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社会保障是国家的一项基本经济社会制度，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，是国家长治久安、人民生活幸福、经济持续增长的重要基础。如果说就业是民生之本，那么，社会保障就是民生之盾。改革开放30年来，我国社会保障事业取得长足进展：基本制度建立并逐步完善，覆盖范围不断扩大，基金收支规模持续增长，各项待遇水平稳步提高，为保障人民基本生活、促进经济发展、维护社会稳定、构建社会主义和谐社会发挥了积极作用。
一、社会保障制度概述
“社会保障”由英文“socialsecurity”一词翻译而来，原意是指“社会安全”，最初使用于美国1935年颁布的《社会保障法》。在我国，社会保障是国家和社会依据一定的法律和规定，通过收入的再分配，对社会成员的基本生活权利予以保障的一项重大社会政策。具体地说，就是当社会成员因生、老、病、死、伤、残、灾、失业等造成基本生活困难时，国家和社会给予其经济上的支持和救助，保证其基本的生活权利。
社会保障是社会的“安全网”和“稳定器”。通过有效的制度安排，实现老有所养、病有所医、工伤有保护、失业有救济、残疾有安置、贫困和灾害有救助，保障社会成员的基本生活，解除人们的后顾之忧，从而有效地化解有可能发生的各种社会矛盾，实现国家的安定和社会的稳定。通过对社会成员的收入进行必要的再分配调节，将高收入者的一部分收入转移给另一部分低收入的社会成员，可以在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，从而促进社会公平目标的实现。
社会保障制度是经济发展的“助推器”和“调节器”。雄厚的社会保障基金能够有力地支撑经济发展，并对经济运行发挥宏观调控的作用。在经济发展低迷的情况下，高额的社会保障基金的投资能支撑经济的发展，带动经济的再次腾飞；而在经济发展过热的情况下，又可以通过调节社会保障基金在债券、房地产、股票、储蓄等方面的投资比例和投资结构，调整其投资比例从而对经济格局发挥宏观调控作用是显而易见的。同时，从微观经济来看，社会保障制度可以规范和均衡企业的社会负担，有助于社会主义市场经济微观基础的形成，特别是有助于国有企业建立现代企业制度，从而促进经济的健康发展。
二、中央关于社会保障制度改革的重大决策
建立和完善社会保障制度，是中国特色社会主义伟大事业的重要组成部分，是建立和完善社会主义市场经济体制的基本前提和重要保证。
我国传统的社会保障制度，是指建国以来至改革开放初期数十年中形成的社会保障制度。1951年我国颁布《中华人民共和国劳动保险条例（草案）》，其中包括了疾病、负伤、生育、医疗、退休、死亡待遇和待业救济等保障和福利项目。以后又颁布了一系列政策法规，使社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等保障项目步入正常发展阶段。其中，1966年～1976年文化大革命期间，社会保障工作受到严重挫折和破坏，社会保险演变为企业保险。
传统的社会保障制度是计划经济体制的重要组成部分，具有三个基本特征：一是属于“单位”小社会保障，就是依赖用人单位提供保障。二是不同单位的保障范围、保障方式和待遇差距很大。三是一次就业定终身，无失业之虞。在传统的社会保障体制下，企业和机关事业单位职工，能够从单位获得养老、医疗、工伤、丧葬等福利性社会保障，但差异比较大；而农民基本没有真正意义上的社会保障，主要依靠家庭和子女提供有限的保障。随着改革开放特别是建立社会主义市场经济体制，传统的社会保障制度已不适应经济社会发展的需要，改革势在必行。
党中央、国务院高度重视社会保障制度改革与发展，自改革开放以来，先后作出了一系列重大决策：
1984年，党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出以城市为重点推进整个经济体制改革。这也标志着社会保障制度改革序幕的拉开。随后，一些地方开始引入个人缴纳养老保险费用机制，探索实行退休费用社会统筹。
1992年，党的十四大政治报告第一次提出建立社会主义市场经济体制，也第一次明确把社会保障制度改革作为经济体制改革的四个环节之一。社会保障制度改革步伐明显加快。
1993年，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确了社会保障制度改革的目标和原则，初步形成了改革的总体思路和总体框架。同时，提出养老、医疗保险制度改革实行社会统筹与个人账户相结合的原则。这是我国社会保障制度改革具有里程碑意义的重大突破。
