政治关系到权力的配置与运用，政治构架就是权力运行的基本约束方式。财政是政府运用政治权力配置社会资源的一种方式，财政体制因此就不仅仅是一种经济体制，它更多的应该是一种政治体制，涉及到政治权力的运行方式与构架。1978年后中国的财政管理体制变革，既是在一定的权力运行构架即政治构架下进行的，同时又是中国政治行政体制变革的一部分，而这一政治构架本身又处于不断的变革过程中。
关于中国这二十多年的变化，有一种观点认为中只有经济体制的变革而没有政治体制的变革。这种看法是缺乏依据的。从改革开放前的中国来看，经济体制和政治体制高度融合为一体，并通过党政不分、以党代政的政治体制，运用政治和行政权力，并几乎垄断和控制一切社会资源和经济活动，使经济和社会活动高度行政化和政治化。因此，1978年后中国的改革，不可能是一种纯粹的经济体制改革，政府在经济领域的权力运行机制的变化与政治体制改革紧密结合在一起，执政党在行政体制及经济实体中的角色转变、政企职能分开、政府从经济和社会领域中相对脱离等等，实际上都是国家权力结构体制的相应调整。政治体制变革与经济体制变革在这里紧密不可分，或者说中国这二十多年经济体制变革使得政府的权力运行方式发生了极大的变化，这带来了政治体制的实质性变化。而且，在此过程中政治体制自身也确实进行了许多的变革。
从国家转型的角度看，这二十多年来中国经济社会政治的变化过程，是一个不断走向现代国家的过程，在此过程中财政管理体制也不断走向适应于现代国家的现代财政或者说是公共财政。
这里所说的“现代国家”，是指近代以来在现代社会基础上形成的以公共权力为核心的共同体，具有以下几个方面的特征：（1）其基础是现代社会，而现代社会，其基本特征是拥有独立自由的资本、独立自由的个人以及政治平等的公民等三个基本要素，现代国家建立并运行于现代社会基础上，相对独立自主，却又最终为现代社会所决定；（2）其核心为公共权力，即国家权力必须在公共利益的平台上运作，从社会的公共意志出发，管理社会公共事务，保障社会的正常运行，降低社会风险，维护公民合法的权利与利益，并为此最大限度地动员和吸纳公众的参与；（3）其组织特征是集中与统一，即国家合法垄断暴力工具的使用，通过职业化、专门化的官僚体系、司法体系和军事体系，维持社会秩序，干预社会经济生活。
这里所说的“现代财政”，或者被称为“公共财政”，是运行于现代国家中的一种财政体系，与现代国家相对应，现代财政具有的特征如下：（1）财政收入来源的公共性，即主要来自于现代税收或者基于现代税收而借款形成的公债收入。所谓现代税收，是普遍、平等、直接和规范地征收于一般公众的税收，区别于近代以前征收的阶级税（对特定阶级征税）、团体税（对某些团体征收的税）、包税（将征税权包给某些承包商而获得的收入）和临时税（针对某项行动而一次性征收的税）；（2）财政支出的公共性，即财政资源主要用于公共利益和公共目的，提高大众安全和福利，保障社会的安全和正常运转，降低社会运行的风险，以及干预经济的运行和发展，提高社会经济长期发展的能力等等；（3）财政过程的公共性，即财政收支过程透明公开，并且事先由预算控制，而预算又控制于议会等代议制机构，并最终控制在社会公众手中。
本章的目的在于描述这二十多年来财政管理体制变革的政治构架及其演变，并揭示其对财政管理体制变革的促进和约束作用。
一、集权型政治构架的由来及其病变（1978年前）
改革开放前中国的政治构架是典型的集权型国家制度，即在政府体系内部，中央政府相对于地方政府的集权，国家与个人（或社会）之间的关系，表现为国家相对于个人（或社会）的集权。有学者称之为全能主义政治，意思是，政治权力可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面，在原则上它不受法律、思想、道德（包括宗教）的限制。从历史的角度看，这种集权型政治构架的产生具有一定的合理性，但历史的合理性并不能掩盖这种政治构架自身的缺陷，那就是文革所表现出来的政治病变。
1．集权型政治构架的兴起
与西方世界的国家转型中先社会转型后国家转型的顺序不同，中国从清末开始的国家转型，首先是在国家机器层面（政府）趋向现代化，但此时社会基础仍然是传统的社会。因此，中国要从传统国家转向现代国家，一个基本的历史使命必然是运用已经相对现代化的国家机器，去改造旧的社会基础，使其转变为能够支撑现代国家的现代社会。
因此，1949年建立的新中国延续着国家转型的历史使命首先进行的就是改造旧的社会基础的任务。新中国集中并运用了所有的国家权力，聚集大量资源进行一化三改造（即社会主义工业化建设，以及改造个体农业、个体工商业和资本主义经济），并着力于教育和培养社会主义新人，力图创造一个全新的社会，在中国成功建设现代国家。1954年宪法基本确立了新的国家政治构架，而1956年则标志着中国共产党对旧中国的经济和社会基础改造任务的基本完成，即按照当时中共领导人的设想，运用高度集中的政治权力重塑了经济和社会制度，从而为1954年政治体制奠定了经济和社会基础。
重塑的经济制度就是以公有制为基础的计划经济，具体而言就是国家拥有生产资料的使用权和收益权，通过层层命令的形式指挥生产和销售活动，整个国家成为一个大的生产企业。所有的生产部门成为各级政府控制下的生产车间，所有的生产和销售指令都由上级政府部门发出，所有的收益分配都有政府部门统一决定，所有劳动力都成为国家某种形式的雇员。而重塑的社会制度就是将每一个人都纳入到某个生产或非生产单位，几乎所有的单位都设有起着决策中心或控制中心作用的党组织，并受到某一政府部门的控制；由此构成了一种共产党各级组织控制的单位制社会：个人服从单位，下级单位服从上级单位，企业服从政府，政府服从中共中央。除非中央或上级主动下放自己的权力，否则所有的权力归属于中央或上级。无论城乡，每一人都属于一个单位，每一个单位都有党的组织作为控制者，每个单位都有上级组织。通过这样的经济社会体系，中央政府（更准确地说是中共中央）的指令可以下达到每一个人，所有的权力也都因此毫不含糊地最终归属于中央政府，整个社会被整合成一个类似于接受神经中枢控制的有机体。个人的利益和要求只能以某种信息形式反映到单位，由单位加以综合后形成单位的利益和要求，再以某种信息的形式上传到上级组织，作为中央再次发布指令时的参考。单位（企业或地方政府）的利益和要求，几乎是唯一可以合法表达并通过适当途径上传的社会呼声。
可见，1954年宪法所构建并经1956年完成的社会主义改造所强化的政治体制，是典型的集权型政治构架，这也是当时绝大多数发展中国家所选择的政治构架。这种体制对于动员发展中国家有限的资源用于经济发展，克服其因政治发展不足而带来的社会和政治危机，具有一定的意义。
事实上，以今天的眼光从国家和社会这个框架来看，1954至1956年之前所建立的新的政治构建与改造社会的努力，其结果是消灭了社会，中国共产党所领导的政府获得了控制所有经济和社会活动的统制性权力，一个相对独立于国家并能够自主活动的社会并不存在。按照马克思主义的基本理论，没有相对独立自主的社会，也就自然不可能形成与这种社会相适应的现代国家。所以，以党为核心的高度集权型政治体制，不仅限制了现代社会在中国的发育和成长，而且限制了现代国家在中国的形成和发展，不能完成在中国实现现代国家的历史使命。
2．集权型政治构架的病变
集权型政治构架本来只是指政治权力的在国家体系中的内部安排，但在1956年后中国集权型政治构架发生了病变，病变一方面表现为以党代政条件下的党中央集权，病变之二表现为党内领袖个人集权。对这一现象，邓小平有过清晰的论述：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”当然，需要说明的是，这种病变并非集权型政治构架的必然特性，而是与一定的历史传统和社会基础联系在一起。
就20世纪50年代中国而言，集权型政治构架变成以党代政的党中央集权体制，其原因除了当时的中共领袖（特别是毛泽东）个人对权力集中的偏好外，还与党建国家时期的组织特性以及新中国的经济制度有关。所谓党建国家的组织特性，是说中共领导军队创建国家、重组社会过程中，党的组织网络全面渗透到社会的各个方面去，并在各种社会组织中占据核心领导地位，完全可以通过党的组织传达指令、传递信息，相形之下，政府对于社会组织的作用某种程度上变得多余，于是党代替政并通过其组织网络，将各种权力集中于党的中央组织。所谓与经济制度有关，指的是1956年后在中国形成的公有制加计划经济的制度，这种制度内在地决定了党代替政的党中央集权体制。这是因为，在这种制度下政府和企业合为一体，企业只是政府的生产部门，从属于中央部委或者地方政府，中央各部委之间、中央与地方之间的权力划分，不是基于职能不同而形成的职权划分，而是基于共同按计划履行管理国民经济职能而形成的权力划分，在经济上无论实行中央集权（收权）还是地方分权（放权），企业之间的关系都处于一种条块分割状态，与此相应地中央各部委或各地方政府之间也就缺乏总体协调。这样，政府间关系在客观上就需要有一种很强集中性的政治力量来支撑，这个力量只能是执政党的力量。也就是说，以中共中央的高度集权体制代替了中央集权的国家制度，集权型国家制度病变为党中央集权的政治体制。
