长远来讲，我觉得这才是真正使老百姓受益的。
我刚才很概括地把社会政策是一门什么样的学科给大家简单地介绍了一下。现在我想讲一讲中国社会当中存在的一些问题，尤其是社会领域中的政策问题，作为案例来进行解剖，帮助大家获得一些更直观的印象。
我觉得，在当前中国社会中，社会政策有一个最大的问题，就是政策目标的偏移。在座可能很多是搞社会保障的，我们就以社会保障为例：中国社会保障制度改革，既有符合制度本身规律的“民生”的目标，又有诸如“社会稳定器”（政治目标）和“经济改革的配套工程”（经济目标）等其他目标。在制度设计时和实施中，当不同的目标发生冲突时，民生的目标往往会让位于政治目标和经济目标，而使社会保障制度的运行偏离其本身的发展规律。中国社会保障制度的改革被赋予太多的“重任”，但结果却总是不尽人意。
因为我们把社会稳定当作社会保障的目标，所以这么多年来，我们的社会保障一直在扮演的是救火的角色。在社会保障政策研究的圈子里谁都知道，会哭的孩子有奶吃，谁闹得凶谁就得便宜。大家可能都听说过大庆下岗工人闹事的事情：大庆的下岗工人在下岗转制的过程中，每个人都得了上十万的赔偿。因为当时走私的油特别多，中国的石油行业受到很大的影响，上班的人工资也不会很高，所以这些下岗的人都很乐意地接受了这样的安排。但是他们刚刚下岗，大规模的反走私运动开始了，把走私油治住了以后，咱们自己的油价钱就上去了。在岗的工人一个月工资就五六千，甚至加上奖金一两万，所以下岗的人心里就不平衡了，就开始闹事了。因为社会保障是“安全网”，一闹事，马上就“花钱买稳定”，结果是得了实惠的又得实惠。而其他地方的工人在转制当中得了多少钱呢？平均一个人七千多块钱，就转制了。我想在四川可能还不一定能达到这个数。因为辽宁省的社会保障试点是在中央财政的大力支持下进行的，对四川的支持力度可能就没有这么大了。谁会闹谁得的就多，这是一种很不公平的现象。
还有一个目标是经济体制改革的配套工程，这使得我们的社会保障制度改革要跟着经济体制改革亦步亦趋地走。中国的社会养老保险制度问题很大，空账的问题，收不抵支的问题，等等，不知道你们听说过没有。这些问题究竟到底怎么回事？现在说得很笼统，进入老年社会了，老年人多了，所以出了问题。实际情况是不是这样呢？其实，有时候把有些事反过来想一想，会有很多新的发现，这可能是搞研究的一个诀窍。我认为造成今天中国养老保险的问题的首要原因可能不是老龄化，而是下岗和失业。1996年时，中国整个体制内职工有一亿三千万，而到2001年时只剩下八千万了。大家都知道，体制内的职工，尤其是国有企业职工，他们是养老保险制度最主要的缴费人。但是五千万人突然下岗失业了，这也意味着他不向养老保险制度缴费了，所以在短短几年间，中国的养老保险制度很快就出现了收不抵支的现象。1997年有几个省出现亏空，金额是五十个亿。到1998年、1999年，几乎全国已经没有几个省是收大于支的了，亏空也很快扩大到一百个亿、二百个亿。根本问题就在这，社会保障为了做配套工程，亦步亦趋地跟着下岗分流、改制并轨做配套。
我上个月在西部调查，发现一个很危险的问题。就是有些省会城市的城镇人口到2004年要发展到百分之四十几，2010年要发展到百分之六十几。但是这种发展他们并没有考虑到一个后果，把大批农民“农转非”了，但是就业岗位解决了没有。沿海的发展，深圳的发展，上海浦东的发展，实际上是先有投资，发展经济，发展起来以后，再城市化，再扩大城市。但是现在很多地方不乐意这样稳扎稳打，要“超常规”地走捷径。首先把农民的地圈进来，然后再去招商引资。这是现在很普遍的一种作法。今年中央开始下禁令了，中央考虑的是耕地问题，其实更严重的是人的问题，即被征了地的农民怎么办？我们马上会想到让社会保障去承担这个责任，比如说让被征了地的农民去吃低保，为什么呢？因为西部各省低保经费70%是中央财政支持的。被征地的农民吃低保，就是说把这个包袱的70%扔给中央了。另外，有的省会城市让被征地的农民直接参加城镇职工的养老保险。我跟他们算了一笔账，他交的钱只够领六年，六年之后怎么办，他们说唐老师这个没问题，我们精算过了。在座的知道精算是怎么回事，而很多官员可能并不知道。前面他跟我的谈话中露出了一个马脚，他说现在只有国土资源局掌握了哪年哪月征了多少地，有多少人农转非，但是并没有花名册。譬如某村某年某月征了一百亩地，有三百个人农转非了，这个数字我知道，但是这三百个人究竟是谁我不知道，哪个地方都没有花名册。还有可能很多人“农转非”后就走了，我们现在并不掌握这些具体的数字。我突然想到前面他跟我说的这个话，我说你连花名册都没有，你根本没法了解被征地农民的年龄结构，这个基本的数据都没有，你怎么精算呢？他不吱声了。后来一想，我明白了，因为养老保险是中央的“两个确保”之一，所以“直接”进入城镇职工的养老保险，他又把一大部分包袱扔给中央了。最后我跟他们开玩笑说，市长的任期是五年，你这个钱足够支付六年，够了。大家想一想。我们的社会保障都用来做这样一些事了。后来我告诉他们，农民跟工人不一样，工人阶级是富有组织性、纪律性的；农民可不，没有工人这么好摆平啊。我上月而是九号离开这个城市，二十八号我就在省政府前看见，有一二百农民就为了征地问题把大门给堵了。
所以说，我们很多政策都是有问题的。我认为社会保障首要的目标是解决民生问题。当我们用社会保障制度解决了民生问题时，社会是不是就稳定了？改革是不是就可以顺利进行了？所以说，我们应该把最直接的目标看清楚了，社会保障制度是要用来使老百姓的日子过得更好的，最起码也要过得下去。如果解决了民生问题，其他问题也就迎刃而解了。但当社会保障的目标偏移，直接瞄向的是别的问题而不是民生问题时，反倒是花更多的钱、花更多的气力也解决不了问题。所以说中国的社会政策，目标问题是个大问题。
我们的主观愿望往往都是很好的，但在政策设计和实施中，目标转移了，转到另一个方向去了。为什么呢？这里面包括认识问题，也包括部门利益问题，这是当今中国一个非常棘手的问题，。我讲得比较难听，从某种意义上说，中国几乎每一个政府部门都是一个Company，都有自己的利益。它不再像以前周总理说的要“全心全意为人民服务”，放在第一位的是部门利益。从某种意义上讲，中国的反腐败为什么反了一个下面又来一个，据说广西柳州接连四个市长前“捕”后继，一个抓起来了下面一个还来，还是要贪污。为什么？因为当我们对部门利益不以为然时，官员今天多拿了十来块钱，可能不是一个事，但明天他可能就多拿一百块，而从一百块到一万块之间并没有一个明确的界限。当然从法律上来讲，是有一个绝对界限的，拿了多少算犯罪。但是他伸手之时，其实是没有界限的，今天拿一万块明天就可能拿一百万，这可能讲得比较远了。我们的社会政策都必须坚定不移地看准了一个方向，一个终极目标，当然不能说，“我们的目标——没有蛀牙”。但是别看高露洁，“没有蛀牙”的目标也是咬得坚定不移的，天天在电视里向我们宣传。
在中国社会政策的整个决策系统中，所有的信息都会集中到政府那里，进行筛选甄别、分析研究，然后进行政策设计，最后作为政府的“产品”输出。通过这样的路径，社会问题或者社会矛盾直接被政府所认知。第二个信息渠道，可以通过专家学者，专家学者可能比政府先发现问题，通过给政府提建议或者政府主动向专家咨询，也可以将信息传输到决策中枢。第三个信息渠道就是直接与公众互动，公众可以通过上访和信访，通过媒体，或者其他手段，把问题反映给政府。但是中国政府和公众之间是隔了一层的，直接反映问题的渠道是非常欠缺的。其实上访也好，信访也好，在中国法律上都是允许的。但是现在如果哪个地方的老百姓上访了，这个地方的官员可能就要吃不了兜着走。所以，这导致很多问题，宁可把它捂起来、盖起来，也不能暴露出来。美其名日，在当地解决，如果能够在当地解决的话，老百姓为什么要上访呢。政府和公众之间的信息渠道是不通畅的。
正因为如此，就有两个间接的渠道在起作用，一个是媒体，一个是专家。从社会政策本身的价值理念来讲，专家是不可以自诩代表老百姓的。专家的意见就是专家的意见，老百姓的意见就是老百姓的意见。最好的办法是让老百姓和政府直接去对话，这是一个基本的理念。但是现在常常很难做到，所以，搞社会政策的人，不得不要当一当老百姓的代言人，把老百姓的意见通过各种各样的方式，收集到一起后，整理出来反映给政府。我们做了我们的专业非常忌讳的事情，但这就是中国的特殊国情。
下面我想通过一个具体的政策案例来讨论一下中国的决策过程。我讲的例子可能大家也注意到了，成都近几年来乞丐多了。我跟大家讲个笑话，上次来成都，我们几个人晚饭后出来逛逛，在春熙路那个广场上有一个小女孩问我们要钱，我就顺手从口袋里拿了一点零钱给她，她很高兴地走开了。但过了一会儿又来找我了，她说，叔叔，这个是没有用的，我拿过来一看，原来我给了她一个五分的硬币。我不是故意给她的，因为夹在一起我就全给了她。但她很明白地告诉我，叔叔这个是没有用的，大概的意思是要换一个“有用”的。我想，好厉害，这大概就是所谓理性的“经济人”了。
从当年的收容遣送制度到今天的我们称之为救助管理的这样一个制度，我们来讲一讲政策的全过程，看看中间会有些什么问题。我们大家知道这个改变是从“孙志刚事件”开始的。当然首先要肯定，废除收容遣送制度是我们国家的一大进步，首先要肯定这个前提。但是从社会政策的角度来分析整个决策过程，其实还是存在着很多问题。
严格说来，“孙志刚事件”跟流浪乞讨人员收容遣送的法规并没有直接关系。大家听我这样说，可能很吃惊。我们知道，孙志刚是一个大学毕业生，是到广州去求职的而且是已经有了工作的。因为上街没带暂住证，所以遭此噩运。他绝对不是一个流浪乞讨人员，相关的法规并没有规定像他这样的人是要被收容的。
所以我觉得如果从社会政策研究的角度去看，首先应该关注收容遣送制度为什么会发生这样的蜕变。我们回顾一下收容遣送的历史：在建国初期，我们有收容遣送制度，但是当时收容遣送的对象是游兵散勇，是妓女，是抽大烟的。当时的收容遣送跟后来的劳动教养可能更相像。收容遣送制度真正的源头是在三年自然灾害时期，当时因为在一些农村，粮食一点都没有了，要饿死人了。在这样的背景下，上面出了一个政策，叫“移地就食”，就是说可以进大城市去乞讨。有一个关于焦裕禄的电影，一开始就是刚上任的焦书记带着县委一班人到火车站送乡亲们出去乞讨。到了当年秋收时，也许上面认为已经渡过了青黄不接的难关了，所以在各大城市，就要设法把这些出来乞讨的人都集中起来，然后用火车把他们送回老家去。这就是收容遣送制度真正的源头。这个制度一直沿用下来，当时应该说是非常有效的。因为在计划时代，每一个人都是螺丝钉，都被拧在一个点上，不可以随便走动。我们插队时就有这样的经历，我从上海插队到江西，要回家探亲，就要到生产队、大队、公社开三级证明，要不然在路上就有可能会被当成坏人，所以这个制度在当时来讲绝对是有效的。
