撰写于2007年3月

摘要：当前我国大城市普遍存在道路交通的制约瓶颈，而轨道交通的技术经济优势能予以有效缓解，这是必然趋势。但高昂的建设造价和运营成本所带来沉重的财政补贴和还贷压力限制着推广应用。从北京深化投融资体制改革出发，借鉴香港、广州经验，确立“政府控股、引入民资、商业运作”的轨道交通投资主体在站点沿线土地储备的规划主导权，使房地产综合开发的收益回流充抵成本，从而实现交通建设与城市发展相辅相成、相互促进的良性循环互动。

关键词：轨道交通；投融资；土地储备规划；房地产；综合开发

一、            轨道交通发展趋势的必然

（一）道路交通发展瓶颈

当前我国大城市普遍存在着车辆堵塞、道路拥挤、秩序混乱的现象，导致资源低效配置、事故频繁，同时造成能源紧缺、环境污染恶化等严重后果，成为制约瓶颈。

经济学理论研究表明，当城市道路不拥挤，那么一个人使用道路并不影响其他任何一个人，此时道路作为公共物品[①]（Public Goods）。但当道路拥挤时，那么一个人使用道路就减少了其他人对这种资源的享用，此时道路作为公有资源[②](Common Resource)，产生负外部性。

图 1经简化假设的道路交通供给与需求的分析模型

正如图1所示，经简化假设，建立道路交通供给与需求的分析模型：横轴表示道路供给量；左边纵轴表示道路使用的机会成本，如耗费时间等，反映拥挤程度，右边纵轴表示道路使用者的满足效用，如舒适等，反映便捷程度。道路供给曲线是一垂直线，因为现状固定，无法在短期内改变。道路需求曲线向右下方倾斜，是因为当行车顺畅、出行便捷时人们想更多地使用交通。处于原均衡值A点时，并不是合意水平。当政府修建新道路，增加道路供给时，道路供给曲线从S1向右移动到S2。经调整使供求回到平衡，均衡从A点移动到B点，人们享用到较合意水平。但是，比修筑道路更快的是汽车购置，因此无需多时，道路需求曲线从D1移动到D2，均衡又沿着道路供给曲线S2从B点上升C点，回到不合意水平。

这正符合公共产品经济学的客观规律：公有资源往往被私人过度使用，其使用量必趋向于大于适宜水平。值得注意的是修筑新道路在这里虽被视为短期调整，但实际上通常起码在1年以上时间；而汽车用量的增加往往只需经历销售旺季后就相当明显。二者的调整速率是快慢有别的。据此推导得知：单纯依靠修筑道路来增加供给，其供给必然滞后于需求。城市交通不畅、居民出行不便，区域发展的生机活力也将长期受制于交通拥挤的瓶颈困境。而长期而言，伴随着城市功能的完善和城市规模的扩大，对城市交通的供需均衡呈持续增长趋势，正如图示，从较小量A点移动到较大量B或C点。而B、C两点的高低区别就在于机会成本和满足效用的差异，反映出拥挤和便利与否，其实质内涵是社会经济的发展进步。

（二）轨道交通的技术经济优势

相对于公共汽车、私人汽车、摩托车等大众交通工具而言，轨道交通[③]具有大运量、低能耗、低污染、速度快、班次密、占地少、便捷、舒适、全天候等显著的技术经济优势，是其他交通方式所无法替代的。

表1  四大城市工作日全天进入中心区出行比重

数据来源：王峰.倾力打造枢纽网络型轨道交通 合理引导城市交通结构的发展，[J]，都市交通,2005,(2)：P2

据表1所示，东京、纽约、巴黎、伦敦在工作日全天进入中心区的出行量中，公共交通占据着绝对优势（67%～87%区间），而公共交通当中，又以轨道交通为主（占全体58%～86%之多）。可预见在大城市尤其是特大城市，构筑以轨道交通为骨干的一体化综合城市运输体系是必然的主流发展趋势。