上述病变，带来许多严重的政治后果。党的组织承担了大量国家的功能，党委设了大量与政府职能相对应的部门来直接掌管相关的政府职能，其职责范围扩大到无所不管的工作内容。政府成为党委的一个办事机构，地方政府权力掌握在地方各级党委手中，而地方党委完全服从于党的中央，政府间关系变成党的上下级组织的绝对领导和绝对服从关系。这样，国家制度不可避免地被党的领导制度全面取代，实际政治生活中临时性的或者易于变化的政策代替了法律和制度，党也因此能够对社会实施全面和深度的控制。
从一定意义上说，如果党内民主制度健全，上述党的中央集权并不意味着个人集权。但是由于种种原因，以党代政的党中央集权体制又逐步病变成党的领袖个人集权甚至个人独裁，其最为典型的表现是在文革。文革期间，党对政府和社会的领导全面瘫痪，所有的国家制度和党的制度全面废置，无法无天的社会局面与权欲横流的政治斗争共生，极端的个人崇拜与极度的个人专制独裁并行。这是新中国所创立的集权型政治制度全面病变时期。
二、政治权力构架正常化时期（1978至1982年）
1978至1982这几年，是集权型政治构架从病变到恢复正常时期，时人称其为“拨乱反正”时期。所谓的政治构架恢复正常，主要是从思想上和制度上抛弃以党代政的中央集权体制和个人集权体制，全面恢复1954年宪法所确立的国家制度。在政治思想和国家制度走向正常化的同时，新的政治权力构架处于酝酿之中。
1．思想上的拨乱反正
1978年后政治构架从文革前后所形成的病变中逐渐复原回归正常，首先是从思想上的拨乱反正开始的，其中至少包含了以下几个方面。
首先是终结教条主义，消除思想僵化。正如邓小平同志所言：“思想一僵化，条条、框框就多起来了。比如说，加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了一切统一口径。违反中央政策根本原则的土政策要反对，但是也有的土政策确是从实际出发的，是得到群众拥护的。这些正确政策现在往往也受到指责，因为它‘不合统一口径’。”。这场思想解放运动，首先是抛弃文革前直至文革期间形成的“以阶级斗争为纲”等意识形态教条和依靠群众运动完成政策目标的方式，使党和国家的工作重心转向了社会主义现代化，强调经济发展目标的优先性，肯定用物质奖励来鼓励生产者的合理性。后来，思想解放运动还进一步发展为放弃粉碎“四人帮”后党内出现的“两个凡是”教条。邓小平等党的领导人对“正确对待毛泽东思想”的强调，与理论界关于“实践是检验真理的唯一标准”的讨论结合在一起，终于在中国大地上形成了一场影响深远的思想解放运动，使长期被教条主义禁锢起来的思想获得解放。事实上，这一时期的思想解放运动，是中国此后二十多年变革和发展的思想基础。
其次是强调实事求是的精神，用实际功效作为衡量制度和政策的标准，这是思想解放运动反对教条、反对一切从“本本”出发的自然结果。正如邓小平强调的“贫穷不是社会主义”以及“猫论”所揭示的，评价政治制度的好坏最终要落实到生产力的发展上。由实事求是的精神出发，中国后来进行的有步骤渐进式分权改革（即放权让利改革），或者说渐进发展战略，有效地保证整个经济、政治和社会的稳定和发展。
思想上的拨乱反正还包括邓小平屡次强调的民主精神。在邓小平的概念体系中，集权型政治构架最大的问题是缺乏民主，“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。”民主不仅包括政治民主，即健康的民主生活（敢于表达自己的意见），保障党员和公民的基本权利，还包括经济民主，即给予地方政府和企业乃至个人更多的权力（利），调动它们的积极性等。对这种民主精神的强调，是后来分权让利改革乃至政治构架演进的理论基础。
当然，思想上的拨乱反正并非是要确立一个全新的政治构架，而是回归正常形态，其中最为明显的是对四项基本原则的强调，并将其载入1982年的宪法中。这四项基本原则也是中国未来二十多年政治构架演变的前提和红线，正是在上述消除思想僵化、强调实事求是、强调民主与分权等思想因素的促进下，在四项基本原则的约束下，中国集权型政治构架才得以全面复原和发展，逐步走向正常化，并酝酿了进一步发展的机遇。
2．国家制度的正常化
国家制度的正常化指的是恢复1954年宪法所规定的国家制度，这一制度被1982年宪法所肯定，其内容主要是政治权力运行于国家制度框架内，党不再直接代政，其意志（体现为方针政策）通过国家机构去实现，或者说，一旦党的政策通过法律形式制定，它的执行和监督就由政府负责，党只保留通过推荐的方式来决定关键政府职能的人事关系。
国家制度的正常化，从党政关系开始调整。首先是党的组织和人员的调整。1979年建立了作为党的监督检查机关的中央纪律检查委员会，1980年2月，党的十一届五中全会决定恢复党的八大规定的领导制度，党中央设总书记和书记处，以部分解决权力过于集中的问题，领导成员也相应作了调整。然后是解决党政机构重叠、人员兼职过多过滥的问题。1980年以后，一些省、市、自治区减少了党政交叉兼职，省委第一书记或正职书记一般不再兼任政府职务，初步改变了书记、常委都兼政府职务的状况。同时，党委对政府对口设部的领导方式也有所改革，初步改变了党委工作部门直接对应领导政府工作部门和书记分兵把口的作法。各省委书记班子从一般10人左右减少到5人左右；各省委工作部门也从一般十几个减少到五六个，并初步划分了党政各自的职权范围。还有，就是改革国家领导干部职务终身制的问题，规定了任期制和限任制，领导干部按照规定的年龄退休、离休，同时积极推进领导干部的专业化和年轻化问题，年迈体弱、缺乏良好教育和专业知识的老干部大多离开了他们工作了几十年的领导岗位。
国家制度正常化，更重要的是国家制度建设的强化。1978年开始，县以上地方各级人大设立常务委员会，地方各级“革命委员会”改为地方各级人民政府，对本级人大负责并报告工作，这一规定结束了文革中党政军合一的革命委员会体制。人大地位逐渐提升，选举工作开始规范和正常，1979年颁布了新的《选举法》，规定基层直接选举制度，并允许更多候选人之间职位的竞争。同时立法权越来越重要，1979年2月，五届人大常委会六次会议决定，设立全国人大常委会法制委员会，以加强全国人大的立法工作，由此多部法律被制定并实施。司法体制也得到加强，强调“人民法院独立进行审判，只服从法律”。1979年9月9日，中共中央就保证刑法和刑事诉讼法的贯彻发出专门指示：“党对司法工作的领导，主要是方针政策的领导”，“取消各级党委审批案件的制度”。党保证人民检察院依法独立行使检察权、人民法院独立行使审判权。这一规定取消了自建国初年在司法实践中一直执行的党内审批制度，将司法机关重新归于国家政权体系。行政官僚系统也得到了改善和加强，行政权力得到加强。通过1982年宪法的实施，各级国家行政机关的行政首长负责制；乡村人民公社实行政社分开，建立乡政府，以加强乡村基层政权；城市和乡村按居民居住地分别设立居民委员会和村民委员会，作为基层群众的自治组织，由群众自己管理本地区的公共事务和公益事业。1982年行政系统还实行了机构改革，中央在下放经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限的同时，对各级政府机构进行了较大幅度的精简，提出了干部队伍四化方针，开始建立正常的干部离退休制度。以国务院为例，国务院的机构由改革前的100个，精简为61个，工作人员总编制缩减1/3左右。
国家制度正常化，最为明显的标志是1982年宪法的修订。1982年宪法的修订，建立在1954年宪法而非1975年宪法或1978年宪法的基础上，充分说明了政治构架的恢复性。1982年宪法和1954年宪法一样，把人民的利益视为至高无上的利益，在公民权利和义务规定上遵循了1954年宪法，其赋予的公民权利和义务大大超过了1975年和1978年宪法的规定。关于人大常委会的职权，1954年宪法规定了十九项，1975年宪法只笼统规定为一条，其中包括五六项，而1982年宪法对人大常委会职权规定增加到二十一项，最为关键的是规定：人大常委会“制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律”，这样人大常委会就和人代会一样都是行使国家立法权的机关，这是我国人大制度的一个重大发展。从宪法修订过程来看，1975年宪法和1978年宪法都是由中共中央专门小组修订提交人大通过，而1982年宪法的修订，是由一个包括中共中央政治局和书记处全体成员、民主党派、各人民团体主要负责人在内的共106人的宪法修改委员会决定宪法修改草案，由人大常委会决定交付全民讨论，并于12月经全国人大五届五次会议通过。两种程序对比，充分说明国家制度运行的正常化。
从1978年到1982年，中国集权型政治构架从病变中恢复，但其中又孕育了变革的空间和余地。1978年后中国政治体制改革与经济体制改革遵循了不同的逻辑，前者如前所述是使病变的政治体制恢复到常态，后者是突破原有的高度集权的计划经济体制，通过放权来调动经济增长的因素。但是由于传统的体制是政经高度一统的，经济管理权力的下放或者经济管理权力的扩大，不可必免地带来权力运行方式的变化，而这将实质性地改变政治权力的构架。