但是，到了八十年代，改革开放，收容遣送制度就发生了变化：第一个变化是，在传统观念中，中国社会是个“好人社会”，常常讲百分之九十以上都是好人，只有“一小撮”才是阶级敌人，就是这个意思。但是到了八十年代初，犯罪活动好像突然多起来了，我们发现中国社会中的“坏人”怎么多起来了。这个时候收容遣送就被赋予了一个新的任务，就是要积极配合打击严重危害社会治安的人，于是就成为社会治安综合管理的一部分。因为在收容对象中，确实筛选出来了逃犯，大家就觉得这是一个很好的社会控制手段。又过了几年，中国的民工潮出现了，进城打工的农民当时是并不为城市的政府所认可，他们被称为“盲流”。这个问题一下子好像就成了中国社会一个心腹大患，因为原来大家都老老实实、安安静静地呆在各自的点上的，现在突然之间流动开了。又过了几年，收容遣送莫名其妙的被卷进“创收”的浪潮中，要自收自支了。在那个阶段，几乎所有的事业单位都被要求自收自支。当时收容遣送有一个“潜规则”，就是让被收容的人去劳动，再用他们自己“创收”的钱买车票送他们回家。不知道大家是否还记得，那时在湖南曾经出过一件事，一个打石场跟当地的收容遣送站勾结起来，到街上去抓农民，抓了后就送到打石场去强迫劳动。后来，有一个人要反抗，被打死了，事情就闹大了，这个“潜规则”沿续不下去了。但“自收自支”不能变，于是又让被收容的“盲流”的亲戚朋友拿钱来赎身。一开始是五百、八百、一千，后来涨到三千多。收容遣送站最喜欢抓的嫖娼卖淫的，抓了妓女、抓了嫖客，敲多少人家也得给，这就成了自收自支的主要来源。真正的流浪乞讨人员反倒是没有人管，因为榨不出钱来。在“孙志刚事件”发生之前，收容遣送的矛头已经主要指向身上可以榨出钱来的外来人员了。甚至在民间有这样的传说，收容遣送的人碰上民工，说有暂住证没有，说有，拿出来看，拿出来了，到手以后，把它撕了，问还有没有？没有了，没有了就跟我走。所以收容遣送的目标变成是要赎金，而早就不是真正的社会管理了。
从今天来看，救助管理的实质性变化有两个，一个是从强制到自愿，一个是在流浪乞讨人员前面加了一个“生活无着”的定语。“孙志刚事件”发生后，问题闹大了，这个过程也许大家都很清楚。但救助管理的“新政”有一个问题，就是要“自愿”。其实在八十年代末，相关的调查研究就表明，街上的乞丐里百分之七十以上都是职业性的，他不是因为贫穷而是为了致富来乞讨的。可别小看他们，一天挣一百块钱是不成问题的，从这个意义上看，职业性的乞丐怎么可能自愿接受救助管理呢？在我们住的那个酒店前有一个宣传栏，这一期的内容就是揭露乞丐怎么骗钱。这百分之七十左右的职业乞丐绝对是不可能自愿接受救助管理的。
但是，在当今社会中，又有很多人是其实需要救助的。比如精神病人走失了、患老年痴呆症的老人走失了，孩子离家出走了，这些人是没有行为能力或者没有完全行为能力的，他们也不可能自愿接受救助管理。
还有一部分人，比如是到成都来找工作的，在路上钱被偷了，这是迫切需要救助的。但是法规认定的必须是“流浪乞讨人员”才能给予救助。这个人虽然钱被偷了，现在身无分文，但是却很难自我认定是个“流浪乞讨人员”，所以这样的人也不会去救助站求助。
刚才讲的三部分人，有的虽然是流浪乞讨人员但是职业的，他不会“生活无着”，当然也不会去救助站求助。其他两部分应该去求助的，一个是不可能“自愿”，另一个又很难认同“流浪乞讨”这样的社会身份。所以，在这种情况下，救助站就变成了一个没有服务对象的机构。媒体上说，武汉市市长今年过年以前宣布，要请在武汉市乞讨的人吃年夜饭，于是就让武汉市救助管理站出去请人。说市长请你们吃年夜饭，跟我们去吧，但是最后只有七个人跟着去了，市长的好心似乎没有达到目标。但是，流浪乞讨的他也看得很清楚，市长请吃饭背后肯定另有目标。实际上也是这样，请这些人吃完饭后，让他们住一两天，就要把他们“护送”回家去。但是这些人既然是奔着致富出来的，他怎么会回去呢，特别是过年这几天正是好要钱的时候，最后这个好事办得大家都非常尴尬。
从政策制定的过程看，从前面的收容遣送到后面的救助管理。我列了一个时间表，3月20号，孙志刚不治身亡；4月25号，一个月以后，“孙志刚事件”被《南方都市报》披露；6月18号，又过了不到两个月，新的救助管理办法就出台了；到8月1号，新法开始实行。大家想一想，决策和立法的时间多么短促。在3月20号“孙志刚事件”没有发生以前，至少在管理者脑子里并没有认为这个法有很大的问题。但是孙志刚一死，事情一闹开，尤其法律界人士把它上升到人权和违宪的高度，害怕了，于是在很短的时间内，而且是在SARS期间，大家沟通不方便的时候，3个月多几天就弄出了一个新法。新法的尴尬，就是很多的问题都没有仔细考虑。
不知道大家关心过没有，现在一些人在讲所谓“乞讨权”的问题。我研究了一下，其实世界上大多数国家是有反乞讨立法的，但这些法规到现在已经很不显眼了。因为二战以后，西方国家都建立了福利国家，任何公民在发生任何困难时都可以向政府求助，那还有什么理由去乞讨呢？反过来讲，政府也有充分的理由来管治，政府可以管饭啊。比如说在日本，战后也有大量的乞丐，但是从1952年颁布了国民保险法后就逐渐减少，到五十年代中后期基本上就绝迹了。美国可能是个例外，现在维护“乞讨权”的都以美国为例。美国确实有这么一个法案，就是非常著名的《联邦宪法第一修正案》，专门讲人权的那个法案。其中有一条规定，涉及到保护乞讨的人的权利。但是，很明确，这部法规要保护的是乞讨的人的话语权，就是说乞讨的人站在那儿说“HelpMe”，这是他的言论自由，没有人能干涉他。但是，现在美国已经有四分之三的州已经立法，反对攻击性的强行乞讨。大家知道，在美国一些城市街头，强行乞讨是非常厉害的，几乎就是抢劫。到过美国的人都被忠告，就是出外时口袋里要放十个美元，万一突然之间有人跑出来“乞讨”，你就把十个美元给他，他也就走了，这就是强行乞讨。他乞讨的理由是没烟抽了，给我一点钱买盒烟吧。所以给他十个美元，他就走了。中国现在拦路抢劫，他是不问情由先杀人，再掏钱，一看口袋里只有两块钱。美国的这些人还讲究“盗亦有道”，你给他十块钱他就走了，所以在法律上不能把他看成拦路抢劫而是强行乞讨。除此之外，你在街上走，有的人会跟在你后面，你不给他钱他不走，他老说“HelpMe”，这也算强行乞讨。我想，也许在在美国这种行为肯定引起了公愤，尤其对外国游客，一种很不安全的感觉。到美国常常有人告诫你，什么什么地方你不要去。所以，现在有四分之三的州已经立法制止攻击性的乞讨，碰到这样的情况，你可以报警，警察会把他带走的。所以，事实上，从社会管理的角度来讲，不干涉乞讨肯定是不对的。我想，可能成都的乞丐还不够档次，据说上海的乞丐每个人口袋里都放了一本宪法，如果有人去干涉，他就会掏出来“维权”。
我们的社会政策应该有共通的价值基础，当我们对城市里的下岗失业人员说，不能当懒汉，如果介绍两次或三次工作不去的话，就要停止给你失业保险金或者低保金，这是一个大家都知道的政策。但是，面对不劳而获的流浪乞讨人员却可以听之任之，他想怎么的乞讨就怎么乞讨，这算是个什么道理呢？我们的社会政策应该建立在同一个价值观念体系之上，不可以对这一部分人是这么要求，对另一部分人又那样放纵。
所以，我觉得，首先我们应该普遍建立城乡低保制度。真正因为贫困而出来乞讨的人有了活路他就不出来了；反过来，政府也理直气壮了，为什么要出来乞讨呢，政府可以给你最低生活保障啊。我觉得这是当务之急。第二个，涉及到收容遣送制度本身。刚才讲了武汉市市长请流浪乞讨人员吃年夜饭的故事，但吃过之后就要把他送回去。其实从制度本身的设计来讲这是一个无效的制度，在文化大革命时，遣送回乡是有效的。但是实行大包干以后，就没人来管这事了。再给大家讲个笑话，在上海市收容遣送站工作的朋友给我讲过一个故事，他说，有一次他送三十个收容遣送对象回大连去。上海到大连坐轮船，船到码头，把人交给市民政局，然后他在大连待了一天，晚上再坐船回来，等他到上海十六铺码头上岸时，发现被遣送的人早回来了，人家是坐特快回来的。所以收容遣送本身就是一个自欺欺人的无效制度。我们自己骗自己这么多年，花了这么多冤枉钱，其实他真正再要出来是没有人管他的，你送回去是白送。所以我想武汉那七个去吃年夜饭的人可能是想回家了，所以白吃百喝白住还免费送他，他当然高兴了。他再出来，也是不花钱的，一般都是扒货车，或者是想方设法混上旅客列车，反正被赶下来他再上下一趟。
针对这些问题，我们提出的政策建议，第一个就是要分类救助，救助管理制度应该针对在流动中遭遇不测事件而生活无着的所有中国公民。比如说回家途中钱被偷了，就可以到当地的救助站说明情况，然后由他帮着买票送回家，所有的人都有这样的权利。当然救助站要证实一下，比如打电话到西南财大来问一问，是不是有这么一个学生，长什么样。一般来讲，如果能够证实的话，应该相信他。原则是救急不救穷，并不是因为贫困，而是在碰到这样尴尬的事情时拉兄弟一把。
第二个是要帮助流落街头的无行为能力者去寻亲。这个不能讲自愿，所以我提出一个概念，叫“善意的强制”。一个精神病人，他在马路上比比划划地“指挥交通”，就应该把他收容起来，这不强制不行。强制收容后，就要帮助他去寻找亲人。在没有找到以前，政府有责任先给养起来。记得北京电视台有一个节目，叫“真情互动”，曾经播过一个非常让人伤心的故事：北京某大学有一位七十多岁的老教授，因为老年痴呆，走出去之后就再也没回来。播出这个节目时，已经大概过了将近一年了，他家里人一直在找他，但找不着。于是通过做这么一个节目，想看看是不是有人知道他的下落。现在的电视台也很会煽情，当时弄得家喻户晓。果然节目播出没有多久就找到老教授的下落了，当时他也不知道怎么就走到了天津，因为是冬天，他又没有穿厚衣服，就这么冻死在天津了，很惨的一个故事。如果说我们有一个制度，把这样的人收容起来，然后通过因特网，专门建立一个网站，就可以帮助很多人找到亲人。我觉得这绝对是政府应该做而没有做的事。