1997年，党的十五大报告指出，完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱，要建立独立于企事业单位之外的社会保障体系，提供最基本的社会保障。
1998年起，为了适应国有企业改革深化和国有经济结构战略性调整带来的新情况，中央决定采取“两个确保”措施，即确保国有企业下岗职工的基本生活、确保离退休人员的基本生活。
2000年，党的十五届五中全会提出了建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系建设目标。同年，国务院制定了完善城镇社会保障体系的试点方案，并决定在辽宁全省进行以做实基本养老保险个人账户和推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨为主要内容的试点。
2002年，党的十六大报告把社会保障作为全面建设小康社会的重要内容，明确要求建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。
2006年，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，把到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，作为构建社会主义和谐社会的重要目标。我国社会保障体系建设进入全面完善、加快发展的新时期。
2007年，党的十七大报告进一步明确了社会保障制度建设的远景目标，就是到2020年，“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。”
这些都表明，我国社会保障制度改革与发展是在党中央、国务院的科学决策和直接部署下进行的，是与我国推进改革开放、完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会和社会主义现代化的伟大事业相伴相生、互动发展的。
三、中国特色社会保障体系框架基本形成
在现代社会中，社会保障常常表现为一个社会政策和社会立法的庞大体系。由于划分的角度和标准不同，社会保障体系的内容也不尽相同。国际上大致有四种不同的划分方法：一是就保障方式而言，可分为社会保险、社会救助、社会福利、特殊保障（如针对公务员、军人、海员等特殊对象的社会保障）。这是最常采用的划分方法。二是就保障条件而言，可以分为：与就业关联的社会保障制度、须经家庭经济调查的社会保障制度和普遍享有（或“按人头”）的社会保障制度。三是就保障目标而言，可分为老年残疾遗属保障、疾病与生育保障、职业伤害保障、失业保障、住房保障和教育保障等。四是就保障手段而言，可分为资金保障和服务保障。
中国特色社会保障体系包括哪些方面？我们的认识是逐步深化的。1993年，党的十四届三中全会《决定》将社会保障体系的内容规定为社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等六个方面。到2007年，党的十七大报告进一步指出，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。这是对我国社会保障框架体系的最科学、最权威的阐述。
按照十七大精神，我国社会保障是一个多层次体系，包括社会保险、社会救助、社会福利等三个核心部分。这三个部分具有由政府强制实施、覆盖广泛、保障基本生活等特点，建立社会保障体系当然应以此为基础。进一步细分，社会保险又分为养老、医疗、失业、工伤、生育等五个险种；社会救助可分为城乡居民最低生活保障、医疗救助、教育救助、司法救助、住房救助等；社会福利可分为老年人福利、残疾人福利、孤残儿童福利等。慈善事业和商业保险可以对社会保障进行有益补充，也是社会保障体系的组成部分。其中，慈善事业可以对社会保险、社会救助、社会福利进行捐助；商业保险通过投保人的自愿投保满足更高层次和多样化的保障需求。