众所周知的是，变化是从农村开始的。从扩大农村自留地和自由市场到实行家庭联产承包责任制，国家将农业经济的决策逐步交还给农民家庭或个人，并允许农民在完成国家计划前提下根据市场情况决定自己产品出售与价格，从而有效松动了原有的政治经济体制。在代替人民公社的村民自治体制和乡镇政府体制的配合下，占中国人口近80%的农民从传统的经济与政治体制架构中解放出来，成为自由的经济和社会力量。
在城市，通过对国营企业放权让利的改革，如1978年推行企业基金制度，1979年推行利润留成制度，城市企业生产决策权逐渐扩大，并能够按照自己的意愿处理部分利润，这些都实质性地脱离了过去的体制。国营企业之外，允许个体从事工商业经营，带来了人们观念的变化，从此追求私利成了合法的目标。1982年党的十二大全面提出经济体制改革的目标，为城市的变革进一步奠定基础。
总之，个体化、私利化和商品化的经济生活，使蛰伏已久的社会力量和个人积极性充分释放出来，这对现有的政治架构提出了挑战，政治构架开始演变并逐步注入新的内容。
三、制约性权力构架探索时期（1983-1992）
1982年党的十二大提出进行全面经济体制改革的目标，这是中国政治构架演变进程中标志性事件。由经济体制改革引发的中央政府与地方政府、政府与企业、国家与社会之间权力关系的巨大变化。这一时期，是中国经济体制改革的探索时期，也是以分权（现实中称为“放权”）形式来探索突破集权型政治构架、建立制约性权力构架的时期，政治行政和法律制度也因此发生一系列的变化。1993年王沪宁曾经从权力关系来对这一时期政治构架的变化进行概括，也就是说政府对社会的调控行为发生了以下的变化：（1）从政治式的调控走向社会式的调控，过去集中于有限的政治事务并通过政治手段进行管理，现在众多的社会事务大量进入调控系统；（2）从集中式调控走向分权式调控，过去采用高度集权的方式统一管理，现在采用权力下放和授权的方式进行调控；（3）从直接式调控走向间接式调控，过去直接管理社会林林总总的各项事务，现在是间接的控制；（4）从微观式调控走向宏观式调控，过去自上而下管到国民经济和国民生活的每一个具体部门，现在侧重总体和战略的调控；（5）从垂直式调控走向横向的协调；（6）从维持式调控走向发展式调控，过去重点在维护一个既定的目标系统和价值系统，现在更注重推动社会的全面和快速发展；（7）从规范式调控走向应变式调控，过去着力按照既有的规范系统进行管理，并控制所有的子系统不游离规范系统，现在更强调在日新月异的社会生活中不断更新管理规范和管理手段，不断迎接来自社会的新挑战；（8）从管制式调控走向驱动式调控，过去重点在对社会运动过程进行管制，现在要求它成为社会发展的主要推动力量；（9）从权威式调控走向信息式调控，过去主要通过权能——“硬权力”推动管理，现在更注重对信息的收集和分配，通过软权力来推动社会运动；（10）从内向式调控走向外向式调控，过去主要是在一个相对封闭的社会内进行内部事务管理，不太容易受到国际因素影响，现在确实在一个开放的社会中进行调控，不仅要遇到来自国际环境的重重挑战，而且还要主动介入国际社会。
1．由经济体制改革引发的政治权力架构的变化
1978年发端并在1983年全面进行的经济体制改革，是在邓小平的“发展经济是最大的政治”、“用经济政策来解决政治问题”的智慧指引下进行的，所运用的方式主要是大胆地向企业和地方政府放权。这一改革引发了中央政府与地方政府、政府与企业、国家与社会之间权力关系的种种变化，权力关系主体之间因放权（分权）而形成了制约性权力构架。
首先，从中央和地方的关系看。在1978年前那种高度集权型政治空间中，地方政府虽然可以表达一部分利益，但其主要角色是中央计划的承担者，很大程度上地方政府是中央政府在一个更小空间内的角色复制者。为了调动地方政府发展经济的积极性，从1981年开始，中央政府开始尝试着将一部分经济管理权力下放给地方政府，如一定限度的固定资产投资权、改造权、城乡建设权，以及项目审批、外汇使用管理权、减免自决权、物价权和工资权等。1983年2月以来，先后对10个城市实行了计划单列市管理，赋予其省一级的经济管理权限；从1984年起，各省区也在本地区选择了63个城市进行综合改革试点，这些综合改革试点的城市特别是计划单列市，在投资、物资、商业、外贸、金融等方面的经济管理权限明显扩大。中央政府还先后开放深圳、珠海、汕头、厦门、海南等经济特区，14个沿海城市和长江三角洲、珠江三角洲、闽南三角地带及上海浦东新区等，给予这些城市和地区拥有更大更灵活的经济管理权限。当然，中央政府对地方政府的分权中最为重要的是财政分权。在整个80年代直至1993年以前，中央与地方之间的财政关系试验过多种模式，其总的原则是被称为“财政大包干”，即赋予地方一定的财力，使其获得一定的行动能力，并使其合法地拥有了一批属于自己的企业，从而增加地方政府介入经济建设的积极性。由此，地方政府可以根据本地的实际的情况，统筹安排财力，地方政府地方性意识进一步强化。对不同地区实施不同的财政和经济体制，也使不同地区能够进行不同的尝试与竞争。对于各地的自主创新，中央一般不作强制性的统一规定，而是让实践来检验，然后推广，这就为进一步的经济和政治改革提供更多的经验与机会。经济体制改革试点城市和试验区多种多样，异彩纷呈。
经济体制的变革特别是财政包干制的试行，在中央与地方政府之间形成了较为强烈的分权化色彩，地方政府获得了更为广泛的行动自主权和相对于中央的讨价还价权。例如，在经济体制改革之初，上级政府并没有给下级政府提供充足的发展经济所必需的资源保证。地方政府通过物资交换、协作交易、联合协作等形式从国家计划物资系统之外筹集到相应的资源。江苏省政府正是如此，它顶着“挖社会主义墙脚”的压力，通过大米等向山西换煤炭，向东北换钢材等省际协作形式，来获得发展本省生产所需的资源。总的来说，越是用足财政包干体制和经济分权政策的地方政府，本地区的经济发展越好，地方的税源和税基也就越壮大，在与中央政府的谈判中实力也越大，如江苏、浙江、山东、广东等省。这里可以举两个典型例子。
1985年，中央政府希望配合企业“利改税”的展开，在中央与地方政府之间实行划分税种的财政体制，这一体制下富裕地区将比过去以及比其他地区贡献更多的财政收入。对此，地方政府征税努力程度大幅下降，以“藏富于企”的形式，表达自己的不满，并伸张各地方的权利和利益。中央政府不得不将“分税包干”的财政体制改为“总额分成”的分成形式。
1990年9月中旬，在中央经济工作会议上，国家计委提交的《十年规划和八五计划的基本思路》，批评80年代的分权改革，要求集中计划管理，强调中央要上收管理权限、放慢经济发展速度等等。对此，部分沿海地区的省市领导从发展地方经济的角度提出了不同意见。他们认为，依照基本思路做有很大困难，可能导致经济的倒退和人民生活水平降低等等。在他们带动下，其他省市也纷纷表示，要继续推行已搞了10年的改革，这个政策不能变。根据地方政府的意见和建议，中央政府不得不对《基本思路》进行了重要修改，在反复征求各地区和各方面意见的基础上，才形成建议草案，提交中共十三届三中全会。
从上述例子可以看出，80年代分权化改革一定程度上已经使地方政府获得与中央政府讨价还价的能力。当然，中央政府仍保留着重要投资权与干部任命权。由此中央与地方之间在权力上慢慢形成了一种制约性的关系，从某种意义上来看，这实际是邓小平分权改革的目的所在。这可以从以下事件获得明证。如80年代中期，地方政府获得权力的过程主要还是中央政府的主动放权，但中央政府下放给地方政府的上述权限又是不稳定的，常会出现国务院下放的权力、国务院的部门又自行收回。对此，1986年6月，邓小平提出必须用政治体制改革推定经济体制改革的前进，他不满地说：“你这边往下放权，他那边往上收权，必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿”。
