四、制度化分权政治构架时期（1993年后）
20世纪80年代的“放权让利”改革，在很大程度上仍是一项“政策”，而没有形成一项“制度”，也就是说分权的政治构架很大程度上仍然是“临时性”的，而不是固定的制度。将已有的有关中央与地方、国家与社会、政府与企业的分权措施制度化，使之“不以领导人的变换而变更,也不因领导人注意力的改变而改变”，是90年代的主旋律，社会主义市场经济制度与公共财政制度建设是这一时期制度化的最重要成果。在制度化分权的政治构架下，政治体制改革仍在持续。
1．权力运行构架的制度化
正如林尚立所述，70年代末中国高度一统的政治经济复合制度的改革，是遵循不同逻辑展开的，经济体制方面的改革某种程度上是突破性的，以分权让利的形式激发经济增长的积极性，而政治体制方面的改革在某种程度上是修复性的或者说是恢复正常性的，保证政治权力运行在比较正常的国家制度框架内。80年代的经济成长和分权改革，松动了原有的高度集权、高度统合的政经体制，培养出新的经济因素、社会因素和利益诉求，如独立的经济个体、自主经营的企业、积极投身经济的方政府等等，这些对更加规范化的制度形成强大的需求，推动了经济、社会和政治制度的变革和完善。这一进程就是“从正在发育成长的新的经济与社会因素及其利益要求出发，直接进行经济体制改革的体制性与制度性突破，从而形成推动政治体制改革的根本推动力量。”
80年代经济体制改革首先带来的制度化成果，就是90年初提出的社会主义市场经济制度。当时提倡市场经济主要看中的是价格在资源配置中的基础地位，但市场经济本身意味着需要在制度上确立独立的利益个体、自主的经济活动（生产、贸易与定价等）、明确的产权归属和平等的契约主体。这一切意味着政府必须放弃高度集权的计划经济体制、放松管制经济的职能，而这需要调整国家权力结构，特别是将执政党和政府让渡给各利益主体（个人、企业和地方政府等）的权力固化为制度（分权的制度化），这一切必将带来政治权力运行构架的全面变化。
事实上在1979年前后，就有人包括邓小平提出或主张社会主义的市场经济，但当时无论意识形态的要求还是经济和社会成熟程度都不能接受市场经济的制度。当时普遍接受的1982年陈云所强调的“计划经济为主，市场调节为辅”的思想，即所谓的“鸟笼经济（计划经济为笼，市场活动为鸟）”，这体现在1982年9月1日中共十二大所设计的经济体制改革规划上。虽然在1982年和1983年，有一批人对社会主义商品经济、有计划的商品经济的提法提出批评，保卫所谓的“指令性计划”，但1984年10月20日中共十二届三中全会作出的《中共中央关于经济体制改革的决定》，仍然坚持中国实行“有计划的商品经济”，对前两年在这个问题上的争论作了结论。在实践中，国家不断探索加大市场调节的分量，减少计划调节的分量，在计划调节中，又逐步加大指导性计划的比重，减少指令性计划的比重。到80年代后期，机械、轻工、电子等加工工业，市场调节已占了主导地位。国家既不负责原料供给，也不负责产品销售，企业按合同生产，在市场上采购原料，在市场上销售产品。同时，经济主体利益逐渐分化，劳动者个体经济与非国有企业逐渐成长，外资企业力量壮大，国有企业通过改革也渐渐成为相对独立的权利主体。
到1987年10月，中共十三大对计划和市场关系的解释是，“国家调节市场，市场引导企业”，也就是说政府主要管宏观参数，应当更多用经济政策和价格、税收、利率等经济参数来调节经济活动。这一提法已相当接近市场经济，说明对经济改革制度化的要求在此时已相当清晰。90年初，在邓小平的努力下，“姓社还是姓资”，“计划还是市场”等意识形态问题在中国取得突破，终于在1992年10月由中共十四大明确提出：中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并于1993年11月十四届三中全会上，进一步确立了社会主义市场经济体制的框架。
90年代改革的另一项制度化成果就是公共财政制度的建设，这涉及到政府配置资源的目标和方式的重大变化，是在市场经济基础上形成的制度变革，是现代国家制度成长的典型成果。90年代公共财政制度建设主要有两个方面：一是1994年分税制及其后的税制调整，如企业所得税分享改革、税费改革；二是1999年以后的财政管理改革，如政府采购、部门预算和国库集中支付制度等。