对于职业乞丐，我觉得应该坚决打击，因为我觉得最起码的他是在诈骗。更严重的是他们真的成了“丐帮”，很可能是“准黑社会”或者就是黑社会。他们都是划定了地盘的，不是随便什么人都可以上街乞讨的，不信的话，你们哪天假扮成一个乞丐，上街去做做看。肯定有人来干涉你，这是我的地盘，你不可以在这“工作”，他们都有自己的势力范围。
从刚才所讲的整个政策过程来分析，我觉得第一个误区是有一种急功近利的心态，表现为一种政绩冲动。制定法规时不听意见，尤其是不听反对意见。那么，废除旧制度虽然是一件大好事，但是在建立新制度时或许又在犯同样的错误。第二个误区刚才已经分析过了，新制度不具可操作性，可操作性是社会政策学非常强调的。
扯远点，最近我们提出了一个思想，要建立一个在中国行得通、可持续的社会保障制度。你们在学习时，看一些文献资料，可能有的特别推崇美国的社会保障制度，但有的又跟你说英国的或者德国的或者日本的社会保障制度特好。但是，社会保障制度是跟一个国家、一个民族的文化背景有着非常深厚的关系。不是说在美国行得通的制度拿到中国来就一定行得通。中国的现行制度很多是盲目地学美国的，比如我们的医疗保险制度。当然美国的制度是由保险公司操作的，我们是政府操作的。但是我们政府操作的医疗保险制度比起美国的私人制度，可能更想挣老百姓的钱。
还有一个问题需要思考，就是人的思想观念总是滞后于社会经济的发展的。从九十年代初邓小平南巡时提出来要搞市场经济，1994年中央全会确立改革目标，到我们真正对市场有点感觉，想按市场的规律办事，大家想想已经是什么时候了？现在提出来要“以人为本”，要“立党为公，执政为民”，要“科学发展观”，但要真正做到这一点，肯定还要有一段时间去“磨合”。我们制定政策，实施政策，还是受到以前以GDP为中心的惯性影响。虽然我们已经踩了刹车了，但是那车还在沿着原来的方向开，还得过一阵才能回到正确的道路上来。从刚才讲的从收容遣送到救助管理的政策过程中可以看到，很明显地有一个旧制度的老框框仍然在起作用。
其实现在有很多问题都值得我们去深入思考，回到我们的专业上来，我们的社会保险、社会保障，现在都不是一个比较理想的制度。所以我是反对现在就搞社会保险立法的，因为思路都还没有理清。如果把一个不对路的，甚至是可能产生很坏后果的东西，用立法的形式固定下来，以后再去改，这会惹多大的麻烦？现在很多人就是这样想，靠行政去干预行不通，那就立法。似乎只要一立法，就能加强执法力度，于是好像什么问题就都能解决了，其实不然。必须在政策已经行得通、可持续的情况下，才能讲立法，然后再去讲执法，这样做，自然是往好的方向发展的。比如说我们讲，现在保险费收不上来，很多人就提出来用税收的办法，在蚌埠调查，有关部门跟我们介绍：地税来收钱，但企业这个月帐上就十万块钱，于是问收税的人，你说吧，纳税还是缴费。当一个企业没有钱，而你非要问他要，只有一句话，要钱没有，要命有一条。我们的很多做法，不实事求是，认为只要一立法再加强执法就能解决问题，其实不是这么回事。前几年实行一个政策，凡是欠费欠得多的企业，就在媒体上公布。结果怎么样，有二三年排在前几名的都是那几个企业。为什么接连被曝光呢，他肯定是越欠越多了。但是反过来想一想，他是不是就是没钱缴费呢？
可能我讲得很叛逆，很另类，与教科书上讲的完全不一样。现在的社会保险制度有一个不合理的地方，不知大家注意到没有。现在的社会保险制度是上个世纪中期就定了型的。那个时候所谓的大企业就是用人多的企业，当然也是利润多的企业。当时，美国的通用汽车公司用了六十几万人；电话电报公司用了几乎一百万人，他们的利润也是最大的。但是第三次浪潮到来，事情就发生了本质性的变化。到了八十年代、九十年代，用人多的企业可能是不挣钱的企业了。你们知道，微软在全世界是利润第一，但微软在全世界一共才用了四万二千人。所以，第三次浪潮到来以后，情况完全改变了。利润空间大的企业大多数是用人很少的企业。而劳动密集性产业已经是“落后”和“不挣钱”的代名词了。但是，社会保险制度仍然要按人头来收费。企业雇了十个人就要交十个人的费，雇了一百个人就要交一百个人的费。大家想一想，一个房地产公司或许只有十几二十个人，他有多大的利润空间？但他只要交十几二十个人的社会保险费就够了。而一个建筑队，用了一千个人，就要交一千个人的社会保险费。如果不是体制内的企业，那就肯定要设法逃避了。现在社会保险为什么扩面扩不出去，主要障碍就在这里。
所以说，上个世纪设定了的这种缴费方式到今天可能已经是一个不合时宜的东西了。中国的劳动力这么多，按照国际标准，从16岁到64岁的劳动年龄人口我们有八亿多，其中有五亿多的农村劳动力。我们必须发展劳动密集性企业来消化我们的劳动力，但是在社会保险的缴费方面采取的又是一种对劳动密集型企业不利的方式，所以现在的社会保险制度，实际上是处在一个行不通和不可持续的状态下。
可能大家听得很伤心。我非常热爱这们学科，所以我来学这个，最后给你一讲，讲得一蹋糊涂。但这确实是事实。同时，正因为这项制度有这么多不好的地方，那才有你们发挥的余地。如果说现在的制度已经是一个很完善的制度了，你们就只能作为一个实施者。而对你们而言，我希望你们做一个改革者，在这个领域中，正是你们大有所为的时候。我们看到了问题，但是现在我们提出来却不被人所理解。也许我今天的讲话给了你一点启发，你研究得比我深入，你下功夫了，或许到你能够提出意见来的时候，正好是我们的社会、我们的政府可以接受的时候。
从社会学界来讲，其实在1992年就有人提出社会经济协调发展的问题。十年以后终于被最高层接受了。当时来讲，我们的想法很天真、很幼稚，我们从文献资料中看到了发达国家的很多教训，就想我们可不可以不走这些弯路？但事实证明，以发展经济学、发展社会学的理论来解释，好像这个弯路是难以避免的，不走到这一步就体会不到这一点，更改变不了这一点。不撞南墙不回头，这好像是一个很悲哀的结论，但是事实。
所以，我觉得我们这一代人可能能够提出问题，但是究竟怎么做却说不好。我还可以干五年，我估计在这五年中，还是看不到我们的政策会有彻底改变的希望。所以我把希望寄托在你们身上。你们都是学社会保障的，我希望你们能够设计出更好的政策方案，因为你们这代人比我们更聪明。我就讲这些，大家有什么问题，可以提！
学生一：现在社会上的阶层分化和社会流动，是不是说明社会在进步呢？对此，政府应该发挥什么样的作用，我们又可以有什么作为？
唐钧：作为一个学生，能提出这样的问题我很高兴。首先，社会的分化是社会进步的一种表现。在计划经济时代，有人说中国只有三个半阶级，工、农、兵，加上知识分子算半个，其他就是黑几类了。从生物学的理论看，最简单的是单细胞生物，然后逐渐地进化，越高级的动物，构造就越复杂。社会发展基本上也是这样一个规律，就是说一个社会要发展的话，社会结构就会越来越复杂。从阶层结构上来说，也应该是多元分化的状态。从社会学的视角看，还要看到社会流动。社会流动不是人口流动，是讲一个社会分化成若干阶层，在这些社会阶层中，个人是可以上下流动的。一个贫困家庭的孩子，他可以通过教育走向上层，这样的阶层间的流动就是一种良性的向上流动。
其次，国家是不是要去干预？我觉得是要干预的。我的观点是“上不封顶，下要保底”。因为在市场竞争的前提下，必然有人赢，有人输。有人说现在的世界是一个“赢者通吃”的世界，在这样的情况下，政府的职责就应该是去帮助竞争失败、落到社会底层的人，给他们一个基本的生活保证，使他们能够喘息，使他们有机会再通过自己的努力向上流动。那么怎么去帮助社会弱势群体，怎么去帮助这些落入社会底层的人，就要靠社会政策了。社会政策把自己的历史使命就规定在这一点上，我们不是去给富裕阶层锦上添花，而是要给生活在底层的人雪中送炭，使他们有希望。
在中国学术界，我是最先主张要搞低保的人，我的目标是什么呢？当时我搞社会保障也快十年了，我也知道社会保险是一种主动预防的制度，而社会救助是一种被动施救的制度，只有到了你已经陷入贫困了政府才来帮助你。但是刚才讲了，中国的社会保险制度不完善，而且怎么呼吁也推不动它，要有一个比较大的改变非常困难。在这样一个前提下，我们只好先把最后一层安全网拉起来，使所有的中国人不至于没有饭吃，然后在保证大家都有一碗饭吃的基础上，再来考虑上面的安全网怎么织补。所以这十年来，我主要做的事就是推动建立最低生活保障。到目前为止，中国已经有2264万城镇居民在这张社会安全网的庇护之下。但这不是我们的最后目标，还是要通过就业的渠道，使低保对象中一部分人走出去就业，而不要躺在政府的救助上。与此同时，如果社会保险制度也能够改革，能够走向行得通、可持续的方向的话，就更加理想了。但是我还真是有点信心不足，还是把希望寄托在你们身上吧。中国的很多东西推而不动，有点无可奈何。
学生二：对于现在这么多的流动人口，遣送是不是一个可行的办法呢？还有，街头卖艺的算不算乞讨？
唐钧：我刚才已经非常鲜明地回答了第一个问题，遣送回去绝对不是一个好办法。对于第二个问题，我最近正好写了一篇文章，作为一个歌手，流浪歌手，卖艺应该也是劳动，而不是乞讨。如果我们禁止流浪歌手的话，那么很著名的，可能在座很多人都把他们作为偶像的羽泉组合就不存在了。他们一开始就曾经在地铁里面卖唱，那时也是流浪歌手。北京市要禁止地铁卖唱，我是反对的。不知道我这么回答你满不满意。其实，要讲流动，作为一个中华人民共和国的公民，你持有居民身份证，到任何地方都是合法的。当然，只能在国境以内，你不要偷越国境。
学生三：那么，在我们国家，我们想怎么做，能够怎么做到底由谁决定呢？
唐钧：我听明白了。你提了一个很哲学的问题，也是一个后现代的问题，回答有一定难度，我试试看。我觉得你提这个问题很尖锐，谁来决定？我刚才讲一个观点，我很愿意当社会贫弱阶层的代言人，但这是在当代中国特殊的国情下不得已而为之的。从理论上来说，也从心底来讲，我不该这么作，因为我不能完全代表他们，同时也不应该由专家学者来决定穷人应该怎么做。最好的办法，实际上就是民主的办法。民主的办法就是让他们自己直接跟政府对话。
在制定社会政策的过程中，积极参与的公众与政府官员的角色还是不同的。公众可以直截了当地说，我想要什么；但对于政府官员，他可能要考虑资源分配的问题，考虑利益平衡的问题，他可能说，我们只能怎样做。一个是我想要怎么样，一个是我只能怎么样。在他们进行碰撞时，双方都应该有一个背后的理念，就是必须在适当的时候要妥协。我原来想要三个苹果，可是政府那里只准备了一个苹果，那我就退一步，就要两个吧；政府官员也想，我原来没有想过要给你，你现在退了一步，那我给你一个吧；你再想一想，给我一个我目前大概也能维持一阵子，那我就先要一个吧——这样，大家就协商一致了。