其次，从政府与企业的关系来看。1978年前中央政府也曾屡次向地方政府放权，与这些放权具有根本不同的是，80年代的放权改革同时伴随着政府向企业的分权，不再将企业视为完成计划任务的工具，而将其看成具有相对独立地位和行动能力的利益主体，探索政府与企业之间合理的权力框架。这一框架的探索在1994年前大致上经历了利润留成制——利改税——包干制三个阶段，其间还有其他体制的尝试。利润留成制试行于1980年前后，其重点是激发企业生产的积极性，将过去企业全部利润上缴，改为留一部分给企业自己支配，企业生产越多、利润越高，自己支配的利益越多。但由于当时的产品价格是政府特别是中央政府统一确定的，企业利润的多少，实际上很多时候并不取决于自己。为了确定合理的利润留成比率，就要根据每一个企业的产品价格、行业状况和其他情况，来确定利润基数、增长幅度和留成比例，需要进行巨量的算账（讨价还价）工作。但这种不规范的讨价还价工作，始终解决不了企业间的苦乐不均问题，企业间不能展开平等的竞争。于是政府寻求统一规范的办法，从企业获得财政收入，并使企业间能平等竞争。这个办法就是1983-1986年间试行的“利改税”制度，即把企业向国家上缴利润改为按统一税率上缴税金，1983年实行的第一步“利改税”规定，所有的企业都上缴55%的所得税。同样地，由于政府统一规定的企业产品价格体系不合理，企业除交纳所得税外，剩下利润的45%还要根据不同企业的情况，一户一户地确定企业留利与上缴国家的利润比例，被称为调节税，即用以调节价格因素造成的企业间利润的不合理分配。时人称既交所得税又交调节税这一现象为“税利并存”。1984年10月1日实行第二步“利改税”，允许企业在征收所得税之前归还银行贷款。“利改税”后，企业的留利急剧减少，遭到企业的反对，带来的后果是，企业连续26个月没有完成财政上缴任务。1986年底，中央政府落实1987年的财政任务时，企业与地方政府一致反对，财政任务无法落实。中央政府不得不从1987年开始，在政府与企业间广泛实行承包制，内容是“包死基数，确保上交，超收多留，欠收自补”。企业承包制的目的是既保证政府的财政收入，又使企业获得增收收入，从而激发企业生产的积极性。承包制连续搞了两轮，每轮3年，这是80年代企业改革中实行时间最长的做法。
从利润留成到利改税再到承包制，一条始终贯彻的主线就是打破过去那种统收统支、统购包销的体制，给予企业更多的决策权，企业逐渐实行了“所有权和经营权分离”，有了相当程度的经营自主权，自主进行了大量的技术改造。特别是在价格双轨制的配合下，企业在完成国家计划后，可以自己决定生产，制定产品价格，自己组织销售。企业因此有了自己的独立利益，有了市场意识、竞争意识和主体意识。1988年4月七届人大一次会议通过《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，该法规定“全民所有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位”，从法律上确认了企业是“自主经营、自负盈亏”的独立主体。从此，政治权力的行使，受到政府与企业间关系的制约，受到企业独立主体意识与利益的制约。当然，承包制本身并不完善，正如当时许多人批评的那样，承包制使企业只顾眼前利益，在现实中容易只包盈不包亏，而且政府与企业间“一对一”谈判承包合同也容易强化行政干预。
最后，从国家与社会的关系看。经济体制的改革，以及与人民生活相关的其它体制改革，如卫生体制、教育体制、交通运输体制、住房制度等，使政治权力运行时逐渐受到正在成长中的社会和市场的制约。农村人民公社的解体，一定程度上解放了农民对国家的依附关系，使农村市场的发展和社会空间的成长有了基础。80年代初，国家为了解决就业问题（以1981年10月中共中央、国务院发布的《关于广开门路、搞活经济解决城镇就业问题的若干决定》为标志），允许创办个体经济、发展一定程度的私营企业。由于个体经济和私营企业可以促进地方经济的发展和地方财政收入的提高，受到地方政府的积极支持。大量个体经济、私营企业的发展，带来了更为独立的经济和社会主体，社会力量因此成长，社会结构也开始改变，形成了不同利益群体及多元化的价值观，政治权力的行使越来越受到社会力量的推动和制约。
例如，1984年实行的价格双轨制，保留多数产品的计划价格，放开一部分产品的价格，这本是贯彻国家“计划经济为主、市场调节为辅”战略的最佳手段，既保留计划经济制度，又增加紧缺商品的生产。但价格双轨制为套利带来大量机会，人们运用种种手段以低价（计划价格）获得计划内商品，再以高价（市场价格）卖出，从而破坏了价格双轨制。国家不得不将计划价格并入市场价格，到1993年春天，政府定价的比重已经很小了，按社会零售商品总额计算，95%已经放开，在农副产品收购总额中，90%已经放开，在生产资料销售额中，85%放开。
国家与经济和社会之间关系的变化，还体现在用法律手段规范市场行为和社会行为。大量的法律诸如《合同法》《民法通则》等等陆续制定，国家开始放弃用行政命令来直接或间接配置资源、管理社会的活动方式，而越来越多地采用了法律和间接诱导的方式。普通公民的自主意识、权利意识、利益意识也明显增强，公共领域和私人领域得以初步分立。一个越来越独立的社会空间使政治权力的运行发生了许多变化，中国政治体制改革也日益摆脱过去那种高度集权的、浓重人治色彩的、非制度化的、不稳定的体制特征。
2．制约性权力构架中的政治体制变革
1978至1982年间所恢复的政治权力构架，在分权化的经济体制改革及其他改革的诱导下，开始逐渐变为制约性的权力构架，即政治权力在运行时，中央政府与地方政府、政府与企业、国家与社会之间权力彼此制约，地方政府、企业和个人形成了相对独立的主体和行动者。同时，经济发展和社会成长对政治体制的改革提出了进一步的要求。正如邓小平所言：“现在经济改革每前进一步，都深深感到政治体制改革必要性，不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”
80年代政治方面的最大变化是政治合法性的重塑，即将政权的合法性从领袖的超凡魅力和意识形态，转向理性和法律，特别是诉诸通过经济建设满足人民日益增长的物质文化生活需要，从而在中国真正奠定具有一定的协商性、更为开放和容纳性的政治的基础。政府机关及其工作人员从此摆脱过去的意识形态教条，注重实际问题，强调职能分工，并逐渐接受了减少对社会直接干预的理念。这些都是后来经济体制变革和政治发展的基础。
80年代政治体制改革有比较强的目标指向，那就是邓小平屡次提出的改变高度集权的体制，实现国家制度的民主化。1982年中共十二大提出，建设高度的社会主义民主是党的根本目标和根本任务之一，要求全党按照民主集中制的原则，继续改革和完善国家的政治体制和领导体制，消除权力过分集中、兼职副职过多、机构重叠、职责不明、人浮于事、党政不分等种种弊端，克服官僚主义，提高工作效率。为此，在十二大上，党中央进行分解，引进了制约机制，建立起三个部门，即中央委员会、纪律检查委员会和顾问委员会，并对三个机构之间的分权作了明确的规定，同时党的主席制改为总书记制，中央实行集体领导。1987年中共十三大根据经济体制改革的紧迫要求，明确规定了政治体制改革的长远目标，就是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制，而近期目标，是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制，并强调其中的关键是党政分开。之后，党政机构与职能的分开工作一直在进行。另外，其他党内民主制度也在试行或推进，并得到规范和提高。1988年开始，中央在浙江、黑龙江等5省12个市县区先后开展了党代表大会常任制试点工作。自1980年党员民主生活会制度恢复后，中共中央及组织部先后四次颁布以县以上党员领导干部民主生活会制度为内容的党内法规，每件法规都根据民主生活会的实践所反映的问题，对民主生活会制度召开中的具体程序作进一步规定。1990年7月31日，中共中央颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，这标志着党内制度建设进入了规范化和程序化的阶段。
改革开放后，中国一个重要的政治发展现象就是修宪，修宪是党内共识上升为国家意志的过程，这一现象也充分说明了国家政治制度理性化变迁的进程。从此党在宪法和法律范围内活动、党的意志需要通过修宪或者形成法律而成为永久性的制度，成了中国制度变迁和政治发展的标准轨迹。1988年修宪确立了私营经济的法律地位和我国新的土地使用制度，将国家与市场的关系模式和对所有制的突破性成果确认下来，这也是1984年10月中共中央《关于经济体制改革的决定》精神的宪法化和制度化，从此为中国市场经济乃至政治结构的发展提供了制度和法理的基础。
从1982年起，国家和政党制度进行了一系列改革，如分离党政职能，重塑党和国家官僚制度，促进其活力和专业化，扩大政治参与和政治自由等等。到1987年中共十三大召开，80年代政治改革达到一个新的高度。人大职能进一步加强，各种法律和法规也因此逐渐健全起来。1986年12月，中国选举法进行修订，人大制度向更加民主的方向发展，它改变了只有乡镇一级实行直接选举，扩大到县级，法律对代表的资格提出了更多的要求，要求代表熟悉社会和政治事务，而不是把代表视为一种荣誉，并要求有更多的候选人在选举中提名，为选举注入一些真正竞争的因素。为适应新时期社会对政府的要求，1988年政府机构进行了改革，提出了转变职能的理论命题，涉及到了政企分开、权力下放、宏观调控等问题。党政干部人事的变化也非常明显，中央继续选拔年轻化、高素质的干部，希冀改变体制中的人，由人来推动体制优化，而人员素质的提高确实带来了党政官僚系统面貌的变化。从1982到1984年，行政官僚系统人事发生了实质性的变化。1983年到1985年，几乎90%的省级领导发生了变化，1985年9月131名高级领导从中央委员会、政治局、中央顾问委员和中央纪律检查委员会退下来。在省一级，1981到1985之间，55岁以下的干部比例从15%增加到48%，受过大学教育的干部比例从20%上升到60%。同时，基层民主（农村村民自治和城市社区自治得到积极推进），以培养公民的民主精神。在扩大公众参与政治方面也做了一些民主化的改革，如试图建立“社会协商对话制度”等等。