分税制的内容包括：在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围；按税种划分收入，明确中央与地方的收入范围；分设中央和地方两套税务机构，分别征税；中央对地方实行税收返还。1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制管理体制的决定》，决定从1994年1月1日起，全国统一实行分税制财政管理体制。按照中央对省级确定体制的基本原则，各地陆续确定省以下各级的分税制财政管理体制办法。1994年3月22日，八届人大二次会议通过《预算法》，明确规定：“国家实行中央和地方分税制”，这样新的制度在这里以法律的形式确定下来。新的《预算法》使各级政府都有了预算权，调整了预算编制的权力和程序。分税制意味着在制度上确立了地方政府的相对独立的利益和权力，并使中央和地方政府的关系正规化和理性化，这是中国现代国家制度建设的标志性成果。
1998年下半年，财政部首次正式提出建设公共财政的目标。1999年9月财政部正式提出部门预算。2002年6月29日，《中华人民共和国政府采购法》通过，并于2003年1月1日起实施。与部门预算改革、政府采购制度同步进行的还包括国库集中支付制度，这三方面改革构成当前中国构建公共财政制度的核心部分。这一制度在很大程度上规范了政府汲取社会资源、配置资源的行为，对防止腐败，促进财政部门与其他政府部门之间关系的规范和合理化发挥了作用。
除此之外，中国财政制度不断公共化还表现在：（1）财政支出呈现出一种退出生产领域的趋势，投资主要不是投向传统的工农业等生产领域，而是投向能源交通等重点建设领域；（2）财政收入中的税收从原来的促进国营发展，压抑其他经济成分并迫使它们向国营经济过渡，逐步转向对所有经济成分一视同仁对待的制度模式上来；（3）费改税改革，也是财政公共化的具体内容；（4）社会保障制度从原有的“单位”保障，逐步向“社会”保障转化。财政制度的公共化，也是政治权力向规范的制度化构架转型的重要特征。
2．制度化分权构架下的政治体制变革
随着90年代中国经济的发展，人们富裕程度的提高，经济利益的日益独立，社会结构逐渐的变化，国家向个体、企业和地方政府不断分权也处于制度化进程中，在此基础上中国的政治体制也不断地调整与改革，民主建设、法治加强、行政改革是其中主要的内容，其目标是实现政企分开、党政分开、中央和地方适度分权、国家和社会分离。
政治体制变革首先体现在以党内民主推动国家民主的实现。党的十四届四中全会把发扬党内民主以推进人民民主，确立为社会主义民主政治建设的一条重要途径。江泽民在庆祝建党八十周年的讲话中再次强调，要“通过发展党内民主，积极推动人民民主的发展”。党的十六大坚持了这一思想，重申党内民主是党的生命，并具体阐明了党内民主对人民民主的重要示范和带动作用。1990年特别是十四大以来，党内民主制度创新遵循了两条逻辑路径：一是中央加大对党内民主的文本制度的规范，从而为党内民主提供制度保障，如1995年1月颁布《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，2002年颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》，2003年12月颁布《中国共产党党内监督条例（试行）；二是各地基层和地方党组织，在回应社会发展对党组织自身建设提出的问题过程中，进行了一系列党内民主制度创新，如具有实质性意义的党内民主制度的创新选举村党支部书记“两票制”，还有乡镇党委书记和党的其他干部“公推公选”“公推竞选”等等。在党的组织更高层次上，票决制的施行（即干部选拔任用或候选人提名的最终权力从常委会转移到党的委员会）、党代会常任制试点在十六大后的普遍展开、政治局向中央委员会报告工作制度等，都是党内民主制度建设的重要方面。1997年党十五大提出依法治国的治国方略，具有政治建设的重要意义，它确认了法治的价值和权力监督与权力制约的重要性，强调党“必须在宪法和法律的范围内活动”，这为中国现代国家制度建设奠定了坚实的法律基础。
政治体制的变革其次体现在宪法的修正和法制建设的加强。90年代以后，宪法共经过1993、1999和2004年三次修改。1993年修宪将社会主义初级阶段、建设有中国特色社会主义的理论、坚持改革开放写进序言，用社会主义市场经济代替计划经济，用国有经济、国有企业代替国营经济、国营企业；删去农村人民公社的提法，确立家庭联产承包为主的责任制的法律地位；将县级人大每届任期由三年改为五年。这次修宪是将党有关市场经济的思想上升为国家的意志与法律，为我国市场经济发展提供了保障。1999年修宪，标志着改革的进一步深入和国家精神在宪法中得到较为充分的展现，主要包括强调我国长期处于社会主义初级阶段，要以邓小平理论为指导，以及建设法治国家，并对所有制制度、收入分配制度和农村经营体制作了一些新的规定，使之走向完善。