从社会政策的视角看，这是一种订立社会契约的结果。政府说这样是对的，专家说这样是对的，但还是缺乏说服力。对于你的问题，我为什么说后现代呢。就是说，谁讲的都是有道理的，但也可能都是有问题的，实际上没有一个所谓“对”的东西，到最后双方都能接受，政府能接受，你也能接受，那就是“对”的。所以这是后现代的解决办法，但是我们现在离这个目标，可能还差得很远。
学生四：现在中国社会的主流意识能允许这样的协商存在吗？
唐钧：中国社会的主流意识目前可能还没有到可以允许这样的协商存在的时候，我们只能以“渐进主义”的策略，一步一步地向这个目标靠拢，这本身可能也是一个后现代的思路。
学生五：中国改革现在看起来还是有很多失败的地方，那么这样的经历对以后的改革进程会什么样的影响？
唐钧：你提的问题我觉得也是一个很好的问题。大家可以由此很深入地去想一些问题。中国是一个有几千年独特的文化传统的国家，有很多东西的改变确实要一点一滴地去改变。中国改革二十多年来有很多失败的地方，但是在经济增长方面还是成功的。现在要弄清的是，经济增长究竟是为了什么？其实很简单，不就是为了使中国人生活得更好吗？过去我们没有深入地去想这个问题。到今天，遗留下来的很多社会问题就与此相关。
但是，首先我觉得我们要有信心，虽然我觉得我自己已经没有时间、也没有能力去解决很多问题，所以我把希望寄托到你们身上。我觉得中国已经进入了市场经济的轨道，马克思讲过，经济基础的改变一定会影响上层建筑，在这样一个渐进的过程当中，你应该相信什么都会越变越好。我们可以看到，去年跟前年不一样，今年跟去年又不一样。去年有了SARS，SARS使中国的很多事情发生了变化，至少中国老百姓的知情权更多了。中国最高层现在明确提出的一些执政理念，已经跟上了世界发展的潮流，属于世界上最先进的文明成果。当然要从思想到具体政策的落实，我们还得耐心等待。这不是你今天一着急，明天就可以有收获的。
中国的很多事情，常常是在你觉得没有希望的时候，它才能成功。这可能是我的人生体验，但可能中国的社会发展也会是这样。我觉得在中国搞政策研究最偷懒的办法就是说这个问题是体制问题，只要到这一步就算做完了。你可以不提任何解决办法，而且结论绝对是正确的。但是我们做社会政策的人，是问题取向的，更是行动取向的。我们从问题出发，最终还是要绞尽脑汁提出一些政策建议来试图改变现状，争取有一点进步，所有的大发展也许都是由一点一滴的小进步积聚起来的。我想，对世界的发展进步也好，对中国的发展进步也好，都应该建立在这样的基础上。很多东西你应该相信它终究是会改变的。不知道我这样回答你满意吗，我想可能不满意，不过事实确实是这样。
（本文是2004年4月19日在西南财经学院做讲座时的演讲稿。录音整理：闫涛）
我今天讲三个问题：第一个问题是什么是社会政策学与社会政策研究，第二个问题是社会政策研究的特点，第三个问题讲中国转型时期的社会政策。今天讲的内容中既讲理论框架也有实例分析，看看这样是不是可以帮助大家更好地理解社会政策。当然，我也有一点“私心”，希望更多的同学在听我讲课以后能够喜欢社会政策这个学科，将来有更多的人去做这项工作。现在在北京，有很多学者说，从去年开始，社会政策逐渐引起中央的重视。所以大家认为，社会政策的春天来到了。
实际上，从改革开放开始，政策和政策研究一直就是一个非常引人注目的领域。但是，一般而言的政策研究跟我们今天讲的社会政策研究之间还是有一定差别的。从国际上来讲，社会政策学也是上个世纪80年代才兴旺起来的应用社会科学学科。社会政策学是一门边缘性、交叉性的学科，这个学科领域中融合了经济学、社会学、政治学、管理学等学科知识。在国外社会政策的研究机构中，各个不同学科北京的专家学者在一起研究社会领域的政策问题，从而又形成了社会政策本身的特定领域。
新世纪以来，我党的第三代领导人提出了“三个代表”的思想，第四代领导人又提出“以人为本”，“立党为公，执政为民”，一直到现在的“科学发展观”，，这说明我们国家正面临着又一次思想解放。但是，所有的先进思想最后都要具体落实到老百姓的生活中去，让老百姓得到实惠，这就需要通过具体的社会政策往下贯彻落实。为什么我们说社会政策研究非常重要呢，大家想想，我们的现行政策中，可能有百分之九十以上，都是在提出新思想之前就制定了，这就意味着很多政策是需要改进的。所以我在这里“老王卖瓜”，强调一下社会政策这个领域是有很大发展前途的。
好了，下面我们言归正传，我讲的第一个题目是：什么是社会政策学与社会政策研究？
社会政策作为一个学术上的专用名词被提出，到现在已经有一百三十年的历史。1873年，在德国，一批经济学家成立了一个学会，叫“社会政策学会”。这些经济学家中有一个人叫瓦格纳，从资料上看，他就是当时帮助俾斯麦创建三大保险制度的政策设计者，最早的社会政策概念也是他提出的：社会政策就是用立法和行政的手段来排除社会分配中的弊害的国家政策。他还指出：现代国家存在的主要目的，就在于要变更财富的国民分配，使劳动阶级受益。同时，一切政策都应该“社会政策化”，国家应当要保护劳动者。
一百三十年前的德国，应该也是处在工业化的初级阶段，当时，在社会财富的分配方面也存在着很多问题。我们今天也经常讲分配不公，看起来有一定的相似之处。这是上述社会政策定义的第一层意思。第二层意思，就是说国家要介入和干预收入分配，要通过社会政策使劳动阶级得益。第三层意思，一切政策都要“社会政策化”，我的理解就是，国家的基本立场就是要保护劳动者。我们今天提出了从“三个代表”到“立党为公，执政为民”，再到“以人为本”和“科学发展观”等一系列重要思想，与社会政策的基本理念惊人的一致。
我们再来看看一百多年后发达国家是怎么理解社会政策的？英国人的说法是，社会政策研究就是研究国家和公民的福利之间的关系，以及如何通过政策的制定和实施，把社会经济发展成果纳入或分配到个人的“福利组合”中去。“福利组合”是泛指一个公民从各方面得到的福利待遇的总和。在这里，“福利”也是一个泛化的概念，就是公民从国家、从社会那里得到的作为一个公民应该得到的东西。反过来说，社会政策研究的立足点是个人福利问题，因此对相关的政府财政、收入分配等方面的问题都必然被包括在内，同时还涉及到第三部门，也就是NGO、非政府机构，或NPO、非营利机构，对个人福利的影响。
目前，在社会政策领域中，包括了社会保障政策、文化教育政策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策，人口政策，就业政策，等等。社会政策是特定的、与个人福利相关的国家政策。
看社会政策的发展历史，我倾向于以贝弗里奇报告、凯恩斯经济学以及福利国家的建立为一个时间线索，以上个世纪70年代末，80年代初英国的撒切尔夫人和美国的里根总统所领导的社会福利制度改革为另一个时间线索，把这一百三十年分成三个阶段。
第一阶段可以叫作“前福利国家阶段”，大概从19世纪70年代一直到20世纪的40年代初。在这一阶段，最初是由德国的经济学家提出了“社会政策”的概念，并建立了一个相关的学术组织。但后来，社会政策研究的大本营逐渐搬到英国去了，而且主要以社会学和社会工作为其理论基础，其主要目标是要克服贫困。社会政策主张用改良的手段去逐渐改善劳动者及其家庭的生活水准。在英国有个著名的“费边社”，以社会学家韦伯夫妇为首，他们崇尚“渐进主义”的发展策略。我的理解是：对于一个有悠久历史文化传统的国家，用革命的手段可能可以一时改变很多东西，但却很难说已经从实质上彻底地改变了。要治本，就要在长时间内一点一滴地耐心积累。发达国家的改良主义，应该说是取得了一定的成就的。他们把社会主义思想掺和到他们的国家制度中，譬如社会保障制度中，其结果是促进了社会经济的发展和社会的文明进步。在第一个阶段，“前福利国家”阶段，社会政策是在一点一滴地积累着、推进着和发展着。
第二个阶段是“福利国家阶段”。贝弗里奇报告、凯恩斯经济学奠定了社会福利的理论基础，英国通过建立国民保险制度及相关的社会服务，进入了福利国家阶段。在这个阶段，很多基础性、框架性的社会政策得到了整体的确认。于是，一门新的学科叫“社会行政学”逐渐独立出来。为什么叫“社会行政学”，我的理解是：由于凯恩斯经济学和贝弗里奇报告已经从理论思想到政策设计奠定了福利国家的基本政策框架，所以，这一阶段中社会政策非常稳定，几十年中都很少变化。剩下的问题是怎样做好社会政策的实施和贯彻落实，因此行政管理看来非常重要。
福利国家阶段也是西方国家经济发展的黄金时期，从40年代末到70年代末，平均增长速度是百分之五点几。但到了70年代发生石油危机以后，西方国家进入了滞胀时期，经济发展开始走下坡路了。所以在这一时期反凯恩斯经济学，反福利国家的思想日益占上风，撒切尔夫人和里根总统不约而同对本国的社会福利制度进行了改革。于是，社会政策的发展进入了第三阶段，即“后福利国家”阶段。但是，在西方国家，尤其在欧洲，福利国家的观念是非常深入人心的。因为有民主选举，在福利改革中利益受损的社会阶层就不会投主张激进改革的政治家的票。所以，福利改革看起来叫得很凶，实际上也确实改了一些，但大的框架还是没有动。并不是我们在80年代所理解的福利国家就要不行了，人家仍然活的好好的。
福利改革最有影响的措施有二：其一，是社会福利服务的“私有化”。譬如，在英国，对残疾人会提供很多服务。以前的服务模式是，社区服务中心每天派车把所有的残疾人都接来，组织他们进行康复训练，搞各种文化娱乐活动，目的是要让残疾人参与社会。到了90年代，服务方式就改变了。以前的服务都是由政府直接提供，政府养了很多SocialWorker来做这些事情。现在，社会上创办了很多非政府、非营利的服务机构，大家通过竞标来承揽服务。政府只做两件事，第一是问服务对象满不满意，不满意就重新招标；第二是不断制定、完善越来越细化的法规制度来规范这件事。
另外，在80年代，对处于社会底层的人的福利待遇进行了比较大幅度的削减，有的福利项目没有了，有的待遇降低了。因为当时西方社会中人口居多的中产阶级，总是埋怨福利政策养懒汉。但是，到了90年代,又有一些学者，对80年代的政策认真进行了反思，结论是这个改革是不成功的。