关于中国这二十多年的变化，有一种观点认为中只有经济体制的变革而没有政治体制的变革。这种看法是缺乏依据的。从改革开放前的中国来看，经济体制和政治体制高度融合为一体，并通过党政不分、以党代政的政治体制，运用政治和行政权力，并几乎垄断和控制一切社会资源和经济活动，使经济和社会活动高度行政化和政治化。因此，1978年后中国的改革，不可能是一种纯粹的经济体制改革，政府在经济领域的权力运行机制的变化与政治体制改革紧密结合在一起，执政党在行政体制及经济实体中的角色转变、政企职能分开、政府从经济和社会领域中相对脱离等等，实际上都是国家权力结构体制的相应调整。政治体制变革与经济体制变革在这里紧密不可分，或者说中国这二十多年经济体制变革使得政府的权力运行方式发生了极大的变化，这带来了政治体制的实质性变化。而且，在此过程中政治体制自身也确实进行了许多的变革。
从国家转型的角度看，这二十多年来中国经济社会政治的变化过程，是一个不断走向现代国家的过程，在此过程中财政管理体制也不断走向适应于现代国家的现代财政或者说是公共财政。
这里所说的“现代国家”，是指近代以来在现代社会基础上形成的以公共权力为核心的共同体，具有以下几个方面的特征：（1）其基础是现代社会，而现代社会，其基本特征是拥有独立自由的资本、独立自由的个人以及政治平等的公民等三个基本要素，现代国家建立并运行于现代社会基础上，相对独立自主，却又最终为现代社会所决定；（2）其核心为公共权力，即国家权力必须在公共利益的平台上运作，从社会的公共意志出发，管理社会公共事务，保障社会的正常运行，降低社会风险，维护公民合法的权利与利益，并为此最大限度地动员和吸纳公众的参与；（3）其组织特征是集中与统一，即国家合法垄断暴力工具的使用，通过职业化、专门化的官僚体系、司法体系和军事体系，维持社会秩序，干预社会经济生活。
这里所说的“现代财政”，或者被称为“公共财政”，是运行于现代国家中的一种财政体系，与现代国家相对应，现代财政具有的特征如下：（1）财政收入来源的公共性，即主要来自于现代税收或者基于现代税收而借款形成的公债收入。所谓现代税收，是普遍、平等、直接和规范地征收于一般公众的税收，区别于近代以前征收的阶级税（对特定阶级征税）、团体税（对某些团体征收的税）、包税（将征税权包给某些承包商而获得的收入）和临时税（针对某项行动而一次性征收的税）；（2）财政支出的公共性，即财政资源主要用于公共利益和公共目的，提高大众安全和福利，保障社会的安全和正常运转，降低社会运行的风险，以及干预经济的运行和发展，提高社会经济长期发展的能力等等；（3）财政过程的公共性，即财政收支过程透明公开，并且事先由预算控制，而预算又控制于议会等代议制机构，并最终控制在社会公众手中。
本章的目的在于描述这二十多年来财政管理体制变革的政治构架及其演变，并揭示其对财政管理体制变革的促进和约束作用。
一、集权型政治构架的由来及其病变（1978年前）
改革开放前中国的政治构架是典型的集权型国家制度，即在政府体系内部，中央政府相对于地方政府的集权，国家与个人（或社会）之间的关系，表现为国家相对于个人（或社会）的集权。有学者称之为全能主义政治，意思是，政治权力可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面，在原则上它不受法律、思想、道德（包括宗教）的限制。从历史的角度看，这种集权型政治构架的产生具有一定的合理性，但历史的合理性并不能掩盖这种政治构架自身的缺陷，那就是文革所表现出来的政治病变。
1．集权型政治构架的兴起
与西方世界的国家转型中先社会转型后国家转型的顺序不同，中国从清末开始的国家转型，首先是在国家机器层面（政府）趋向现代化，但此时社会基础仍然是传统的社会。因此，中国要从传统国家转向现代国家，一个基本的历史使命必然是运用已经相对现代化的国家机器，去改造旧的社会基础，使其转变为能够支撑现代国家的现代社会。
因此，1949年建立的新中国延续着国家转型的历史使命首先进行的就是改造旧的社会基础的任务。新中国集中并运用了所有的国家权力，聚集大量资源进行一化三改造（即社会主义工业化建设，以及改造个体农业、个体工商业和资本主义经济），并着力于教育和培养社会主义新人，力图创造一个全新的社会，在中国成功建设现代国家。1954年宪法基本确立了新的国家政治构架，而1956年则标志着中国共产党对旧中国的经济和社会基础改造任务的基本完成，即按照当时中共领导人的设想，运用高度集中的政治权力重塑了经济和社会制度，从而为1954年政治体制奠定了经济和社会基础。
重塑的经济制度就是以公有制为基础的计划经济，具体而言就是国家拥有生产资料的使用权和收益权，通过层层命令的形式指挥生产和销售活动，整个国家成为一个大的生产企业。所有的生产部门成为各级政府控制下的生产车间，所有的生产和销售指令都由上级政府部门发出，所有的收益分配都有政府部门统一决定，所有劳动力都成为国家某种形式的雇员。而重塑的社会制度就是将每一个人都纳入到某个生产或非生产单位，几乎所有的单位都设有起着决策中心或控制中心作用的党组织，并受到某一政府部门的控制；由此构成了一种共产党各级组织控制的单位制社会：个人服从单位，下级单位服从上级单位，企业服从政府，政府服从中共中央。除非中央或上级主动下放自己的权力，否则所有的权力归属于中央或上级。无论城乡，每一人都属于一个单位，每一个单位都有党的组织作为控制者，每个单位都有上级组织。通过这样的经济社会体系，中央政府（更准确地说是中共中央）的指令可以下达到每一个人，所有的权力也都因此毫不含糊地最终归属于中央政府，整个社会被整合成一个类似于接受神经中枢控制的有机体。个人的利益和要求只能以某种信息形式反映到单位，由单位加以综合后形成单位的利益和要求，再以某种信息的形式上传到上级组织，作为中央再次发布指令时的参考。单位（企业或地方政府）的利益和要求，几乎是唯一可以合法表达并通过适当途径上传的社会呼声。
可见，1954年宪法所构建并经1956年完成的社会主义改造所强化的政治体制，是典型的集权型政治构架，这也是当时绝大多数发展中国家所选择的政治构架。这种体制对于动员发展中国家有限的资源用于经济发展，克服其因政治发展不足而带来的社会和政治危机，具有一定的意义。
事实上，以今天的眼光从国家和社会这个框架来看，1954至1956年之前所建立的新的政治构建与改造社会的努力，其结果是消灭了社会，中国共产党所领导的政府获得了控制所有经济和社会活动的统制性权力，一个相对独立于国家并能够自主活动的社会并不存在。按照马克思主义的基本理论，没有相对独立自主的社会，也就自然不可能形成与这种社会相适应的现代国家。所以，以党为核心的高度集权型政治体制，不仅限制了现代社会在中国的发育和成长，而且限制了现代国家在中国的形成和发展，不能完成在中国实现现代国家的历史使命。
2．集权型政治构架的病变
集权型政治构架本来只是指政治权力的在国家体系中的内部安排，但在1956年后中国集权型政治构架发生了病变，病变一方面表现为以党代政条件下的党中央集权，病变之二表现为党内领袖个人集权。对这一现象，邓小平有过清晰的论述：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”当然，需要说明的是，这种病变并非集权型政治构架的必然特性，而是与一定的历史传统和社会基础联系在一起。
就20世纪50年代中国而言，集权型政治构架变成以党代政的党中央集权体制，其原因除了当时的中共领袖（特别是毛泽东）个人对权力集中的偏好外，还与党建国家时期的组织特性以及新中国的经济制度有关。所谓党建国家的组织特性，是说中共领导军队创建国家、重组社会过程中，党的组织网络全面渗透到社会的各个方面去，并在各种社会组织中占据核心领导地位，完全可以通过党的组织传达指令、传递信息，相形之下，政府对于社会组织的作用某种程度上变得多余，于是党代替政并通过其组织网络，将各种权力集中于党的中央组织。所谓与经济制度有关，指的是1956年后在中国形成的公有制加计划经济的制度，这种制度内在地决定了党代替政的党中央集权体制。这是因为，在这种制度下政府和企业合为一体，企业只是政府的生产部门，从属于中央部委或者地方政府，中央各部委之间、中央与地方之间的权力划分，不是基于职能不同而形成的职权划分，而是基于共同按计划履行管理国民经济职能而形成的权力划分，在经济上无论实行中央集权（收权）还是地方分权（放权），企业之间的关系都处于一种条块分割状态，与此相应地中央各部委或各地方政府之间也就缺乏总体协调。这样，政府间关系在客观上就需要有一种很强集中性的政治力量来支撑，这个力量只能是执政党的力量。也就是说，以中共中央的高度集权体制代替了中央集权的国家制度，集权型国家制度病变为党中央集权的政治体制。