2004年修宪力度远远超过了1999年修宪，将“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”写入宪法，明确了中国现代化总体框架；社会主义事业的建设者这一概念的提出，把中国社会结构的变迁反映到了修宪之中；征收或征用土地和私有财产需给与补偿，合法私有财产不受侵犯等等，确认了公共领域与私人领域的划分，明确了政府与经济的关系，特别是对财产权之宪法地位的确认，是与现代化的规律相适应的；还有像社会保障制度写入宪法，这指明了市场经济条件下的政府职能，国家要保障社会。总的来说，90年代以后的修宪，体现了按照经济逻辑推动中国宪政成长的迹象，在国家向社会和经济主体分权逐渐制度化的同时，政治体制也逐渐向现代国家制度转变。
90年代以来的政治体制改革，还体现在以下各方面：（1）国家层面上，人大制度得到多方改革，各级人民代表大会权力运转渐渐顺畅，在规范立法程序、增强人大代议能力（如设立特别专职常委）等方面改革，人大立法功能发挥出色。在司法制度方面，通过改革（如注意审判程序、严格错案责任追究制度、实行立案与审判分立、使用法袍法槌等），司法的功能发挥也得到长足进步。（2）基层层面上，基层民主继续推行，在农村，继续实行面向全体农村居民的村委会选举与自治。近年来在部分城市如北京、鞍山等市的社区，也开展了市民直接选举社区管委会的尝试，甚至在深圳大鹏镇、四川步云乡实行了乡镇政府领导的直选。
（3）行政体制方面，为改变政府机构庞大、冗员增多、政企不分、官僚主义严重的问题，行政体制改革继续进行。如在建设市场经济的前提下，强调转变政府职能、实现政企分开，对行政工作人员全面实行分类管理、公开选拔、竞争上岗的公务员制度。在1993年机构改革的基础上，1998年又进行了一次。行政方面，还为惩治腐败、监督和制约公共权力等方面进行了一系列的改革，建立健全了干部录用至离任各环节的监督制度，通过法制形式来严密规范、监督制约权力主体。
进入21世纪后，我国政治和行政体制方面一个重要的变化就是地方政府层级和彼此关系的改变。本来按照1982年宪法，中国地方政府在法律上实行省—县—乡三级体制。但由于省级政府管理的区域范围较大，省政府不得不设立非实体性的派出机构（地区行政公署），来管理几个县的事务，以缩小管理范围。1982年，辽宁省在全国率先试点“市管县”财政管理体制，之后这一经验在部分地区得到推广，并建立起正式的市管县政府体制，在法律上是市政府受省政府委托来代管县政府，在实质上市成为省和县之间的中间层次政府。1999年，中央决定加快“市管县”的行政体制改革，截止到2001年年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的80％，地级市领导县的数量占全国总数的70％，人口占总人口的80％以上。“市管县”体制设计的初衷，是以城市较发达的工商业经济带动县域的农业经济的发展，也为中心城市提供发展的腹地，同时达到将省与县之间管理机构做“实”（原有的地区行政公署没有法律主体的地位）以增加管理力度。但实施的结果却发现，除了一些比较发达的城市能够对县域经济有一定带动作用外，工业基础薄弱的市，很难有力量来带动县域经济的发展，特别是许多市将县视为自己的附属行政单位，存在着侵占县级政府及农村地区利益的趋向。而且，“市管县”体制人为地制造出一个中间层级，省县之间本来可以进行直接的信息沟通和权力运行，但现在不得不经由市一级中间层次转达，这影响了信息传递速度和施政力度，降低了行政效率，影响了县域经济的良性发展。2002年以后，地方政府间在财政体制上进行了两方面的改革，一方面是“乡财乡用县管”，另一方面就是“省管县”。就前者而言，乡镇这一级政府逐渐地不再作为财政的实体，财政收支职能慢慢集中到县级政府，乡政府将日益“虚化”。当条件具备的时候，乡镇政府有可能变为县级政府的派出机构，在城市化水平高的地方甚至变成街道办事处。就后者而言，主要包含两类“省管县”的改革：一类是财政体制的“省管县”，即将省一级政府在财政上进行收入考核、转移支付、财政结算等工作直接到县而不是过去的到市；另一类是“强县扩权”，即由省政府将原来只授予市级政府的经济管理权和社会管理权下放给县，使县级政府在本区域范围内的社会经济管理权扩大。当然，也有些省级政府事实上两类改革都有，配套进行。目前，全国实行财政体制上的“省管县”的省份，主要由浙江、湖北、安徽、吉林、海南、宁夏等省级政府，而“强县扩权”试点，则主要有河北、河南、广东、江苏、辽宁、山东、福建、湖南等省。在政治和行政体制方面，未来地方政府层级上一个可能的改革方向是省级政府直接管理下的市（以城市经济为主）、县（以农业经济为主）并列的格局，乡级政府层级消失；另一个可能的方向是“缩省”，即在条件成熟时，将一省的一部分或数省的几部分分置出来，设立一新的省级行政单位，这样可以减少省管辖的区域范围，提高行政管理效率，增加省管县的能力。