在我国社会主义初级阶段，建立健全多层次社会保障体系，为什么又要以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点呢？这是因为：一是在众多的保障项目中，养老、医疗、最低生活保障是每一个城乡居民都需要的，覆盖范围最为广泛。其他项目，不论是失业、工伤、生育保险，还是医疗、教育等专项救助，或是老年人福利、残疾人福利等专项福利，保障对象都是特定的人群。我国现在的财政能力和各方面承受能力有限，必须抓住人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，以这三项制度为重点，推进覆盖城乡的社会保障体系建设，为全体人民提供基本的生活保障。二是养老、医疗、最低生活保障在保障功能上具有不可或缺性和不可替代性。有了这三项制度，老有所养，病有所医，生活有“兜底”，就可以为社会成员提供最基本的生活保障，解除人们的后顾之忧。三是完善养老、医疗、最低生活保障制度，具有直接拉动国内需求特别是消费需求的作用。目前我国居民的消费需求仍然不足，消费对经济增长的贡献比较低，不适应转变经济发展方式的需要。消费需求不足的重要原因之一，是居民的储蓄率比较高，其中固然有节俭持家传统文化的影响，但更多的是人们担心社会风险的因素，通过省吃俭用、积极储蓄来防老、防病、防失去生活来源。把这三项制度建立起来，就可以增强人们的社会安全感，起到拉动消费、扩大内需，从而促进经济增长的作用。
经过多年的改革与发展，中国特色的社会保障体系框架基本形成，主要标志：一是建立了城镇基本养老保险制度。同时，探索建立农村养老保险制度、农民工养老保险制度，机关事业单位基本养老保险制度改革稳步推进。二是初步形成城乡基本医疗保障体系，建立了城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗等三项制度，从制度上实现了对城乡居民的全覆盖。三是建立了失业保险、工伤保险、生育保险制度。四是以建立城乡居民最低生活保障制度为重点，城乡社会救助体系进一步完善。目前，我国城镇普遍建立了比较完善的居民最低生活保障制度；农村也于2007年全面建立居民最低生活保障制度，但需要完善制度，逐步提高保障水平。同时，农村“五保”制度和城乡灾害救助、医疗救助等制度也不断健全。
截至2007年底，全国基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险参保人数分别达到20107万人、22051万人、11645万人、12155万人和7755万人，五项社会保险基金总收入首次突破1万亿元，达到10724亿元。城镇居民最低生活保障制度不断完善，近些年来相对稳定地保障了2200多万贫困人口的基本生活。2007年在全国农村全面建立最低生活保障制度，3451.9万农村居民纳入了保障的范围。此外，为应对将来人口老龄化可能带来的资金支付压力，国家从2000年开始建立具有战略储备性质的全国社会保障基金，到2007年底已积累资金约5000亿元。
四、建立城镇基本养老保险制度
从1984年起，随着在城市推进经济体制改革和企业改革，广东、江苏、辽宁、四川等省的少数市县开始试行退休费用社会统筹。1986年，我国开始实行劳动合同制度，建立了劳动合同制工人的养老保险制度，规定按照本人工资的3％缴费，改变了过去完全由国家和企业负担的办法。这也是我国社会保险史上第一次建立个人缴费制度。1986年～1993年，经国家有关部门批准，先后有11个行业实行了养老保险系统统筹，包括水利、电力、铁道、邮电、交通、人行、民航、中国建筑工程总公司、中国石油天然气总公司、中国有色金属总公司等。1990年前后，宁波、深圳等一些地方开始探索实行养老保险社会统筹与个人账户相结合的筹资模式。
1991年6月，在一些地方试点的基础上，国务院颁发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确规定养老保险实行社会统筹，费用由国家、企业和职工三方负担，职工按照本人工资的3％缴费，基金实行部分积累。1993年，十四届三中全会《决定》提出养老、医疗保险制度改革实行“社会统筹与个人账户相结合”的筹资模式。1995年3月，国务院颁布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，进一步明确“统账结合”是建立我国城镇企业职工基本养老保险制度的方向，要求各地建立个人账户，逐步提高个人缴费比例。《通知》同时提出两套具体实施办法，由各地政府选择试点。但实际上几乎是一个地区一个办法。这种状况导致地区之间养老金水平相互攀比，中央难以管理和调控，职工跨地区流动困难；同时，基金统筹层次低，调剂能力弱，挤占挪用现象盛行。