上述病变，带来许多严重的政治后果。党的组织承担了大量国家的功能，党委设了大量与政府职能相对应的部门来直接掌管相关的政府职能，其职责范围扩大到无所不管的工作内容。政府成为党委的一个办事机构，地方政府权力掌握在地方各级党委手中，而地方党委完全服从于党的中央，政府间关系变成党的上下级组织的绝对领导和绝对服从关系。这样，国家制度不可避免地被党的领导制度全面取代，实际政治生活中临时性的或者易于变化的政策代替了法律和制度，党也因此能够对社会实施全面和深度的控制。
从一定意义上说，如果党内民主制度健全，上述党的中央集权并不意味着个人集权。但是由于种种原因，以党代政的党中央集权体制又逐步病变成党的领袖个人集权甚至个人独裁，其最为典型的表现是在文革。文革期间，党对政府和社会的领导全面瘫痪，所有的国家制度和党的制度全面废置，无法无天的社会局面与权欲横流的政治斗争共生，极端的个人崇拜与极度的个人专制独裁并行。这是新中国所创立的集权型政治制度全面病变时期。
二、政治权力构架正常化时期（1978至1982年）
1978至1982这几年，是集权型政治构架从病变到恢复正常时期，时人称其为“拨乱反正”时期。所谓的政治构架恢复正常，主要是从思想上和制度上抛弃以党代政的中央集权体制和个人集权体制，全面恢复1954年宪法所确立的国家制度。在政治思想和国家制度走向正常化的同时，新的政治权力构架处于酝酿之中。
1．思想上的拨乱反正
1978年后政治构架从文革前后所形成的病变中逐渐复原回归正常，首先是从思想上的拨乱反正开始的，其中至少包含了以下几个方面。
首先是终结教条主义，消除思想僵化。正如邓小平同志所言：“思想一僵化，条条、框框就多起来了。比如说，加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了一切统一口径。违反中央政策根本原则的土政策要反对，但是也有的土政策确是从实际出发的，是得到群众拥护的。这些正确政策现在往往也受到指责，因为它‘不合统一口径’。”。这场思想解放运动，首先是抛弃文革前直至文革期间形成的“以阶级斗争为纲”等意识形态教条和依靠群众运动完成政策目标的方式，使党和国家的工作重心转向了社会主义现代化，强调经济发展目标的优先性，肯定用物质奖励来鼓励生产者的合理性。后来，思想解放运动还进一步发展为放弃粉碎“四人帮”后党内出现的“两个凡是”教条。邓小平等党的领导人对“正确对待毛泽东思想”的强调，与理论界关于“实践是检验真理的唯一标准”的讨论结合在一起，终于在中国大地上形成了一场影响深远的思想解放运动，使长期被教条主义禁锢起来的思想获得解放。事实上，这一时期的思想解放运动，是中国此后二十多年变革和发展的思想基础。
其次是强调实事求是的精神，用实际功效作为衡量制度和政策的标准，这是思想解放运动反对教条、反对一切从“本本”出发的自然结果。正如邓小平强调的“贫穷不是社会主义”以及“猫论”所揭示的，评价政治制度的好坏最终要落实到生产力的发展上。由实事求是的精神出发，中国后来进行的有步骤渐进式分权改革（即放权让利改革），或者说渐进发展战略，有效地保证整个经济、政治和社会的稳定和发展。
思想上的拨乱反正还包括邓小平屡次强调的民主精神。在邓小平的概念体系中，集权型政治构架最大的问题是缺乏民主，“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。”民主不仅包括政治民主，即健康的民主生活（敢于表达自己的意见），保障党员和公民的基本权利，还包括经济民主，即给予地方政府和企业乃至个人更多的权力（利），调动它们的积极性等。对这种民主精神的强调，是后来分权让利改革乃至政治构架演进的理论基础。
当然，思想上的拨乱反正并非是要确立一个全新的政治构架，而是回归正常形态，其中最为明显的是对四项基本原则的强调，并将其载入1982年的宪法中。这四项基本原则也是中国未来二十多年政治构架演变的前提和红线，正是在上述消除思想僵化、强调实事求是、强调民主与分权等思想因素的促进下，在四项基本原则的约束下，中国集权型政治构架才得以全面复原和发展，逐步走向正常化，并酝酿了进一步发展的机遇。
2．国家制度的正常化
国家制度的正常化指的是恢复1954年宪法所规定的国家制度，这一制度被1982年宪法所肯定，其内容主要是政治权力运行于国家制度框架内，党不再直接代政，其意志（体现为方针政策）通过国家机构去实现，或者说，一旦党的政策通过法律形式制定，它的执行和监督就由政府负责，党只保留通过推荐的方式来决定关键政府职能的人事关系。
国家制度的正常化，从党政关系开始调整。首先是党的组织和人员的调整。1979年建立了作为党的监督检查机关的中央纪律检查委员会，1980年2月，党的十一届五中全会决定恢复党的八大规定的领导制度，党中央设总书记和书记处，以部分解决权力过于集中的问题，领导成员也相应作了调整。然后是解决党政机构重叠、人员兼职过多过滥的问题。1980年以后，一些省、市、自治区减少了党政交叉兼职，省委第一书记或正职书记一般不再兼任政府职务，初步改变了书记、常委都兼政府职务的状况。同时，党委对政府对口设部的领导方式也有所改革，初步改变了党委工作部门直接对应领导政府工作部门和书记分兵把口的作法。各省委书记班子从一般10人左右减少到5人左右；各省委工作部门也从一般十几个减少到五六个，并初步划分了党政各自的职权范围。还有，就是改革国家领导干部职务终身制的问题，规定了任期制和限任制，领导干部按照规定的年龄退休、离休，同时积极推进领导干部的专业化和年轻化问题，年迈体弱、缺乏良好教育和专业知识的老干部大多离开了他们工作了几十年的领导岗位。
国家制度正常化，更重要的是国家制度建设的强化。1978年开始，县以上地方各级人大设立常务委员会，地方各级“革命委员会”改为地方各级人民政府，对本级人大负责并报告工作，这一规定结束了文革中党政军合一的革命委员会体制。人大地位逐渐提升，选举工作开始规范和正常，1979年颁布了新的《选举法》，规定基层直接选举制度，并允许更多候选人之间职位的竞争。同时立法权越来越重要，1979年2月，五届人大常委会六次会议决定，设立全国人大常委会法制委员会，以加强全国人大的立法工作，由此多部法律被制定并实施。司法体制也得到加强，强调“人民法院独立进行审判，只服从法律”。1979年9月9日，中共中央就保证刑法和刑事诉讼法的贯彻发出专门指示：“党对司法工作的领导，主要是方针政策的领导”，“取消各级党委审批案件的制度”。党保证人民检察院依法独立行使检察权、人民法院独立行使审判权。这一规定取消了自建国初年在司法实践中一直执行的党内审批制度，将司法机关重新归于国家政权体系。行政官僚系统也得到了改善和加强，行政权力得到加强。通过1982年宪法的实施，各级国家行政机关的行政首长负责制；乡村人民公社实行政社分开，建立乡政府，以加强乡村基层政权；城市和乡村按居民居住地分别设立居民委员会和村民委员会，作为基层群众的自治组织，由群众自己管理本地区的公共事务和公益事业。1982年行政系统还实行了机构改革，中央在下放经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限的同时，对各级政府机构进行了较大幅度的精简，提出了干部队伍四化方针，开始建立正常的干部离退休制度。以国务院为例，国务院的机构由改革前的100个，精简为61个，工作人员总编制缩减1/3左右。
国家制度正常化，最为明显的标志是1982年宪法的修订。1982年宪法的修订，建立在1954年宪法而非1975年宪法或1978年宪法的基础上，充分说明了政治构架的恢复性。1982年宪法和1954年宪法一样，把人民的利益视为至高无上的利益，在公民权利和义务规定上遵循了1954年宪法，其赋予的公民权利和义务大大超过了1975年和1978年宪法的规定。关于人大常委会的职权，1954年宪法规定了十九项，1975年宪法只笼统规定为一条，其中包括五六项，而1982年宪法对人大常委会职权规定增加到二十一项，最为关键的是规定：人大常委会“制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律”，这样人大常委会就和人代会一样都是行使国家立法权的机关，这是我国人大制度的一个重大发展。从宪法修订过程来看，1975年宪法和1978年宪法都是由中共中央专门小组修订提交人大通过，而1982年宪法的修订，是由一个包括中共中央政治局和书记处全体成员、民主党派、各人民团体主要负责人在内的共106人的宪法修改委员会决定宪法修改草案，由人大常委会决定交付全民讨论，并于12月经全国人大五届五次会议通过。两种程序对比，充分说明国家制度运行的正常化。
从1978年到1982年，中国集权型政治构架从病变中恢复，但其中又孕育了变革的空间和余地。1978年后中国政治体制改革与经济体制改革遵循了不同的逻辑，前者如前所述是使病变的政治体制恢复到常态，后者是突破原有的高度集权的计划经济体制，通过放权来调动经济增长的因素。但是由于传统的体制是政经高度一统的，经济管理权力的下放或者经济管理权力的扩大，不可必免地带来权力运行方式的变化，而这将实质性地改变政治权力的构架。