五、小结：走向现代国家中的政治构架
经过20多年的改革，中国的政治权力运行构架发生了巨大的变化，党政关系正常化，党的意志通过国家制度来实现，政企分开、国家和社会分离、中央和地方分权格局基本奠定。这一切的发生，都是在80年代初“放权让利”的政策下逐步实现的。因为放权，原来国家高度集中掌握的权力，逐渐分给了地方政府、企业和个人，并在90年代通过市场经济制度和公共财政制度实现制度化；因为让利，相对独立的利益主体慢慢出现，利益关系逐渐成熟，马克思所主张的以市场经济为基础的现代社会，在中国缓慢成型，而这正是现代国家形成和发展的现实基础。
林尚立曾将这20多年中国的政治发展，概括为以下五个方面：（1）政治逻辑的现代性：市场经济基础上日益独立的个体与社会是中国政治逻辑现代性成长的现实基础，政治逻辑现代性的根本点在于国家从控制社会的力量，逐渐转变为被社会影响的力量，从而使国家权力的逻辑起点真正回落到社会发展的规律上来，回落到维护每个公民的权利上来。一种以“人本社会”为逻辑起点的政治理论范式开始替代以“国家统治”为逻辑起点的政治理论范式。（2）国家权力的公共性：国家权力的公共性更强调国家权力必须在公共利益的平台上运作，必须维护公共的利益，尊重公共的意志，为此应该最大限度地吸纳公众的参与。国家权力的公共性，不仅维系公共的整体利益，而且维系公民的基本权利，要求国家成为管理社会公共事务、保障每个公民合法权利的组织与力量。（3）政治过程的合理性：就是把个人意志决定的政治过程转化为制度和法律规范的政治过程，政治过程的理性化主要通过两个方面来展开：一是用制度规范权力，明晰权力的边界，使权力规范化、制度化；二是用程序规范过程，完善政治过程，使政治过程民主化、程序化。（4）法理权威的普遍性：改革前政治权威基础是克里斯玛型，构筑这种权威的知性基础是教条主义、个人崇拜和超现实的理想主义。改革后新的权威基础是法理权威，这不仅是民主法制发展的结果，而且也是意识形态解放的结果。法理权威的普遍性，一方面表明法律与制度日益成为个体和社会保障自身权益，规范国家权力的力量；另一方面表明人们的政治观念和意识形态倾向具有了更强的主体性和现代性。（5）政治建设的开放性：中国努力在制度运行的观念、体制、组织和程序层面上，有意识地吸收世界上成功的政治经验为我所用，以达到在现代政治文明基础上完善和发展中国的政治制度的目的。
最近几年，在“依法治国”、“尊重和保障人权”、“建设社会主义政治文明”、“科学发展观”、“构建社会主义和谐社会”等理念的指引下，经济发展和制度建设有了更多的进步，国家和社会的关系有了进一步变化，政治权力运行构架有了新的变化。总的来说，一个建立在逐渐成长的现代社会基础上的现代国家政治制度正在成熟。
——————————————————————————————————————
（以下为注释，格式未能复制）
正如有学者所诘问的：“如果说我们政治体制没改革，上层建筑束缚经济基础发展，我们能取得这样大的经济成就和社会进步吗？这几年没有走回头路，就是搞政治体制改革取得的，如党的建设、反腐败、政府职能转换、干部选拔制度、民主法制建设都做了大量的工作。”（参见刘智峰主编：《第七次革命：1998-2003年中国政府机构改革问题报告》，中国社会科学出版社2003年版，第19页）
参见林尚立：“走向现代国家：对改革以来中国政治发展的一种解读”，载于黄卫平、汪永成主编：《当代中国政治研究报告Ⅲ》，社会科学文献出版社2004年版。
邹谠著：《二十世纪中国政治——从宏观历史与微观行动的角度看》，牛津大学出版社1994年版，第223页。
准确地说，当时的公有制包括全民所有制和集体所有制，这里描述的生产特征更多的属于全民所有制企业。集体所有制企业的运行有所不同，但由于资产处置、收益分配和劳动力雇佣仍控制在政府部门手中，因此与全民所有制企业没有根本的不同。
这一观点受到当时的发展经济学所支持，即用政府集权的方式克服贫困陷阱、动员储蓄优先投资于引擎产业（重工业），来带动其他产业发展，以实现快速工业化。所谓贫困陷阱，也称贫穷的恶性循环，指的是发展中国家低收入导致低储蓄，低储蓄削弱了资本增长，资本不足限制了生产率迅速提高，生产率低下导致低收入。