为此，1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发【1997】26号），统一了各地“统账结合”的实施方案，规定了统一的缴费比例和管理办法。统一制度的要点是：按照职工工资的11％建立基本养老保险个人账户，其中个人缴费8％（4％起步，每2年提高1个百分点，逐步到位），企业缴费划入3％；企业缴费的费率不超过20％（含划入个人账户部分）。养老金支付分为两部分：一是基础养老金，其标准为职工退休时当地社会平均工资的20％；二是个人账户养老金，其标准为个人账户累计额除以退休职工平均余命月数（120个月）。“26号文”的发布，标志着我国建立城镇企业职工基本养老保险制度，该制度的基本框架一致延续至今。
1998年，是绝大多数地区养老保险制度转轨的分界之年。1998年之前参加工作并已退休的职工，被称为“老人”，他们将按老规定领取退休工资；1998年之前参加工作但在1998年之后退休者，被称为“中人”，他们将按新制度领取养老金，但可获得适当的过渡期补偿；1998年后工作的“新人”，则完全按新制度施行。由于转轨前退休或者参加工作的职工并未建立个人账户，转轨后一方面要照常支付其养老金，一方面又要在并不增加缴费率的前提下为个人账户作出积累，因此需要支付巨大的转轨成本。这就是养老保险转制的所谓“隐性债务”问题。据世界银行和国内有关部门的估算，该“隐性债务”总计约3万亿元，或更多。这个问题至今尚未从根本上解决，成为困扰我国社会保障制度改革与发展的核心问题之一。
1998年，针对部分地区企业离退休人员的基本养老金不能按时足额发放的状况，中央提出“两个确保”，其中之一就是确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放。同年8月，国务院下发《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》。随后，11个行业统筹部门所属的2000多家企业的养老保险工作如期移交各省区市管理，解决了多年来存在的条块分割矛盾。
2000年，为解决基本养老保险社会统筹基金入不敷出和个人账户“空账”问题，国务院采取了两项重大举措：一是建立全国社会保障基金，并在2001年专门成立了全国社会保障基金理事会，负责通过减持国有股所获资金、中央财政投入的资金及其他各种方式筹集的社会保障资金的运营和管理。二是提出完善城镇社会保障体系试点方案。试点的主要内容有两项：即做实基本养老保险个人账户，推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。按照试点方案，基本养老保险继续坚持“统账结合”原则，个人账户规模由本人缴费工资的11％调整到8％，企业缴费部分不再划入个人账户；做实个人账户，逐步基金提高统筹层次，向省级统筹过渡。2001年起国务院在辽宁省进行的完善城镇社会保障体系试点全面展开，到2004年底，在中央财政拿出巨额财政补贴的支持下，试点任务基本完成。自2005年起，国务院把试点从辽宁省扩大到吉林和黑龙江两省，在两省做实养老保险个人账户8％的资金中，由中央财政补贴3.75％，补贴力度较辽宁省有所减弱。
2005年，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，规定从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11％调整为8％，并全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。同时，统一了城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，改革基本养老金计发办法，建立了参保缴费的激励约束机制，进一步扩大了做实个人账户试点。这是继1997年国务院“26号文”之后，对基本养老保险制度的一次重要调整和完善。
2006年9月，国务院批复扩大试点的八省（区、市）做实个人账户实施方案，方案沿用了“黑吉模式”。截止2007年底，已有辽宁、吉林、黑龙江、上海等11个省区市开展做实个人账户试点，共做实个人账户资金约550亿元。按照有关政策规定，中央拿出的补贴个人账户做实的资金（即3.75％的部分），委托给全国社保基金理事会经营，承诺的年收益率是3.5％；省级财政补贴的资金由地方负责投资。
总的看，我国城镇基本养老保险制度仍处于不断调整完善之中，覆盖范围已从企业职工扩展到城镇个体工商户、灵活就业人员等各类从业人员，参保人数不断增加。建立和完善基本养老金正常调整机制，稳步提高基金统筹层次。截至2007年底全国已有北京、天津、吉林、黑龙江、上海、福建、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等13个省区市实现了养老保险省级统筹。积极发展企业年金，从1991年开始建立企业年金制度，2000年国务院决定企业年金实行市场化管理运营。截至2007年底，全国企业年金总规模已达1400亿元。同时，积极推进机关事业单位养老保险制度改革和农村社会养老保险制度改革，探索建立农村和被征地农民、农民工的养老保险制度。