众所周知的是，变化是从农村开始的。从扩大农村自留地和自由市场到实行家庭联产承包责任制，国家将农业经济的决策逐步交还给农民家庭或个人，并允许农民在完成国家计划前提下根据市场情况决定自己产品出售与价格，从而有效松动了原有的政治经济体制。在代替人民公社的村民自治体制和乡镇政府体制的配合下，占中国人口近80%的农民从传统的经济与政治体制架构中解放出来，成为自由的经济和社会力量。
在城市，通过对国营企业放权让利的改革，如1978年推行企业基金制度，1979年推行利润留成制度，城市企业生产决策权逐渐扩大，并能够按照自己的意愿处理部分利润，这些都实质性地脱离了过去的体制。国营企业之外，允许个体从事工商业经营，带来了人们观念的变化，从此追求私利成了合法的目标。1982年党的十二大全面提出经济体制改革的目标，为城市的变革进一步奠定基础。
总之，个体化、私利化和商品化的经济生活，使蛰伏已久的社会力量和个人积极性充分释放出来，这对现有的政治架构提出了挑战，政治构架开始演变并逐步注入新的内容。
三、制约性权力构架探索时期（1983-1992）
1982年党的十二大提出进行全面经济体制改革的目标，这是中国政治构架演变进程中标志性事件。由经济体制改革引发的中央政府与地方政府、政府与企业、国家与社会之间权力关系的巨大变化。这一时期，是中国经济体制改革的探索时期，也是以分权（现实中称为“放权”）形式来探索突破集权型政治构架、建立制约性权力构架的时期，政治行政和法律制度也因此发生一系列的变化。1993年王沪宁曾经从权力关系来对这一时期政治构架的变化进行概括，也就是说政府对社会的调控行为发生了以下的变化：（1）从政治式的调控走向社会式的调控，过去集中于有限的政治事务并通过政治手段进行管理，现在众多的社会事务大量进入调控系统；（2）从集中式调控走向分权式调控，过去采用高度集权的方式统一管理，现在采用权力下放和授权的方式进行调控；（3）从直接式调控走向间接式调控，过去直接管理社会林林总总的各项事务，现在是间接的控制；（4）从微观式调控走向宏观式调控，过去自上而下管到国民经济和国民生活的每一个具体部门，现在侧重总体和战略的调控；（5）从垂直式调控走向横向的协调；（6）从维持式调控走向发展式调控，过去重点在维护一个既定的目标系统和价值系统，现在更注重推动社会的全面和快速发展；（7）从规范式调控走向应变式调控，过去着力按照既有的规范系统进行管理，并控制所有的子系统不游离规范系统，现在更强调在日新月异的社会生活中不断更新管理规范和管理手段，不断迎接来自社会的新挑战；（8）从管制式调控走向驱动式调控，过去重点在对社会运动过程进行管制，现在要求它成为社会发展的主要推动力量；（9）从权威式调控走向信息式调控，过去主要通过权能——“硬权力”推动管理，现在更注重对信息的收集和分配，通过软权力来推动社会运动；（10）从内向式调控走向外向式调控，过去主要是在一个相对封闭的社会内进行内部事务管理，不太容易受到国际因素影响，现在确实在一个开放的社会中进行调控，不仅要遇到来自国际环境的重重挑战，而且还要主动介入国际社会。
1．由经济体制改革引发的政治权力架构的变化
1978年发端并在1983年全面进行的经济体制改革，是在邓小平的“发展经济是最大的政治”、“用经济政策来解决政治问题”的智慧指引下进行的，所运用的方式主要是大胆地向企业和地方政府放权。这一改革引发了中央政府与地方政府、政府与企业、国家与社会之间权力关系的种种变化，权力关系主体之间因放权（分权）而形成了制约性权力构架。
首先，从中央和地方的关系看。在1978年前那种高度集权型政治空间中，地方政府虽然可以表达一部分利益，但其主要角色是中央计划的承担者，很大程度上地方政府是中央政府在一个更小空间内的角色复制者。为了调动地方政府发展经济的积极性，从1981年开始，中央政府开始尝试着将一部分经济管理权力下放给地方政府，如一定限度的固定资产投资权、改造权、城乡建设权，以及项目审批、外汇使用管理权、减免自决权、物价权和工资权等。1983年2月以来，先后对10个城市实行了计划单列市管理，赋予其省一级的经济管理权限；从1984年起，各省区也在本地区选择了63个城市进行综合改革试点，这些综合改革试点的城市特别是计划单列市，在投资、物资、商业、外贸、金融等方面的经济管理权限明显扩大。中央政府还先后开放深圳、珠海、汕头、厦门、海南等经济特区，14个沿海城市和长江三角洲、珠江三角洲、闽南三角地带及上海浦东新区等，给予这些城市和地区拥有更大更灵活的经济管理权限。当然，中央政府对地方政府的分权中最为重要的是财政分权。在整个80年代直至1993年以前，中央与地方之间的财政关系试验过多种模式，其总的原则是被称为“财政大包干”，即赋予地方一定的财力，使其获得一定的行动能力，并使其合法地拥有了一批属于自己的企业，从而增加地方政府介入经济建设的积极性。由此，地方政府可以根据本地的实际的情况，统筹安排财力，地方政府地方性意识进一步强化。对不同地区实施不同的财政和经济体制，也使不同地区能够进行不同的尝试与竞争。对于各地的自主创新，中央一般不作强制性的统一规定，而是让实践来检验，然后推广，这就为进一步的经济和政治改革提供更多的经验与机会。经济体制改革试点城市和试验区多种多样，异彩纷呈。
经济体制的变革特别是财政包干制的试行，在中央与地方政府之间形成了较为强烈的分权化色彩，地方政府获得了更为广泛的行动自主权和相对于中央的讨价还价权。例如，在经济体制改革之初，上级政府并没有给下级政府提供充足的发展经济所必需的资源保证。地方政府通过物资交换、协作交易、联合协作等形式从国家计划物资系统之外筹集到相应的资源。江苏省政府正是如此，它顶着“挖社会主义墙脚”的压力，通过大米等向山西换煤炭，向东北换钢材等省际协作形式，来获得发展本省生产所需的资源。总的来说，越是用足财政包干体制和经济分权政策的地方政府，本地区的经济发展越好，地方的税源和税基也就越壮大，在与中央政府的谈判中实力也越大，如江苏、浙江、山东、广东等省。这里可以举两个典型例子。
1985年，中央政府希望配合企业“利改税”的展开，在中央与地方政府之间实行划分税种的财政体制，这一体制下富裕地区将比过去以及比其他地区贡献更多的财政收入。对此，地方政府征税努力程度大幅下降，以“藏富于企”的形式，表达自己的不满，并伸张各地方的权利和利益。中央政府不得不将“分税包干”的财政体制改为“总额分成”的分成形式。
1990年9月中旬，在中央经济工作会议上，国家计委提交的《十年规划和八五计划的基本思路》，批评80年代的分权改革，要求集中计划管理，强调中央要上收管理权限、放慢经济发展速度等等。对此，部分沿海地区的省市领导从发展地方经济的角度提出了不同意见。他们认为，依照基本思路做有很大困难，可能导致经济的倒退和人民生活水平降低等等。在他们带动下，其他省市也纷纷表示，要继续推行已搞了10年的改革，这个政策不能变。根据地方政府的意见和建议，中央政府不得不对《基本思路》进行了重要修改，在反复征求各地区和各方面意见的基础上，才形成建议草案，提交中共十三届三中全会。
从上述例子可以看出，80年代分权化改革一定程度上已经使地方政府获得与中央政府讨价还价的能力。当然，中央政府仍保留着重要投资权与干部任命权。由此中央与地方之间在权力上慢慢形成了一种制约性的关系，从某种意义上来看，这实际是邓小平分权改革的目的所在。这可以从以下事件获得明证。如80年代中期，地方政府获得权力的过程主要还是中央政府的主动放权，但中央政府下放给地方政府的上述权限又是不稳定的，常会出现国务院下放的权力、国务院的部门又自行收回。对此，1986年6月，邓小平提出必须用政治体制改革推定经济体制改革的前进，他不满地说：“你这边往下放权，他那边往上收权，必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿”。
其次，从政府与企业的关系来看。1978年前中央政府也曾屡次向地方政府放权，与这些放权具有根本不同的是，80年代的放权改革同时伴随着政府向企业的分权，不再将企业视为完成计划任务的工具，而将其看成具有相对独立地位和行动能力的利益主体，探索政府与企业之间合理的权力框架。这一框架的探索在1994年前大致上经历了利润留成制——利改税——包干制三个阶段，其间还有其他体制的尝试。利润留成制试行于1980年前后，其重点是激发企业生产的积极性，将过去企业全部利润上缴，改为留一部分给企业自己支配，企业生产越多、利润越高，自己支配的利益越多。但由于当时的产品价格是政府特别是中央政府统一确定的，企业利润的多少，实际上很多时候并不取决于自己。为了确定合理的利润留成比率，就要根据每一个企业的产品价格、行业状况和其他情况，来确定利润基数、增长幅度和留成比例，需要进行巨量的算账（讨价还价）工作。但这种不规范的讨价还价工作，始终解决不了企业间的苦乐不均问题，企业间不能展开平等的竞争。于是政府寻求统一规范的办法，从企业获得财政收入，并使企业间能平等竞争。这个办法就是1983-1986年间试行的“利改税”制度，即把企业向国家上缴利润改为按统一税率上缴税金，1983年实行的第一步“利改税”规定，所有的企业都上缴55%的所得税。同样地，由于政府统一规定的企业产品价格体系不合理，企业除交纳所得税外，剩下利润的45%还要根据不同企业的情况，一户一户地确定企业留利与上缴国家的利润比例，被称为调节税，即用以调节价格因素造成的企业间利润的不合理分配。时人称既交所得税又交调节税这一现象为“税利并存”。1984年10月1日实行第二步“利改税”，允许企业在征收所得税之前归还银行贷款。“利改税”后，企业的留利急剧减少，遭到企业的反对，带来的后果是，企业连续26个月没有完成财政上缴任务。1986年底，中央政府落实1987年的财政任务时，企业与地方政府一致反对，财政任务无法落实。中央政府不得不从1987年开始，在政府与企业间广泛实行承包制，内容是“包死基数，确保上交，超收多留，欠收自补”。企业承包制的目的是既保证政府的财政收入，又使企业获得增收收入，从而激发企业生产的积极性。承包制连续搞了两轮，每轮3年，这是80年代企业改革中实行时间最长的做法。