《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第288至289页。
以党代政的中央集权体制表现为：（1）党是国家的决策核心，大政方针在中央政治局，具体部署在书记处，下级党组织必须服从；（2）政府中的党组成为与政府共同承担政府职能的组织，并有权参与政府具体政策的制定；（3）政府不仅要受到其组织内的党组的领导，而且要受到其组织外的党的相应组织的领导，政府完全成了党的组织体系内的一个部分。参见林尚立著：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，第327页。
有关这一问题的论述，参考自林尚立著：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，第325页至344页。用毛泽东1962年的话来说就是：“工、农、商、学、兵、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”（《建国以来毛泽东文稿》第10卷，中央文献出版社1993年版，第36页）
也就是说，如果经济上实行中央集权，那么企业就分属于分散的各部委，形成所谓的条条分割；如果经济上实行地方分权，那么企业就分属于各个地方政府，形成所谓的块块分割。
参见林尚立著：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，第348页至353页。
如党的领袖特别是毛泽东个人的集权欲望，党内决策机制对战时体制的延续（领袖裁决权和最后否决权）、党内民主作风欠缺等等。
1978年底邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》讲话中勾勒出全面启动中国改革和现代化发展的战略部署逻辑上三个层次：解放思想是中国启动改革和发展的首要前提；解放思想的重要条件就是恢复和发展民主；从推动改革和发展的角度看，民主应首先着重于经济民主（核心是分权）和政治民主（核心是实现民主的制度化和法律化），为此民主和法制必须结合。载《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版。
《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第132页。
《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第134页。
1978年底邓小平在十一届三中全会预备会议上强调：“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。我国有这么多省、市、自治区，一个中等的省相当于欧洲的一个大国，有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下，在经济计划和财政、外贸等方面给予更多的自主权。”（邓小平文选，第2卷，人民出版社1983年版，第135-136页）
这一点，邓小平特别予以强调：“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了。”《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第299页。
刘智峰主编：《中国政治体制改革问题报告》，中国电影出版社1999年版，第58页。
如1980-1984试行划分收支、分级包干、五年不变，1985年后，在全国绝大部分地区实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制，1988-1990年间对包干办法进行了改进，除对收入上缴较多的如江苏、辽宁等省市实行财政包干一定3年不变，对其他地区分别实行收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额上解、定额补助等办法。总之，到1994年分税制改革前，全国过财政体制五花八门，差不多一个省一个体制，主要有5种类型：递增上交、定额上交、总额分成、定额补助、分税制试点等等。
《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第160页。