经实践证明：在道路资源的低效配置以及市区道路网的结构性缺陷的情形下，轨道交通是把金钥匙——有效缓解城市交通拥堵的，作为大城市公共交通运输的主干线，好比客流运送的大动脉，是城市活力的生命线。在调整城市区域结构和产业布局中，轨道交通带动沿线走廊的发展，促进城市繁荣，形成郊区卫星城和多副中心，缓解城市中心人口过分密集、住房紧张、绿化覆盖不足、空气污染严重等城市通病；其开通运营提升市民出行效率，解决远距离上下班空间距离与时间的矛盾，改善生活质量，塑造新型生活方式。此外它符合低能耗、少污染的“绿色交通”要求。这些特征对于实现城市可持续科学发展具有重大意义，也是国际化大城市的标志。

二、   轨道交通发展的障碍

表2  地铁与轻轨的技术经济要求概况

数据来源：郭中华、王炜，《我国发展快速公交系统的技术探讨与实施对策》,[J]，《现代城市研究》，2004 Vol.19 No.12

由表2的历史数据估算，地铁每公里建设造价需投资高达10～15亿元人民币，轻轨也需投资1～3亿元人民币/公里。截至2005年，先后有北京、天津、上海、广州、大连、长春、武汉、深圳、重庆、南京等10个城市建成了城市轨道交通，有近20条线路在运营，全长约420公里。难以想象假若在未来几十年内依然按照原有的投融资建设和运营体制、完全依靠政府财力和银行贷款的结果。显然，这不仅导致规划建设任务难以完成，而且会给政府财政带来补贴和还贷沉重包袱。如何筹措建设资金和维持运营收支平衡呢？

三、   发展轨道交通的有利模式

（一）北京深化改革投融资体制的意义

突破的可能性就酝酿在轨道交通投融资体制深化改革进程中。这可从国内轨道交通领域第一个以特许经营方式进行市场化运作的基础设施项目——2005年2月7日北京地铁4号线协议签订得到印证。

北京市以北京地铁集团为载体企业，在国有资产和政府资金的支持下，扩充其投融资功能，在2004年初将其更名为“北京市基础设施投资有限公司”（以下简称京投公司），作为市级基础设施投融资平台，并明确其在建立初期的主要职责是作为市轨道交通投融资建设的政府投资方，首先解决轨道交通的政府出资建设以及推动投融资建设和运营的市场化运作问题。

北京市4号线项目正线长度28.7公里，是市区西部南北交通大动脉。总投资约153亿元人民币，计划于2007年底竣工，2008年正式投入运营，日客运量预计达50万人次以上。2004年上半年，经过反复研究协商，北京市对4号线采取BOT[④]模式进行运营商招标并实行特许经营；下半年，该特许经营方案获得市政府批准，随即展开在全球范围内公开选择运营商的工作。截至2005年一季度通过竞争性谈判，最终确定香港地铁公司与首都创业集团组成的联合体作为投资运营商，负责4号线可经营部分的投资建设和整体运营。根据协议市府授予该联合体组建的项目公司投资、运营地铁4号线的特许权，特许经营期拟定为30年，共引入社会资金46亿元。

这种全面而深入的投融资体制改革大体按照三个层次逐步推进：首先，在项目整体层面上区分为政府投资的非经营性部分和社会投资的可经营性部分。根据协议，市政府和联合体组建的特许公司按照7：3的比例进行投资，北京市负责征地拆迁和土建工程方面的投资建设，特许公司负责4号线的车辆、信号、通信等主要设备的投资建设，并获得特许权，在特许经营期内负责4号线的运营管理。其次，在项目的可经营性部分，主要采取BOT的投融资模式引入社会资金，将线路的特许经营权授予社会投资者。此外，在项目的非经营性部分，改变以往政府全额出资的做法，而是通过京投公司作为出资方积极采用发行企业债券的形式筹集建设资金，经上级审批发行20亿元地铁建设债券，大大缓解市政府于奥运筹备期间的财政压力。

在此贯穿其中的操作思路是PPP模式[⑤]，是基础设施建设的一种市场化的项目投融资模式，使得政府能够更加主动而灵活地运用市场领域的各种优势，同时又能保持对各项公共服务在质量和水平上的控制。政府和社会投资者共同承担项目建设和运营的责任以及投融资风险，不仅降低了政府的建设成本，而且也使社会投资者承担的风险降低到可接受的程度。