从利润留成到利改税再到承包制，一条始终贯彻的主线就是打破过去那种统收统支、统购包销的体制，给予企业更多的决策权，企业逐渐实行了“所有权和经营权分离”，有了相当程度的经营自主权，自主进行了大量的技术改造。特别是在价格双轨制的配合下，企业在完成国家计划后，可以自己决定生产，制定产品价格，自己组织销售。企业因此有了自己的独立利益，有了市场意识、竞争意识和主体意识。1988年4月七届人大一次会议通过《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，该法规定“全民所有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位”，从法律上确认了企业是“自主经营、自负盈亏”的独立主体。从此，政治权力的行使，受到政府与企业间关系的制约，受到企业独立主体意识与利益的制约。当然，承包制本身并不完善，正如当时许多人批评的那样，承包制使企业只顾眼前利益，在现实中容易只包盈不包亏，而且政府与企业间“一对一”谈判承包合同也容易强化行政干预。
最后，从国家与社会的关系看。经济体制的改革，以及与人民生活相关的其它体制改革，如卫生体制、教育体制、交通运输体制、住房制度等，使政治权力运行时逐渐受到正在成长中的社会和市场的制约。农村人民公社的解体，一定程度上解放了农民对国家的依附关系，使农村市场的发展和社会空间的成长有了基础。80年代初，国家为了解决就业问题（以1981年10月中共中央、国务院发布的《关于广开门路、搞活经济解决城镇就业问题的若干决定》为标志），允许创办个体经济、发展一定程度的私营企业。由于个体经济和私营企业可以促进地方经济的发展和地方财政收入的提高，受到地方政府的积极支持。大量个体经济、私营企业的发展，带来了更为独立的经济和社会主体，社会力量因此成长，社会结构也开始改变，形成了不同利益群体及多元化的价值观，政治权力的行使越来越受到社会力量的推动和制约。
例如，1984年实行的价格双轨制，保留多数产品的计划价格，放开一部分产品的价格，这本是贯彻国家“计划经济为主、市场调节为辅”战略的最佳手段，既保留计划经济制度，又增加紧缺商品的生产。但价格双轨制为套利带来大量机会，人们运用种种手段以低价（计划价格）获得计划内商品，再以高价（市场价格）卖出，从而破坏了价格双轨制。国家不得不将计划价格并入市场价格，到1993年春天，政府定价的比重已经很小了，按社会零售商品总额计算，95%已经放开，在农副产品收购总额中，90%已经放开，在生产资料销售额中，85%放开。
国家与经济和社会之间关系的变化，还体现在用法律手段规范市场行为和社会行为。大量的法律诸如《合同法》《民法通则》等等陆续制定，国家开始放弃用行政命令来直接或间接配置资源、管理社会的活动方式，而越来越多地采用了法律和间接诱导的方式。普通公民的自主意识、权利意识、利益意识也明显增强，公共领域和私人领域得以初步分立。一个越来越独立的社会空间使政治权力的运行发生了许多变化，中国政治体制改革也日益摆脱过去那种高度集权的、浓重人治色彩的、非制度化的、不稳定的体制特征。
2．制约性权力构架中的政治体制变革
1978至1982年间所恢复的政治权力构架，在分权化的经济体制改革及其他改革的诱导下，开始逐渐变为制约性的权力构架，即政治权力在运行时，中央政府与地方政府、政府与企业、国家与社会之间权力彼此制约，地方政府、企业和个人形成了相对独立的主体和行动者。同时，经济发展和社会成长对政治体制的改革提出了进一步的要求。正如邓小平所言：“现在经济改革每前进一步，都深深感到政治体制改革必要性，不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”
80年代政治方面的最大变化是政治合法性的重塑，即将政权的合法性从领袖的超凡魅力和意识形态，转向理性和法律，特别是诉诸通过经济建设满足人民日益增长的物质文化生活需要，从而在中国真正奠定具有一定的协商性、更为开放和容纳性的政治的基础。政府机关及其工作人员从此摆脱过去的意识形态教条，注重实际问题，强调职能分工，并逐渐接受了减少对社会直接干预的理念。这些都是后来经济体制变革和政治发展的基础。
80年代政治体制改革有比较强的目标指向，那就是邓小平屡次提出的改变高度集权的体制，实现国家制度的民主化。1982年中共十二大提出，建设高度的社会主义民主是党的根本目标和根本任务之一，要求全党按照民主集中制的原则，继续改革和完善国家的政治体制和领导体制，消除权力过分集中、兼职副职过多、机构重叠、职责不明、人浮于事、党政不分等种种弊端，克服官僚主义，提高工作效率。为此，在十二大上，党中央进行分解，引进了制约机制，建立起三个部门，即中央委员会、纪律检查委员会和顾问委员会，并对三个机构之间的分权作了明确的规定，同时党的主席制改为总书记制，中央实行集体领导。1987年中共十三大根据经济体制改革的紧迫要求，明确规定了政治体制改革的长远目标，就是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制，而近期目标，是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制，并强调其中的关键是党政分开。之后，党政机构与职能的分开工作一直在进行。另外，其他党内民主制度也在试行或推进，并得到规范和提高。1988年开始，中央在浙江、黑龙江等5省12个市县区先后开展了党代表大会常任制试点工作。自1980年党员民主生活会制度恢复后，中共中央及组织部先后四次颁布以县以上党员领导干部民主生活会制度为内容的党内法规，每件法规都根据民主生活会的实践所反映的问题，对民主生活会制度召开中的具体程序作进一步规定。1990年7月31日，中共中央颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，这标志着党内制度建设进入了规范化和程序化的阶段。
改革开放后，中国一个重要的政治发展现象就是修宪，修宪是党内共识上升为国家意志的过程，这一现象也充分说明了国家政治制度理性化变迁的进程。从此党在宪法和法律范围内活动、党的意志需要通过修宪或者形成法律而成为永久性的制度，成了中国制度变迁和政治发展的标准轨迹。1988年修宪确立了私营经济的法律地位和我国新的土地使用制度，将国家与市场的关系模式和对所有制的突破性成果确认下来，这也是1984年10月中共中央《关于经济体制改革的决定》精神的宪法化和制度化，从此为中国市场经济乃至政治结构的发展提供了制度和法理的基础。
从1982年起，国家和政党制度进行了一系列改革，如分离党政职能，重塑党和国家官僚制度，促进其活力和专业化，扩大政治参与和政治自由等等。到1987年中共十三大召开，80年代政治改革达到一个新的高度。人大职能进一步加强，各种法律和法规也因此逐渐健全起来。1986年12月，中国选举法进行修订，人大制度向更加民主的方向发展，它改变了只有乡镇一级实行直接选举，扩大到县级，法律对代表的资格提出了更多的要求，要求代表熟悉社会和政治事务，而不是把代表视为一种荣誉，并要求有更多的候选人在选举中提名，为选举注入一些真正竞争的因素。为适应新时期社会对政府的要求，1988年政府机构进行了改革，提出了转变职能的理论命题，涉及到了政企分开、权力下放、宏观调控等问题。党政干部人事的变化也非常明显，中央继续选拔年轻化、高素质的干部，希冀改变体制中的人，由人来推动体制优化，而人员素质的提高确实带来了党政官僚系统面貌的变化。从1982到1984年，行政官僚系统人事发生了实质性的变化。1983年到1985年，几乎90%的省级领导发生了变化，1985年9月131名高级领导从中央委员会、政治局、中央顾问委员和中央纪律检查委员会退下来。在省一级，1981到1985之间，55岁以下的干部比例从15%增加到48%，受过大学教育的干部比例从20%上升到60%。同时，基层民主（农村村民自治和城市社区自治得到积极推进），以培养公民的民主精神。在扩大公众参与政治方面也做了一些民主化的改革，如试图建立“社会协商对话制度”等等。