总的来讲，其实西方福利国家的整个框架并没有受到颠覆性的冲击。但是，因为凯恩斯经济学受到怀疑，福利国家受到批判，在这样的社会背景下，政策的不稳定性突出了。以前，大的政策框架都是“既定”的，所以只要把行政管理搞好，这个事情就办好了。但是，到了后福利国家阶段，情况发生了很大变化，以前差不多都是同一个大思路，但现在各种各样的政策设计方案都冒了出来。因此，对社会政策本身的研究开始热闹起来。从上个世纪80年代中期以来，在西方国家，尤其是在欧洲，社会政策成为“显学”，可以说是发展最快的社会科学研究领域之一。如今在英国，大概有20多个大学都开有社会政策系。
现在我们要讨论一个问题，即社会科学是不是Science，亦即是不是实证主义的“科学”。在欧洲，很多人怀疑按照Science的思路去做社会研究到底对不对。所以提出来一个新名词，叫SocialStudies。虽然，我们翻译过来可能还是“社会科学”，或者“社会研究”，但实际上在英语中是有不同涵义的。英国大学中的许多学院都以SocialStudies命名，一般会包括三个Department，即“系”或“学系”：一个是我们的社会学，Sociology；另一个是SocialWork，即社会工作；还有一个就是社会政策，就是SocialPolicy。
刚才讲了，在第一阶段，社会政策曾经是属于社会学和社会工作学的一个部分，甚至就是其中的一门课程。到了第二个阶段，从社会工作学里面分出另一个独立的学科，叫做社会行政学。这是由现在公认为社会政策学鼻祖的蒂特马斯（RichardTitmuss）创立的，他当时讲的课就是社会政策。后来，到了第三阶段，伦敦经济学院干脆就把社会行政学系改成社会政策学系了。
第二个问题，我想讲讲社会政策研究和社会政策学的一些特点。
特点之一，就是社会政策学从一开始就把自己的理论架构的核心定位于公平与人权，要以人为本。从社会政策学的基本理念来讲，经济增长是手段，人的发展，社会的发展才是目的。大家可以想想，不管经济怎么增长，最后还是应该落实到让所有的人都过上好日子，如果经济增长离开了这样一个目标，就会产生很多问题。其实在上个世纪，很多拉美国家的经济增长都已经达到了一个高度，人均GDP超过了3000美元，甚至超过了6000美元。但是因为社会发展没有跟上去，贫富差距拉得非常大，最后社会问题积重难返，社会不稳定。到了90年代就出现了“拉美危机”，这些都是历史教训。所以，社会政策学首先是把自己的视角放在从公平和人权出发，从这个角度去审视经济的增长与发展。
自古以来，“公平”这个概念，与“增长”、“发展”或“效率”的概念，始终是一对矛盾，很难说有哪个会绝对地占上风。从这个角度去看问题，改革开放之初，提出“效率优先，兼顾公平”，在当时来讲是可以理解的。因为在计划时代，一直是政治挂帅，政治可以冲击一切，经济被放在一个很不重要的地位。在这样的历史条件下，强调经济效率可以理解。但到今天，再回过头来看，这个口号又是有所偏颇的。有一个同事刚从北欧访问回来，说瑞典的口号跟我们恰恰相反，是公平优先，兼顾效率。我个人的观点，公平和效率这两者间至少是并重的关系吧，不可能谁主谁次。我们正是因为在很长时间内对公平问题没有考虑周全，今天看上个世纪的很多政策，就存在着很多问题。这个下面再讲。
特点之二，是社会政策从来不讳言自己的价值立场。社会政策从一开始就讲，国家要保护劳动者。这就是一个非常鲜明的价值立场。上面我们讨论过Science，其实这涉及到一个基本的世界观。从学术的角度讲，Science在国际上就是“实证主义”的世界观。就是说世界上的万事万物都可以用实证的方法，用数字解析的方法表达出来。马克思说过，当一个学科可以用数字来表示的时候，它就是一门科学。这种世界观纯粹是从已知的物理、化学等自然科学理论中总结和概括出来的规律，这个规律在英语里面衍生成一个词，就叫Science。在上个世纪中期，有一些搞社会科学研究的，就是搞SocialScience的人，提出了一个非常强烈的疑问，就是说，社会是能够被实证的吗？是能够完全客观的吗？其实，当研究者去看我们这个社会的时候，其实并不可能是完全客观的。他一定会带着自己的价值观，带着自己的价值判断去看问题的。经济学可能社会科学领域中最Science的一门学科了，常常讲“建模”什么的，把研究的最高境界放在建立数学模型上。但是，在做经济学研究的时候，我们是完全纯粹的“客观的”吗？我们能不带着我们的价值判断去做研究吗？恐怕是做不到的，最典型的例子是一些经济学家常常把在某种前提条件下产生的经济现象说成是普遍的真理。
所以，社会政策干脆就说，我这个学科就是有我自己的价值观，有我自己的价值判断的，我就是同情弱势群体，我要帮助他们，等等。社会政策从不标榜自己很“科学”，很Science，很客观。这也是社会政策学的一个鲜明的特点。
第三，公民参与被看作社会政策研究的基石，这是非常重要的。就是说你真正要搞社会政策，就一定要重视公民参与。这可能是我们国家整个决策系统中最大的一个缺陷。举个例子，听说成都市的公园门票要涨价，好像说原来门票是30块钱，要翻一番涨成60块。于是市政府就开了有25个人参加的一个听证会。这25个人里面有24个人都同意涨价，为什么呢？因为来参加听证都是成都市民，而新规定中，成都市民还是有特权的，他们凭身份证可以享受半价。让门票涨价不会损害自己利益的成都市民来参加听证，因此很容易就作出了决定。其实，我们的政府始终还是在维护一个旧传统，就是政策是政府的事。现在引进了很多新形式，比如听证会，但可能都是“秀”。
自从我们提出建立一个法制社会以来，我们的立法每年都非常多，而且很讲究配套成龙。比如在环境保护方面，我们的法规不能说不齐全，但是为什么现在照样污染成灾？一个法制社会是不是有了明文规定、配套成龙的法律体系就行？从社会学的角度来讲，社会规范的建立，除了要有成文的法律条文之外，还要有社会行动与之相呼应。就是说所有的法律规范是老百姓认可的，愿意遵守的。在这样的前提下，这个法规才是有效的。中国一句老话叫“法不罚众”，如果大多数老百姓不愿意遵守，不买账的话，法制社会是建不成的。所以制定政策法规，要争取公众参与。在作出决定前，要广泛听意见，尤其是反对意见，只有充分地考虑到了反对意见，才能制定出有效的政策法规。
第四个特点，就是社会政策研究的取向问题。社会政策是问题取向和行动取向的。就是说，要从研究具体的社会问题入手，然后利用各种社会科学甚至自然科学学科的理论和方法，综合起来去解决问题。所以社会政策常常被认为是SocialScience中的“工科”，着重于解决实际问题。现在另一门叫“公共政策学”的学科大家可能听得更多，也有人把它和社会政策学混为一谈。但实际上公共政策学主要来自于美国，它是政治学的一个分支，它的研究方法基本上是实证主义，是Science的，试图像经济学一样去做数学模型，并把这个当作学科的最高境界。社会政策主要来自于欧洲，有自己明确的价值取向，最高境界是解决实际问题。但是社会政策学是一个非常开放的学科，在解释一些问题时，或者是在研究和评估的手段上，社会政策学从不反对借鉴公共政策学的东西。
特点之五就是，社会政策学背后有一个很深的理念，就是渐近主义，前面我们已经谈到，对历史悠久，文化传统深厚的国家，千万不要试图在短时间内马上解决什么问题，而是宁愿采取将一点一滴的社会进步慢慢积累起来的方式，来达到长远的目标。用这个思路来看我们的经济软着陆和社会转型的渐变策略，显然也是走的渐进主义的路子。从长远来讲，我觉得这才是真正使老百姓受益的。
我刚才很概括地把社会政策是一门什么样的学科给大家简单地介绍了一下。现在我想讲一讲中国社会当中存在的一些问题，尤其是社会领域中的政策问题，作为案例来进行解剖，帮助大家获得一些更直观的印象。
我觉得，在当前中国社会中，社会政策有一个最大的问题，就是政策目标的偏移。在座可能很多是搞社会保障的，我们就以社会保障为例：中国社会保障制度改革，既有符合制度本身规律的“民生”的目标，又有诸如“社会稳定器”（政治目标）和“经济改革的配套工程”（经济目标）等其他目标。在制度设计时和实施中，当不同的目标发生冲突时，民生的目标往往会让位于政治目标和经济目标，而使社会保障制度的运行偏离其本身的发展规律。中国社会保障制度的改革被赋予太多的“重任”，但结果却总是不尽人意。
因为我们把社会稳定当作社会保障的目标，所以这么多年来，我们的社会保障一直在扮演的是救火的角色。在社会保障政策研究的圈子里谁都知道，会哭的孩子有奶吃，谁闹得凶谁就得便宜。大家可能都听说过大庆下岗工人闹事的事情：大庆的下岗工人在下岗转制的过程中，每个人都得了上十万的赔偿。因为当时走私的油特别多，中国的石油行业受到很大的影响，上班的人工资也不会很高，所以这些下岗的人都很乐意地接受了这样的安排。但是他们刚刚下岗，大规模的反走私运动开始了，把走私油治住了以后，咱们自己的油价钱就上去了。在岗的工人一个月工资就五六千，甚至加上奖金一两万，所以下岗的人心里就不平衡了，就开始闹事了。因为社会保障是“安全网”，一闹事，马上就“花钱买稳定”，结果是得了实惠的又得实惠。而其他地方的工人在转制当中得了多少钱呢？平均一个人七千多块钱，就转制了。我想在四川可能还不一定能达到这个数。因为辽宁省的社会保障试点是在中央财政的大力支持下进行的，对四川的支持力度可能就没有这么大了。谁会闹谁得的就多，这是一种很不公平的现象。
还有一个目标是经济体制改革的配套工程，这使得我们的社会保障制度改革要跟着经济体制改革亦步亦趋地走。中国的社会养老保险制度问题很大，空账的问题，收不抵支的问题，等等，不知道你们听说过没有。这些问题究竟到底怎么回事？现在说得很笼统，进入老年社会了，老年人多了，所以出了问题。实际情况是不是这样呢？其实，有时候把有些事反过来想一想，会有很多新的发现，这可能是搞研究的一个诀窍。我认为造成今天中国养老保险的问题的首要原因可能不是老龄化，而是下岗和失业。1996年时，中国整个体制内职工有一亿三千万，而到2001年时只剩下八千万了。大家都知道，体制内的职工，尤其是国有企业职工，他们是养老保险制度最主要的缴费人。但是五千万人突然下岗失业了，这也意味着他不向养老保险制度缴费了，所以在短短几年间，中国的养老保险制度很快就出现了收不抵支的现象。1997年有几个省出现亏空，金额是五十个亿。到1998年、1999年，几乎全国已经没有几个省是收大于支的了，亏空也很快扩大到一百个亿、二百个亿。根本问题就在这，社会保障为了做配套工程，亦步亦趋地跟着下岗分流、改制并轨做配套。