（二）可行的操作思路

毫无疑问，轨道交通建设与运营的市场化运作，不仅能为交通设施利用者带来直接利益，而且也将给设施利用者以外的第三方(如沿线房地产开发商)带来各种利益，譬如提高了沿线各地区的交通可达性，导致沿线土地价值提高，尤其是轨道站点核心区土地。然而由于缺乏健全的效益返还机制，其可观的价值效益只有客票等小部分收人返还，尤其是在线路实施时沿线土地已规划他用或已批出，这样致使轨道交通建设所带来的土地增值往往直接拱手让给了土地开发商。由此可见，较为可行的做法是：确立“政府控股、引入民资、商业运作”的轨道交通投资主体在站点沿线土地储备的规划主导权，使房地产综合开发的收益回流充抵成本。

（三）借鉴成熟的市场经验

在实践摸索中，中国香港积累了丰富的有益经验：香港地铁公司目前拥有五条地铁线和一条机场快线，是世界上极少数不需政府补贴仍能够使轨道交通建设项目获得合理回报的公司之一，至今共拥有全长91公里的轨道交通线网，设52个车站。在过去的25年里，地铁公司共开发了26个车站的上盖物业，总建筑面积约840万平方米，其中开发物业以居住为主，建筑面积约为654万平方米，所占比例接近总开发量的八成，其余类型为办公、商业零售、酒店等。

香港地铁公司在轨道建设中，在向地方政府取得站点周边土地开发权之后，通过招标形式来寻求合作伙伴——房地产开发商，利用其雄厚资金来交纳土地购置费用，同时与开发商共同发展车站及站场上盖的物业，兴建大型的住宅及商用物业、管理已落成的屋邨及保留部分商用物业作为投资，所得利润由地铁公司与开发商共享分成，以补贴地铁建设时所需的巨额投资。

香港“物业+地铁”的综合开发模式，正符合被城市规划界称为TOD[⑥]的土地利用发展模式，即以良好的交通基础设施带动沿线土地利用开发的思路，这也被形象地称为“人跟线走”，通过轨道交通主动引导城市发展，能够疏解旧城人口，引导城市结构向合理的方向发展。正如香港政府在近三十年时期内，借助轨道交通的带动作用，在中心城区外围结合地铁站点建设新市镇，将城市人口积极疏散到新市镇，有效地缓解了中心城区的人口压力，东涌站便是一成功案例。再以九龙湾、杏花邨地铁站为例，采取开发上盖物业的建设方式：整合多项用途于一体，包括办公、购物、餐饮、交通换乘、居住、教育等，发展为功能高度融合的区域服务中心、区域交通枢纽等。此外，对于繁华闹市区可将站点出入口设置在周边的大型商业设施、写字楼等建筑物内部或提供通道与之直接相连，这样在轨道交通为周边商业建筑带来大量人流的同时也提升了自身客流量，使得双方互惠互利。

广州在借鉴学习香港地铁的同时，根据国情并充分结合自身特点，在加快对轨道交通沿线可经营性土地储备方面，通过加强沿线土地控制作出了积极探索。早在2005年8月广州成立由发改委、建委、规划、国土、财政、土地开发中心和地铁等部门组成的工作协调小组,以二至五号线作为试点，组织开展了《广州市轨道交通二至五号线沿线经营性土地储备规划研究》编制工作：共设车站96个，可储备经营性用地总共1563公顷，其中可储备居住用地共约有524公顷，约占总量的三分之一，其余的可储备用地以商业金融业用地为主。土地开发中心根据研究成果拟定的2006年土地储备计划，已纳入到《广州市近期建设规划（2006-2101）》、《广州市2006年度建设用地计划》等相关规划中。

参考文献:

［1］       丁向阳.城市基础设施市场化理论与实践[M].北京.经济科学出版社.2005.

［2］       徐里格、许莉俊. 紧密结合轨道交通的城市开发建设探索与实践[J].四川建材， 2006(5):65—67.

［3］       朱炫.轨道交通捆绑式开发的新模式[J].都市快轨交通.2006.(2): 8—11

［4］       陆莹、王国富.轨道交通融资思路——周边土地的捆绑式开发[J].铁路工程造价管理.2004(2):17—19.

另附作者简介：
林汉斌（１９８５—），男，中南财经政法大学(武汉430074)金融学院投资系工程管理，研究兴趣方向为房地产业开发、经营管理。
电子邮箱：[email protected]

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