1984年5月10日国务院67文件（扩权10条）：在完成指令性计划后，超产部分允许企业在不高于计划价格20%的范围内浮动。1985年1月，国务院又发出17号文件，取消了20%的限制，超产部分价格由供需双方自由议定。这样，同一商品，两种价格，形成价格双轨制。
邓小平著：《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第176页。
林尚立：“走向现代国家：对改革以来中国政治发展的一种解读”，载于黄卫平、汪永成主编：《当代中国政治研究报告Ⅲ》，社会科学文献出版社2004年版。
林尚立：“走向现代国家：对改革以来中国政治发展的一种解读”，载于黄卫平、汪永成主编：《当代中国政治研究报告Ⅲ》，社会科学文献出版社2004年版。
部门预算，是指将一个部门预算内外的资金都统一纳入预算管理，全面反映部门收支情况的预算编制模式。这一做法有利于提高行政效率，降低财政成本，有利于优化支出结构，提高资金使用效率，也有利于规范预算编制程序。
以前中国实行的是国库分散支付制度，将预算分配给各部门和单位的年度支出总额（中央部门按季，地方部门按月）拨付到各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。这一制度下，支出过程脱离财政监督，资金分散支出和储存，使用效率不高，财政资金运行信息反映滞后，难以对财经形势作出及时、准确的判断。实行单一国库账户制度，将政府所有财政性资金集中在国库指定的代理行开设账户，同时所有的财政支出均通过这一账户进行拨付，所有的收入直接缴入国库，各类预算外收入账户不再存在，财政资金在使用时从国库账户直接划入商品和劳务者的账户，有关单位、部门现有的这类资金管理账户随之取消，这可以在很大程度上杜绝目前收入缴库过程中普遍存在的跑冒滴漏现象，大大提高财政资金使用效率，并事先对财政资金流向、流量的全面监控。
郑长忠：“规范与生成：1992年以来党内民主制度创新研究”，载于《制度创新与国家成长》，天津人民出版社2005年版。
由山西省河曲县城关镇岱岳村村民首创，后推广到全国，即在选举村党支部书记时，先由村民推荐党支部候选人，然后再进行党内选举。
对1993、1999和2004年三次修宪的分析，参考了刘建军：“从修宪到宪政：当代中国的政治发展”，载于《制度创新与国家成长》，天津人民出版社2005年版。
2000年《立法法》出台前，全国人大常委会和有立法权的地方人大常委会逐渐形成一套立法过程中的习惯做法：常委会对报请审议的法律草案先听取起草说明和初审说明，经初步审议后，交由法律委员会和有关专门委员会审议修改；同时把法律草案发给各地方、各部门，广泛征求意见；对一些重要的或者意见较多的法律草案，进行深入调查研究，召开专门会议讨论修改，然后再交常委会进一步审议。
1993年改革，基本停留在机构的拆分合并上，被认为是历次改革中最失败的一次。1998年政府机构改革以转变政府职能、改变政府与企业、市场、社会、公众关系模式，实现可持续发展战略为目标，进行了一些制度上的创新，如创立了国家局制度，设立和加强了公共服务机构，建立了稽查特派员制度，将40个部委精简为29个，将国务院机关工作人员分流50%。最近一次改革是2003年3月10日十届人大一次会议通过的国务院机构改革方案，经过改革，除国务院办公厅外国务院组成部门设置为28个。
中国960万平方公里的土地设了32个省级行政单位（不含香港、澳门两个特别行政区），各省管辖的区域范围都较大，县的数目较多，平均每个省级行政单位辖89个县，最多的如四川省下辖180个县，河北省下辖172个县。相形之下，美国国土面积与中国大致相当，但分为50个州，每个州管辖的面积相对有限，县级政府数目就更少。
如浙江省。在1994年分税制改革后，浙江省在行政体制上虽实行市管县，但在财政上仍然延续了省管县做法，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市，县（市）财政和市（地）本级财政一样都直接同省财政挂钩。同时浙江省也实行强县扩权，2002年下半年开始浙江省把地区一级的经济管理权限直接下放给包括绍兴县在内的20个县(市、区)，涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面，同时部分社会管理职能也下放给县级政府，如出入境管理、户籍管理、车辆管理等。
林尚立：“走向现代国家：对改革以来中国政治发展的一种解读”，载于黄卫平、汪永成主编：《当代中国政治研究报告Ⅲ》，社会科学文献出版社2004年版。