我国县乡公路改造融资存在的问题及原因

1、我国县乡公路改造融资存在的问题

（1）融资结构失调。我国县乡公路建设发展贯彻“三自”方针，即“自建、自养、自管”，投资主体是地方政府，这就造成了我国地方政府的负担沉重。在美国，公路建设联邦政府出资90%，州政府出资10%^[35]，而我国，地方政府出资超过50%。从表3.3可以看出，地方自筹资金所占比重最大，在2002年地方负担比重达到76.5%，近年来都维持在68%左右。其次是国家资金（包括预算内资金和车购税）所占比重一直比较低，维持在17%左右，国家预算内资金，不足10%，车购税在2005年为10.4%。然后是银行贷款资金，比例接近10%；

（2）融资渠道狭窄。在现行体制下，由于县乡公路具有准公共产品属性，技术等级一般在二级或二级以下，很难实行车辆通行费制度，因此很难像高等级公路那样利用民间资金来满足县乡公路建设资金的需求，并且农村税费改革后，使传统的以工代赈、以资代劳、民工建勤、义务献工和自愿捐款等筹资方式受阻，所以融资渠道非常狭窄。

（3）资金到位率低。2005年县乡公路资金到位率为71.7%，2006年全年公路建设到位资金5481.85亿元，同投资完成额相比，资金到位率为88.0%。县乡公路的建设资金主要是靠当地政府自行筹资建设。但是由县乡公路主要是地处边远山区，本来经济就很落后，特别是中西部地区，根本就没有足够的资金修建县乡公路，所以使得县乡公路建设的资金到位率很低。以陕西省为例，2007年1-7月份全省安排项目完成投资30.95亿元，资金到位9.58亿元，资金到位率为24.38%。通村公路公路资金到位率为38.94%，通乡油路项目资金到位率为18.68%，县乡油路改造项目资金到位率为8.42%。

2、我国县乡公路改造融资存在问题的原因

（1）政府职能错位。政府职能之一是为社会成员提供市场机制无法提供的公共产品。县乡公路属于全国性和地方行的准公共产品，属于市场失效而政府有效的部分，这类投资应以中央政府和地方政府的无偿投资为主。然而长期以来，我国政府实施的经济政策和导向使得政府公共资源大量投向城市经济建设领域。而具体到经济发展先行的公路交通基础设施建设方面，中央和省级政府将有限的资源主要投向干线公路和高等级公路，对于县乡公路及村道只是给与少量的补助，这样就使得县乡公路的供给缺乏足够的财政支持。尽管近年来我国政府为建设和发展农村基础设施投入了相当数量的资金，但是从财政支农的结构来看，资金投入偏重大江大河治理，直接用于县乡公路新建、改造项目的投资比例很小。

表3.4 中央和地方财政收支及比重（1997-2006）    单位：亿元

数据来源：中华人民共和国统计局。

（2）地方政府乏力。地方政府要想有效地发挥其职能，就必须有相应的财权与之相匹配，这就需要通过在公共财政框架下建立一定的地方税收体系来保证地方政府履行其职能。既然作为准公共产品的县乡公路由地方政府负责修建，那么地方政府就应该有相应的财政能力来负担县乡公路修建的费用，但目前我国多数地方政府没有能力承担这笔费用。1994年我国分税制改革使得财权不断向中央和省级财政集中，而事权和财政负担陆续下放，基层政府财权减少而事权增加（见表3.4），从而导致基层政府应该提供的县乡公路等公共物品苦于资金短缺而一直处于发展的滞后状况。县乡公路占全国公路通车总里程的3/4以上，其建设养护所需资金巨大，很显然，基层政府较弱的财力和其承担的公路建设任务是不相符的。

随着1994年的分税制改革，地方财权财力分散，税收流失严重，从而大大削弱了地方财政实力。另一方面，我国县乡整体经济实力弱，县乡（镇）财政收入占GDP的比重在逐年下降，收支矛盾十分突出，地方经常性财政支出在整个地方财政支出中所占的比重及增长速度均高于建设性支出所占的比重及增长速度，从而使地方财政具有明显的“吃饭财政”特征，导致县乡（镇）财政现在负债十分严重，在这种财政状况下，能用于县乡公路建设和改造的自筹资金微乎其微，地方的优惠能力也极其有限。

（3）农村费改税的影响。从1998年开始，党中央和国务院决定进行税费改革，并将交通与车辆税费改革和农村税费改革作为“费改税”的突破口，首先在安徽等几个省市进行试点改革。农村费改税将采取“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”的方案，即取消乡统筹（农村道路修建费、农村教育事业附加费、计划生育、民兵训练及优抚等五项由乡统筹支配的资金被纳入农业税范围，乡统筹名目随之被取消）、取消劳动积累工和劳动义务工。这项改革使得以“民工建勤”为主要筹集方式的县乡公路建设资金来源受到了巨大的冲击，打破了现有的县乡公路建设和养护的融资模式，民办公助作为县乡公路资金筹集的重要方式将被逐渐取消，而兴办集体生产和公共事业所需资金，实行“一事一议”，由村民大会或村民代表大会讨论决定，但每个人每年筹资最多不得超过15元^[39]。

（4）农村金融体系不完善

我国农村地区金融体系不完善^[40]，难以为县乡公路建设和改造筹资充足的资金。主要表现在：第一，农村金融制度功能缺。农业银行等国有商业银行对“三农”的基本金融功能严重缺失；农业发展银行融资渠道不稳定，其在农村基础设施建设投资方面依然空缺；农村信用社的基本功能发挥受阻，其资本金严重不足，融资功能弱。第二，农村资金流失严重。国有商业银行撤并县以下的机构，收缩了基层机构的贷款权限，仅存的农村基层机构只起到为上级行组织存款的作用，将吸收的农村资金转移到城市；另一方面，邮政储蓄只存不贷，也是农村资金流失的主要渠道之一。