我上个月在西部调查，发现一个很危险的问题。就是有些省会城市的城镇人口到2004年要发展到百分之四十几，2010年要发展到百分之六十几。但是这种发展他们并没有考虑到一个后果，把大批农民“农转非”了，但是就业岗位解决了没有。沿海的发展，深圳的发展，上海浦东的发展，实际上是先有投资，发展经济，发展起来以后，再城市化，再扩大城市。但是现在很多地方不乐意这样稳扎稳打，要“超常规”地走捷径。首先把农民的地圈进来，然后再去招商引资。这是现在很普遍的一种作法。今年中央开始下禁令了，中央考虑的是耕地问题，其实更严重的是人的问题，即被征了地的农民怎么办？我们马上会想到让社会保障去承担这个责任，比如说让被征了地的农民去吃低保，为什么呢？因为西部各省低保经费70%是中央财政支持的。被征地的农民吃低保，就是说把这个包袱的70%扔给中央了。另外，有的省会城市让被征地的农民直接参加城镇职工的养老保险。我跟他们算了一笔账，他交的钱只够领六年，六年之后怎么办，他们说唐老师这个没问题，我们精算过了。在座的知道精算是怎么回事，而很多官员可能并不知道。前面他跟我的谈话中露出了一个马脚，他说现在只有国土资源局掌握了哪年哪月征了多少地，有多少人农转非，但是并没有花名册。譬如某村某年某月征了一百亩地，有三百个人农转非了，这个数字我知道，但是这三百个人究竟是谁我不知道，哪个地方都没有花名册。还有可能很多人“农转非”后就走了，我们现在并不掌握这些具体的数字。我突然想到前面他跟我说的这个话，我说你连花名册都没有，你根本没法了解被征地农民的年龄结构，这个基本的数据都没有，你怎么精算呢？他不吱声了。后来一想，我明白了，因为养老保险是中央的“两个确保”之一，所以“直接”进入城镇职工的养老保险，他又把一大部分包袱扔给中央了。最后我跟他们开玩笑说，市长的任期是五年，你这个钱足够支付六年，够了。大家想一想。我们的社会保障都用来做这样一些事了。后来我告诉他们，农民跟工人不一样，工人阶级是富有组织性、纪律性的；农民可不，没有工人这么好摆平啊。我上月而是九号离开这个城市，二十八号我就在省政府前看见，有一二百农民就为了征地问题把大门给堵了。
所以说，我们很多政策都是有问题的。我认为社会保障首要的目标是解决民生问题。当我们用社会保障制度解决了民生问题时，社会是不是就稳定了？改革是不是就可以顺利进行了？所以说，我们应该把最直接的目标看清楚了，社会保障制度是要用来使老百姓的日子过得更好的，最起码也要过得下去。如果解决了民生问题，其他问题也就迎刃而解了。但当社会保障的目标偏移，直接瞄向的是别的问题而不是民生问题时，反倒是花更多的钱、花更多的气力也解决不了问题。所以说中国的社会政策，目标问题是个大问题。
我们的主观愿望往往都是很好的，但在政策设计和实施中，目标转移了，转到另一个方向去了。为什么呢？这里面包括认识问题，也包括部门利益问题，这是当今中国一个非常棘手的问题，。我讲得比较难听，从某种意义上说，中国几乎每一个政府部门都是一个Company，都有自己的利益。它不再像以前周总理说的要“全心全意为人民服务”，放在第一位的是部门利益。从某种意义上讲，中国的反腐败为什么反了一个下面又来一个，据说广西柳州接连四个市长前“捕”后继，一个抓起来了下面一个还来，还是要贪污。为什么？因为当我们对部门利益不以为然时，官员今天多拿了十来块钱，可能不是一个事，但明天他可能就多拿一百块，而从一百块到一万块之间并没有一个明确的界限。当然从法律上来讲，是有一个绝对界限的，拿了多少算犯罪。但是他伸手之时，其实是没有界限的，今天拿一万块明天就可能拿一百万，这可能讲得比较远了。我们的社会政策都必须坚定不移地看准了一个方向，一个终极目标，当然不能说，“我们的目标——没有蛀牙”。但是别看高露洁，“没有蛀牙”的目标也是咬得坚定不移的，天天在电视里向我们宣传。
在中国社会政策的整个决策系统中，所有的信息都会集中到政府那里，进行筛选甄别、分析研究，然后进行政策设计，最后作为政府的“产品”输出。通过这样的路径，社会问题或者社会矛盾直接被政府所认知。第二个信息渠道，可以通过专家学者，专家学者可能比政府先发现问题，通过给政府提建议或者政府主动向专家咨询，也可以将信息传输到决策中枢。第三个信息渠道就是直接与公众互动，公众可以通过上访和信访，通过媒体，或者其他手段，把问题反映给政府。但是中国政府和公众之间是隔了一层的，直接反映问题的渠道是非常欠缺的。其实上访也好，信访也好，在中国法律上都是允许的。但是现在如果哪个地方的老百姓上访了，这个地方的官员可能就要吃不了兜着走。所以，这导致很多问题，宁可把它捂起来、盖起来，也不能暴露出来。美其名日，在当地解决，如果能够在当地解决的话，老百姓为什么要上访呢。政府和公众之间的信息渠道是不通畅的。
正因为如此，就有两个间接的渠道在起作用，一个是媒体，一个是专家。从社会政策本身的价值理念来讲，专家是不可以自诩代表老百姓的。专家的意见就是专家的意见，老百姓的意见就是老百姓的意见。最好的办法是让老百姓和政府直接去对话，这是一个基本的理念。但是现在常常很难做到，所以，搞社会政策的人，不得不要当一当老百姓的代言人，把老百姓的意见通过各种各样的方式，收集到一起后，整理出来反映给政府。我们做了我们的专业非常忌讳的事情，但这就是中国的特殊国情。
下面我想通过一个具体的政策案例来讨论一下中国的决策过程。我讲的例子可能大家也注意到了，成都近几年来乞丐多了。我跟大家讲个笑话，上次来成都，我们几个人晚饭后出来逛逛，在春熙路那个广场上有一个小女孩问我们要钱，我就顺手从口袋里拿了一点零钱给她，她很高兴地走开了。但过了一会儿又来找我了，她说，叔叔，这个是没有用的，我拿过来一看，原来我给了她一个五分的硬币。我不是故意给她的，因为夹在一起我就全给了她。但她很明白地告诉我，叔叔这个是没有用的，大概的意思是要换一个“有用”的。我想，好厉害，这大概就是所谓理性的“经济人”了。
从当年的收容遣送制度到今天的我们称之为救助管理的这样一个制度，我们来讲一讲政策的全过程，看看中间会有些什么问题。我们大家知道这个改变是从“孙志刚事件”开始的。当然首先要肯定，废除收容遣送制度是我们国家的一大进步，首先要肯定这个前提。但是从社会政策的角度来分析整个决策过程，其实还是存在着很多问题。
严格说来，“孙志刚事件”跟流浪乞讨人员收容遣送的法规并没有直接关系。大家听我这样说，可能很吃惊。我们知道，孙志刚是一个大学毕业生，是到广州去求职的而且是已经有了工作的。因为上街没带暂住证，所以遭此噩运。他绝对不是一个流浪乞讨人员，相关的法规并没有规定像他这样的人是要被收容的。
所以我觉得如果从社会政策研究的角度去看，首先应该关注收容遣送制度为什么会发生这样的蜕变。我们回顾一下收容遣送的历史：在建国初期，我们有收容遣送制度，但是当时收容遣送的对象是游兵散勇，是妓女，是抽大烟的。当时的收容遣送跟后来的劳动教养可能更相像。收容遣送制度真正的源头是在三年自然灾害时期，当时因为在一些农村，粮食一点都没有了，要饿死人了。在这样的背景下，上面出了一个政策，叫“移地就食”，就是说可以进大城市去乞讨。有一个关于焦裕禄的电影，一开始就是刚上任的焦书记带着县委一班人到火车站送乡亲们出去乞讨。到了当年秋收时，也许上面认为已经渡过了青黄不接的难关了，所以在各大城市，就要设法把这些出来乞讨的人都集中起来，然后用火车把他们送回老家去。这就是收容遣送制度真正的源头。这个制度一直沿用下来，当时应该说是非常有效的。因为在计划时代，每一个人都是螺丝钉，都被拧在一个点上，不可以随便走动。我们插队时就有这样的经历，我从上海插队到江西，要回家探亲，就要到生产队、大队、公社开三级证明，要不然在路上就有可能会被当成坏人，所以这个制度在当时来讲绝对是有效的。
但是，到了八十年代，改革开放，收容遣送制度就发生了变化：第一个变化是，在传统观念中，中国社会是个“好人社会”，常常讲百分之九十以上都是好人，只有“一小撮”才是阶级敌人，就是这个意思。但是到了八十年代初，犯罪活动好像突然多起来了，我们发现中国社会中的“坏人”怎么多起来了。这个时候收容遣送就被赋予了一个新的任务，就是要积极配合打击严重危害社会治安的人，于是就成为社会治安综合管理的一部分。因为在收容对象中，确实筛选出来了逃犯，大家就觉得这是一个很好的社会控制手段。又过了几年，中国的民工潮出现了，进城打工的农民当时是并不为城市的政府所认可，他们被称为“盲流”。这个问题一下子好像就成了中国社会一个心腹大患，因为原来大家都老老实实、安安静静地呆在各自的点上的，现在突然之间流动开了。又过了几年，收容遣送莫名其妙的被卷进“创收”的浪潮中，要自收自支了。在那个阶段，几乎所有的事业单位都被要求自收自支。当时收容遣送有一个“潜规则”，就是让被收容的人去劳动，再用他们自己“创收”的钱买车票送他们回家。不知道大家是否还记得，那时在湖南曾经出过一件事，一个打石场跟当地的收容遣送站勾结起来，到街上去抓农民，抓了后就送到打石场去强迫劳动。后来，有一个人要反抗，被打死了，事情就闹大了，这个“潜规则”沿续不下去了。但“自收自支”不能变，于是又让被收容的“盲流”的亲戚朋友拿钱来赎身。一开始是五百、八百、一千，后来涨到三千多。收容遣送站最喜欢抓的嫖娼卖淫的，抓了妓女、抓了嫖客，敲多少人家也得给，这就成了自收自支的主要来源。真正的流浪乞讨人员反倒是没有人管，因为榨不出钱来。在“孙志刚事件”发生之前，收容遣送的矛头已经主要指向身上可以榨出钱来的外来人员了。甚至在民间有这样的传说，收容遣送的人碰上民工，说有暂住证没有，说有，拿出来看，拿出来了，到手以后，把它撕了，问还有没有？没有了，没有了就跟我走。所以收容遣送的目标变成是要赎金，而早就不是真正的社会管理了。
从今天来看，救助管理的实质性变化有两个，一个是从强制到自愿，一个是在流浪乞讨人员前面加了一个“生活无着”的定语。“孙志刚事件”发生后，问题闹大了，这个过程也许大家都很清楚。但救助管理的“新政”有一个问题，就是要“自愿”。其实在八十年代末，相关的调查研究就表明，街上的乞丐里百分之七十以上都是职业性的，他不是因为贫穷而是为了致富来乞讨的。可别小看他们，一天挣一百块钱是不成问题的，从这个意义上看，职业性的乞丐怎么可能自愿接受救助管理呢？在我们住的那个酒店前有一个宣传栏，这一期的内容就是揭露乞丐怎么骗钱。这百分之七十左右的职业乞丐绝对是不可能自愿接受救助管理的。