五、初步形成城乡基本医疗保障体系
（一）建立城镇职工基本医疗保险制度。我国传统的职工医疗保障制度是在20世纪50年代初期建立起来的，包括机关事业单位的公费医疗制度和国有企业单位的劳保医疗制度。1951年中国政府发布《中华人民共和国劳动保险条例》，由此确立了中国国有企业单位的劳保医疗制度。该条例规定，享受劳保医疗的对象主要是全民所有制企业、城镇部分集体所有制企业的职工，以及退休人员。劳保医疗由企业行政白行管理，经费来源企业的职工福利基金，并列入成本。1952年中国政府又发布《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，由此建立了中国的公费医疗制度。享受公费医疗的对象主要是国家机关、事业单位的职工和离退休人员，以及高等院校在校学生和在乡的二等乙级以上革命残废军人。公费医疗经费由国家财政拨款，分级管理使用。劳保医疗制度和公费医疗制度所提供的医疗项目与待遇标准，大体上是一致的，主要包括有：疾病、非责任伤害、工(公)伤、职业病、妇女生育、计划生育手术等。
多年来，这种公费、劳保医疗制度在保障职工身体健康和维护社会稳定等方面发挥了积极的作用。但是，随着社会主义市场经济体制的确立和国有企业改革的不断深化，这种制度已难以解决市场经济条件下的职工基本医疗保障问题，弊端日益暴露，已难以为继，改革势在必行。一是国家和单位对职工医疗费用包揽过多，职工不负担或负担很少的医疗费用，缺乏自我保障意识，财政和企业不堪重负。二是对医患双方缺乏有效的制约机制，医疗费用增长过快，浪费严重。1978年全国职工医疗费用为27亿元，1997年增加到774亿元，增长了28倍，年递增约19％，而同期财政收入只增长了6.6倍，年递增约11％，职工医疗费用的增长速度超过了同期财政的增长速度。同时,据有关部门调查分析，不合理的医疗费用支出约占全部医疗费用的20%-30%。一些医疗单位在利益的驱动下，大量经销贵重药、进口药甚至营养滋补品、非医疗用品，盲目进口和使用CT、核磁共振等高档医疗设备，乱收费，高收费。一些职工缺乏节约医疗费的意识，“小病大养”，“一人看病，全家吃药”。三是医疗保障以单位自我保障为主，职工医疗费用社会互济程度低，管理和服务的社会化程度低。新老企业之间、不同行业之间，职工医疗费缺乏统筹互济，职工医疗待遇苦乐不均，阻碍了劳动力的流动和统一的劳动力市场的形成,许多经济不发达地区和效益差的企业职工基本医疗待遇得不到保障,引发大量的社会矛盾。例如，有的单位年人均医疗费达几千元，而有的的单位只有几十元；有些企业职工医疗费实行实报实销，而有些困难企业却长期拖欠职工医疗费。四是医疗保障的覆盖面窄改革开放以后发展起来的外商投资企业、股份制企业、私营企业及职工和个体工商户，基本没有纳入社会医疗保障范围。
针对这些问题，改革开放以来，各地开始探索医疗费用与个人利益挂钩、医疗费用定额管理和大病医疗费用社会统筹等改革办法。1984年～1993年，主要进行了两项改革：一是引入个人分担医疗保险费用的机制，全国普遍实行公费、劳保医疗费用和个人挂钩的办法，就医时个人适当负担部分医疗费用。也就是实行医疗费定额包干的办法。二是引入社会统筹机制，部分省市开展了离退休人员医疗费用社会统筹和职工大病医疗费用社会统筹的试点。1987年，北京市东城、西城两区蔬菜公司率先试行大病医疗费用统筹，取得良好效果。1989年，国家批准四平、丹东、黄石、株洲作为医疗保险制度改革试点城市。1994年3月起，原国家体改委、财政部、劳动部、卫生部共同制定了《关于职工医疗制度改革的试点意见》。经国务院批准，率先在江苏省镇江市、江西省九江市进行试点，首次将社会统筹与个人账户相结合的模式引入医疗保险制度，并且劳保医疗和公费医疗改革同步进行，此即后来所谓“两江”模式。在“两江”试点的基础上，1996年4月，国务院又选择了58个城市，扩大医疗保障制度改革试点。除“两江”模式外，一些地方进行了其它形式的探索，如北京、武汉的“大病统筹”模式，上海的“总量控制、结构调整”模式以及海南、深圳的“板块式”模式等。这些改革措施取得了明显成效，对增强个人费用意识，抑制医疗费用过快增长起到了积极作用，较好地解决了原有制度缺乏制约机制、缺乏合理的医疗经费筹措机制和个人积累机制、覆盖面过窄、管理和服务社会化程度低等弊端。