但是，在当今社会中，又有很多人是其实需要救助的。比如精神病人走失了、患老年痴呆症的老人走失了，孩子离家出走了，这些人是没有行为能力或者没有完全行为能力的，他们也不可能自愿接受救助管理。
还有一部分人，比如是到成都来找工作的，在路上钱被偷了，这是迫切需要救助的。但是法规认定的必须是“流浪乞讨人员”才能给予救助。这个人虽然钱被偷了，现在身无分文，但是却很难自我认定是个“流浪乞讨人员”，所以这样的人也不会去救助站求助。
刚才讲的三部分人，有的虽然是流浪乞讨人员但是职业的，他不会“生活无着”，当然也不会去救助站求助。其他两部分应该去求助的，一个是不可能“自愿”，另一个又很难认同“流浪乞讨”这样的社会身份。所以，在这种情况下，救助站就变成了一个没有服务对象的机构。媒体上说，武汉市市长今年过年以前宣布，要请在武汉市乞讨的人吃年夜饭，于是就让武汉市救助管理站出去请人。说市长请你们吃年夜饭，跟我们去吧，但是最后只有七个人跟着去了，市长的好心似乎没有达到目标。但是，流浪乞讨的他也看得很清楚，市长请吃饭背后肯定另有目标。实际上也是这样，请这些人吃完饭后，让他们住一两天，就要把他们“护送”回家去。但是这些人既然是奔着致富出来的，他怎么会回去呢，特别是过年这几天正是好要钱的时候，最后这个好事办得大家都非常尴尬。
从政策制定的过程看，从前面的收容遣送到后面的救助管理。我列了一个时间表，3月20号，孙志刚不治身亡；4月25号，一个月以后，“孙志刚事件”被《南方都市报》披露；6月18号，又过了不到两个月，新的救助管理办法就出台了；到8月1号，新法开始实行。大家想一想，决策和立法的时间多么短促。在3月20号“孙志刚事件”没有发生以前，至少在管理者脑子里并没有认为这个法有很大的问题。但是孙志刚一死，事情一闹开，尤其法律界人士把它上升到人权和违宪的高度，害怕了，于是在很短的时间内，而且是在SARS期间，大家沟通不方便的时候，3个月多几天就弄出了一个新法。新法的尴尬，就是很多的问题都没有仔细考虑。
不知道大家关心过没有，现在一些人在讲所谓“乞讨权”的问题。我研究了一下，其实世界上大多数国家是有反乞讨立法的，但这些法规到现在已经很不显眼了。因为二战以后，西方国家都建立了福利国家，任何公民在发生任何困难时都可以向政府求助，那还有什么理由去乞讨呢？反过来讲，政府也有充分的理由来管治，政府可以管饭啊。比如说在日本，战后也有大量的乞丐，但是从1952年颁布了国民保险法后就逐渐减少，到五十年代中后期基本上就绝迹了。美国可能是个例外，现在维护“乞讨权”的都以美国为例。美国确实有这么一个法案，就是非常著名的《联邦宪法第一修正案》，专门讲人权的那个法案。其中有一条规定，涉及到保护乞讨的人的权利。但是，很明确，这部法规要保护的是乞讨的人的话语权，就是说乞讨的人站在那儿说“HelpMe”，这是他的言论自由，没有人能干涉他。但是，现在美国已经有四分之三的州已经立法，反对攻击性的强行乞讨。大家知道，在美国一些城市街头，强行乞讨是非常厉害的，几乎就是抢劫。到过美国的人都被忠告，就是出外时口袋里要放十个美元，万一突然之间有人跑出来“乞讨”，你就把十个美元给他，他也就走了，这就是强行乞讨。他乞讨的理由是没烟抽了，给我一点钱买盒烟吧。所以给他十个美元，他就走了。中国现在拦路抢劫，他是不问情由先杀人，再掏钱，一看口袋里只有两块钱。美国的这些人还讲究“盗亦有道”，你给他十块钱他就走了，所以在法律上不能把他看成拦路抢劫而是强行乞讨。除此之外，你在街上走，有的人会跟在你后面，你不给他钱他不走，他老说“HelpMe”，这也算强行乞讨。我想，也许在在美国这种行为肯定引起了公愤，尤其对外国游客，一种很不安全的感觉。到美国常常有人告诫你，什么什么地方你不要去。所以，现在有四分之三的州已经立法制止攻击性的乞讨，碰到这样的情况，你可以报警，警察会把他带走的。所以，事实上，从社会管理的角度来讲，不干涉乞讨肯定是不对的。我想，可能成都的乞丐还不够档次，据说上海的乞丐每个人口袋里都放了一本宪法，如果有人去干涉，他就会掏出来“维权”。
我们的社会政策应该有共通的价值基础，当我们对城市里的下岗失业人员说，不能当懒汉，如果介绍两次或三次工作不去的话，就要停止给你失业保险金或者低保金，这是一个大家都知道的政策。但是，面对不劳而获的流浪乞讨人员却可以听之任之，他想怎么的乞讨就怎么乞讨，这算是个什么道理呢？我们的社会政策应该建立在同一个价值观念体系之上，不可以对这一部分人是这么要求，对另一部分人又那样放纵。
所以，我觉得，首先我们应该普遍建立城乡低保制度。真正因为贫困而出来乞讨的人有了活路他就不出来了；反过来，政府也理直气壮了，为什么要出来乞讨呢，政府可以给你最低生活保障啊。我觉得这是当务之急。第二个，涉及到收容遣送制度本身。刚才讲了武汉市市长请流浪乞讨人员吃年夜饭的故事，但吃过之后就要把他送回去。其实从制度本身的设计来讲这是一个无效的制度，在文化大革命时，遣送回乡是有效的。但是实行大包干以后，就没人来管这事了。再给大家讲个笑话，在上海市收容遣送站工作的朋友给我讲过一个故事，他说，有一次他送三十个收容遣送对象回大连去。上海到大连坐轮船，船到码头，把人交给市民政局，然后他在大连待了一天，晚上再坐船回来，等他到上海十六铺码头上岸时，发现被遣送的人早回来了，人家是坐特快回来的。所以收容遣送本身就是一个自欺欺人的无效制度。我们自己骗自己这么多年，花了这么多冤枉钱，其实他真正再要出来是没有人管他的，你送回去是白送。所以我想武汉那七个去吃年夜饭的人可能是想回家了，所以白吃百喝白住还免费送他，他当然高兴了。他再出来，也是不花钱的，一般都是扒货车，或者是想方设法混上旅客列车，反正被赶下来他再上下一趟。
针对这些问题，我们提出的政策建议，第一个就是要分类救助，救助管理制度应该针对在流动中遭遇不测事件而生活无着的所有中国公民。比如说回家途中钱被偷了，就可以到当地的救助站说明情况，然后由他帮着买票送回家，所有的人都有这样的权利。当然救助站要证实一下，比如打电话到西南财大来问一问，是不是有这么一个学生，长什么样。一般来讲，如果能够证实的话，应该相信他。原则是救急不救穷，并不是因为贫困，而是在碰到这样尴尬的事情时拉兄弟一把。
第二个是要帮助流落街头的无行为能力者去寻亲。这个不能讲自愿，所以我提出一个概念，叫“善意的强制”。一个精神病人，他在马路上比比划划地“指挥交通”，就应该把他收容起来，这不强制不行。强制收容后，就要帮助他去寻找亲人。在没有找到以前，政府有责任先给养起来。记得北京电视台有一个节目，叫“真情互动”，曾经播过一个非常让人伤心的故事：北京某大学有一位七十多岁的老教授，因为老年痴呆，走出去之后就再也没回来。播出这个节目时，已经大概过了将近一年了，他家里人一直在找他，但找不着。于是通过做这么一个节目，想看看是不是有人知道他的下落。现在的电视台也很会煽情，当时弄得家喻户晓。果然节目播出没有多久就找到老教授的下落了，当时他也不知道怎么就走到了天津，因为是冬天，他又没有穿厚衣服，就这么冻死在天津了，很惨的一个故事。如果说我们有一个制度，把这样的人收容起来，然后通过因特网，专门建立一个网站，就可以帮助很多人找到亲人。我觉得这绝对是政府应该做而没有做的事。
对于职业乞丐，我觉得应该坚决打击，因为我觉得最起码的他是在诈骗。更严重的是他们真的成了“丐帮”，很可能是“准黑社会”或者就是黑社会。他们都是划定了地盘的，不是随便什么人都可以上街乞讨的，不信的话，你们哪天假扮成一个乞丐，上街去做做看。肯定有人来干涉你，这是我的地盘，你不可以在这“工作”，他们都有自己的势力范围。
从刚才所讲的整个政策过程来分析，我觉得第一个误区是有一种急功近利的心态，表现为一种政绩冲动。制定法规时不听意见，尤其是不听反对意见。那么，废除旧制度虽然是一件大好事，但是在建立新制度时或许又在犯同样的错误。第二个误区刚才已经分析过了，新制度不具可操作性，可操作性是社会政策学非常强调的。
扯远点，最近我们提出了一个思想，要建立一个在中国行得通、可持续的社会保障制度。你们在学习时，看一些文献资料，可能有的特别推崇美国的社会保障制度，但有的又跟你说英国的或者德国的或者日本的社会保障制度特好。但是，社会保障制度是跟一个国家、一个民族的文化背景有着非常深厚的关系。不是说在美国行得通的制度拿到中国来就一定行得通。中国的现行制度很多是盲目地学美国的，比如我们的医疗保险制度。当然美国的制度是由保险公司操作的，我们是政府操作的。但是我们政府操作的医疗保险制度比起美国的私人制度，可能更想挣老百姓的钱。
还有一个问题需要思考，就是人的思想观念总是滞后于社会经济的发展的。从九十年代初邓小平南巡时提出来要搞市场经济，1994年中央全会确立改革目标，到我们真正对市场有点感觉，想按市场的规律办事，大家想想已经是什么时候了？现在提出来要“以人为本”，要“立党为公，执政为民”，要“科学发展观”，但要真正做到这一点，肯定还要有一段时间去“磨合”。我们制定政策，实施政策，还是受到以前以GDP为中心的惯性影响。虽然我们已经踩了刹车了，但是那车还在沿着原来的方向开，还得过一阵才能回到正确的道路上来。从刚才讲的从收容遣送到救助管理的政策过程中可以看到，很明显地有一个旧制度的老框框仍然在起作用。
其实现在有很多问题都值得我们去深入思考，回到我们的专业上来，我们的社会保险、社会保障，现在都不是一个比较理想的制度。所以我是反对现在就搞社会保险立法的，因为思路都还没有理清。如果把一个不对路的，甚至是可能产生很坏后果的东西，用立法的形式固定下来，以后再去改，这会惹多大的麻烦？现在很多人就是这样想，靠行政去干预行不通，那就立法。似乎只要一立法，就能加强执法力度，于是好像什么问题就都能解决了，其实不然。必须在政策已经行得通、可持续的情况下，才能讲立法，然后再去讲执法，这样做，自然是往好的方向发展的。比如说我们讲，现在保险费收不上来，很多人就提出来用税收的办法，在蚌埠调查，有关部门跟我们介绍：地税来收钱，但企业这个月帐上就十万块钱，于是问收税的人，你说吧，纳税还是缴费。当一个企业没有钱，而你非要问他要，只有一句话，要钱没有，要命有一条。我们的很多做法，不实事求是，认为只要一立法再加强执法就能解决问题，其实不是这么回事。前几年实行一个政策，凡是欠费欠得多的企业，就在媒体上公布。结果怎么样，有二三年排在前几名的都是那几个企业。为什么接连被曝光呢，他肯定是越欠越多了。但是反过来想一想，他是不是就是没钱缴费呢？
可能我讲得很叛逆，很另类，与教科书上讲的完全不一样。现在的社会保险制度有一个不合理的地方，不知大家注意到没有。现在的社会保险制度是上个世纪中期就定了型的。那个时候所谓的大企业就是用人多的企业，当然也是利润多的企业。当时，美国的通用汽车公司用了六十几万人；电话电报公司用了几乎一百万人，他们的利润也是最大的。但是第三次浪潮到来，事情就发生了本质性的变化。到了八十年代、九十年代，用人多的企业可能是不挣钱的企业了。你们知道，微软在全世界是利润第一，但微软在全世界一共才用了四万二千人。所以，第三次浪潮到来以后，情况完全改变了。利润空间大的企业大多数是用人很少的企业。而劳动密集性产业已经是“落后”和“不挣钱”的代名词了。但是，社会保险制度仍然要按人头来收费。企业雇了十个人就要交十个人的费，雇了一百个人就要交一百个人的费。大家想一想，一个房地产公司或许只有十几二十个人，他有多大的利润空间？但他只要交十几二十个人的社会保险费就够了。而一个建筑队，用了一千个人，就要交一千个人的社会保险费。如果不是体制内的企业，那就肯定要设法逃避了。现在社会保险为什么扩面扩不出去，主要障碍就在这里。
所以说，上个世纪设定了的这种缴费方式到今天可能已经是一个不合时宜的东西了。中国的劳动力这么多，按照国际标准，从16岁到64岁的劳动年龄人口我们有八亿多，其中有五亿多的农村劳动力。我们必须发展劳动密集性企业来消化我们的劳动力，但是在社会保险的缴费方面采取的又是一种对劳动密集型企业不利的方式，所以现在的社会保险制度，实际上是处在一个行不通和不可持续的状态下。
可能大家听得很伤心。我非常热爱这们学科，所以我来学这个，最后给你一讲，讲得一蹋糊涂。但这确实是事实。同时，正因为这项制度有这么多不好的地方，那才有你们发挥的余地。如果说现在的制度已经是一个很完善的制度了，你们就只能作为一个实施者。而对你们而言，我希望你们做一个改革者，在这个领域中，正是你们大有所为的时候。我们看到了问题，但是现在我们提出来却不被人所理解。也许我今天的讲话给了你一点启发，你研究得比我深入，你下功夫了，或许到你能够提出意见来的时候，正好是我们的社会、我们的政府可以接受的时候。
从社会学界来讲，其实在1992年就有人提出社会经济协调发展的问题。十年以后终于被最高层接受了。当时来讲，我们的想法很天真、很幼稚，我们从文献资料中看到了发达国家的很多教训，就想我们可不可以不走这些弯路？但事实证明，以发展经济学、发展社会学的理论来解释，好像这个弯路是难以避免的，不走到这一步就体会不到这一点，更改变不了这一点。不撞南墙不回头，这好像是一个很悲哀的结论，但是事实。
所以，我觉得我们这一代人可能能够提出问题，但是究竟怎么做却说不好。我还可以干五年，我估计在这五年中，还是看不到我们的政策会有彻底改变的希望。所以我把希望寄托在你们身上。你们都是学社会保障的，我希望你们能够设计出更好的政策方案，因为你们这代人比我们更聪明。我就讲这些，大家有什么问题，可以提！
学生一：现在社会上的阶层分化和社会流动，是不是说明社会在进步呢？对此，政府应该发挥什么样的作用，我们又可以有什么作为？
唐钧：作为一个学生，能提出这样的问题我很高兴。首先，社会的分化是社会进步的一种表现。在计划经济时代，有人说中国只有三个半阶级，工、农、兵，加上知识分子算半个，其他就是黑几类了。从生物学的理论看，最简单的是单细胞生物，然后逐渐地进化，越高级的动物，构造就越复杂。社会发展基本上也是这样一个规律，就是说一个社会要发展的话，社会结构就会越来越复杂。从阶层结构上来说，也应该是多元分化的状态。从社会学的视角看，还要看到社会流动。社会流动不是人口流动，是讲一个社会分化成若干阶层，在这些社会阶层中，个人是可以上下流动的。一个贫困家庭的孩子，他可以通过教育走向上层，这样的阶层间的流动就是一种良性的向上流动。
其次，国家是不是要去干预？我觉得是要干预的。我的观点是“上不封顶，下要保底”。因为在市场竞争的前提下，必然有人赢，有人输。有人说现在的世界是一个“赢者通吃”的世界，在这样的情况下，政府的职责就应该是去帮助竞争失败、落到社会底层的人，给他们一个基本的生活保证，使他们能够喘息，使他们有机会再通过自己的努力向上流动。那么怎么去帮助社会弱势群体，怎么去帮助这些落入社会底层的人，就要靠社会政策了。社会政策把自己的历史使命就规定在这一点上，我们不是去给富裕阶层锦上添花，而是要给生活在底层的人雪中送炭，使他们有希望。
在中国学术界，我是最先主张要搞低保的人，我的目标是什么呢？当时我搞社会保障也快十年了，我也知道社会保险是一种主动预防的制度，而社会救助是一种被动施救的制度，只有到了你已经陷入贫困了政府才来帮助你。但是刚才讲了，中国的社会保险制度不完善，而且怎么呼吁也推不动它，要有一个比较大的改变非常困难。在这样一个前提下，我们只好先把最后一层安全网拉起来，使所有的中国人不至于没有饭吃，然后在保证大家都有一碗饭吃的基础上，再来考虑上面的安全网怎么织补。所以这十年来，我主要做的事就是推动建立最低生活保障。到目前为止，中国已经有2264万城镇居民在这张社会安全网的庇护之下。但这不是我们的最后目标，还是要通过就业的渠道，使低保对象中一部分人走出去就业，而不要躺在政府的救助上。与此同时，如果社会保险制度也能够改革，能够走向行得通、可持续的方向的话，就更加理想了。但是我还真是有点信心不足，还是把希望寄托在你们身上吧。中国的很多东西推而不动，有点无可奈何。
学生二：对于现在这么多的流动人口，遣送是不是一个可行的办法呢？还有，街头卖艺的算不算乞讨？
唐钧：我刚才已经非常鲜明地回答了第一个问题，遣送回去绝对不是一个好办法。对于第二个问题，我最近正好写了一篇文章，作为一个歌手，流浪歌手，卖艺应该也是劳动，而不是乞讨。如果我们禁止流浪歌手的话，那么很著名的，可能在座很多人都把他们作为偶像的羽泉组合就不存在了。他们一开始就曾经在地铁里面卖唱，那时也是流浪歌手。北京市要禁止地铁卖唱，我是反对的。不知道我这么回答你满不满意。其实，要讲流动，作为一个中华人民共和国的公民，你持有居民身份证，到任何地方都是合法的。当然，只能在国境以内，你不要偷越国境。
学生三：那么，在我们国家，我们想怎么做，能够怎么做到底由谁决定呢？
唐钧：我听明白了。你提了一个很哲学的问题，也是一个后现代的问题，回答有一定难度，我试试看。我觉得你提这个问题很尖锐，谁来决定？我刚才讲一个观点，我很愿意当社会贫弱阶层的代言人，但这是在当代中国特殊的国情下不得已而为之的。从理论上来说，也从心底来讲，我不该这么作，因为我不能完全代表他们，同时也不应该由专家学者来决定穷人应该怎么做。最好的办法，实际上就是民主的办法。民主的办法就是让他们自己直接跟政府对话。
在制定社会政策的过程中，积极参与的公众与政府官员的角色还是不同的。公众可以直截了当地说，我想要什么；但对于政府官员，他可能要考虑资源分配的问题，考虑利益平衡的问题，他可能说，我们只能怎样做。一个是我想要怎么样，一个是我只能怎么样。在他们进行碰撞时，双方都应该有一个背后的理念，就是必须在适当的时候要妥协。我原来想要三个苹果，可是政府那里只准备了一个苹果，那我就退一步，就要两个吧；政府官员也想，我原来没有想过要给你，你现在退了一步，那我给你一个吧；你再想一想，给我一个我目前大概也能维持一阵子，那我就先要一个吧——这样，大家就协商一致了。
从社会政策的视角看，这是一种订立社会契约的结果。政府说这样是对的，专家说这样是对的，但还是缺乏说服力。对于你的问题，我为什么说后现代呢。就是说，谁讲的都是有道理的，但也可能都是有问题的，实际上没有一个所谓“对”的东西，到最后双方都能接受，政府能接受，你也能接受，那就是“对”的。所以这是后现代的解决办法，但是我们现在离这个目标，可能还差得很远。
学生四：现在中国社会的主流意识能允许这样的协商存在吗？
唐钧：中国社会的主流意识目前可能还没有到可以允许这样的协商存在的时候，我们只能以“渐进主义”的策略，一步一步地向这个目标靠拢，这本身可能也是一个后现代的思路。
学生五：中国改革现在看起来还是有很多失败的地方，那么这样的经历对以后的改革进程会什么样的影响？
唐钧：你提的问题我觉得也是一个很好的问题。大家可以由此很深入地去想一些问题。中国是一个有几千年独特的文化传统的国家，有很多东西的改变确实要一点一滴地去改变。中国改革二十多年来有很多失败的地方，但是在经济增长方面还是成功的。现在要弄清的是，经济增长究竟是为了什么？其实很简单，不就是为了使中国人生活得更好吗？过去我们没有深入地去想这个问题。到今天，遗留下来的很多社会问题就与此相关。
但是，首先我觉得我们要有信心，虽然我觉得我自己已经没有时间、也没有能力去解决很多问题，所以我把希望寄托到你们身上。我觉得中国已经进入了市场经济的轨道，马克思讲过，经济基础的改变一定会影响上层建筑，在这样一个渐进的过程当中，你应该相信什么都会越变越好。我们可以看到，去年跟前年不一样，今年跟去年又不一样。去年有了SARS，SARS使中国的很多事情发生了变化，至少中国老百姓的知情权更多了。中国最高层现在明确提出的一些执政理念，已经跟上了世界发展的潮流，属于世界上最先进的文明成果。当然要从思想到具体政策的落实，我们还得耐心等待。这不是你今天一着急，明天就可以有收获的。
中国的很多事情，常常是在你觉得没有希望的时候，它才能成功。这可能是我的人生体验，但可能中国的社会发展也会是这样。我觉得在中国搞政策研究最偷懒的办法就是说这个问题是体制问题，只要到这一步就算做完了。你可以不提任何解决办法，而且结论绝对是正确的。但是我们做社会政策的人，是问题取向的，更是行动取向的。我们从问题出发，最终还是要绞尽脑汁提出一些政策建议来试图改变现状，争取有一点进步，所有的大发展也许都是由一点一滴的小进步积聚起来的。我想，对世界的发展进步也好，对中国的发展进步也好，都应该建立在这样的基础上。很多东西你应该相信它终究是会改变的。不知道我这样回答你满意吗，我想可能不满意，不过事实确实是这样。
（本文是2004年4月19日在西南财经学院做讲座时的演讲稿。录音整理：闫涛）