在总结试点经验的基础上，1998年12月国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发【1998】44号，以下简称《决定》），标志着我国城镇职工医疗保险制度改革取得重要突破。按照《决定》精神，医疗保险制度改革的基本思路是：“低水平、广覆盖、双方负担、统账结合”。低水平，就是要根据财政和企业的实际承受能力，确定合理的医疗保障水平，而不能超越生产力水平和实际可能确定过高的保障水平。广覆盖，就是要使基本医疗保险覆盖所有城镇单位及其职工，包括企业、机关和事业单位等。双方负担，就是要由用人单位和职工个人共同缴纳基本医疗保险费。按规定，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6％左右，职工缴费率一般为本人的2％，随着经济发展缴费率可作相应调整。统账结合，就是要建立社会统筹和个人账户相结合的基本医疗保险基金，这是具有中国特色的医疗保险制度的基本特征。为保证医疗保险制度改革的顺利实施，国家配套推进医药卫生体制改革，强化医疗服务管理。主要采取三项措施：一是明确基本医疗保险服务的范围、标准和医药费用结算办法。二是对提供基本医疗保险服务的医疗机构和药店实行定点管理，引进竞争机制，规范医疗行为，提高医疗卫生资源的利用效率。职工可选择若干定点医疗机构就医、购药，也可持处方在定点药店购药。三是进一步推进医药卫生体制改革，包括建立医药分开核算、分别管理的制度，加强医疗机构和药店的内部管理，理顺医疗服务价格，合理调整医疗机构布局，积极发展社区卫生服务等。到2000年前后，全国绝大多数地区完成了医疗保险制度改革方案的组织实施，标志着新制度在全国基本建立。
为适应经济结构调整和就业形势变化，我国不断完善职工医疗保险制度，积极扩大覆盖范围。2003年，明确从建立统筹基金起步，将灵活就业人员纳入医疗保险范围。2004年，出台了推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的政策。2006年，明确了农民工参加医疗保险“低费率、保大病、保当期、雇主缴费为主”的原则，组织农民工参保专项行动。
（二）建立城镇居民基本医疗保险制度。这是继建立城镇职工基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度之后又一重大举措，主要解决城镇非从业人员，特别是中小学生、少年儿童、老年人、残疾人等群体看病就医问题。建立这项制度，是改善民生的重要任务，是医疗保障制度建设和完善社会保障体系的重要组成部分，是深化医药卫生体制改革和推进卫生事业发展的重要环节，也是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求。
国务院决定，从2007年开始试点（首批确定79个试点城市），用三年时间逐步在全国城镇全面推开。试点工作重在制度建设，通过试点探索和完善城镇居民基本医疗保险的政策体系，形成合理的筹资机制、健全的管理体制和规范的运行机制。一要合理确定筹资水平和保障标准，从低水平起步，努力实现广覆盖。二要坚持群众自愿，加强政府引导。对群众参保不能搞强制，而是通过财政支持，改进医保管理和服务，让群众在参保、缴费、就医、报销等环节都感到方便，增强制度的吸引力。三要加强医疗保险基金管理，确保基金安全。科学设计医疗保险费用支出的项目、范围和比例，完善费用结算办法，努力降低医疗费用。四要加大财政投入，形成稳定的资金筹措机制。目前，这项制度建设正在稳步推进。
（三）建立新型农村合作医疗制度。合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。新中国建立后相当长一个时期内，农村合作医疗曾经是与城镇公费医疗及劳保医疗并列的三大医疗保障制度之一。20世纪70年代，农村合作医疗覆盖率达到全国行政村（生产大队）的90%。“合作医疗”（制度）与合作社的“保健站”（机构）及数量巨大的“赤脚医生”队伍（人员）一起，成为解决我国广大农村缺医少药的三件法宝。被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”。以最常用的婴儿死亡率为例，全国的婴儿死亡率在1964年高达千分之180，到1981年，这一比例急剧下降到了26.92，其中农村地区36.96。印度在1981年到1997年间的婴儿死亡率只由110降至70。但是，随着家庭联产承包责任制的实施，以农业合作社为依托的合作医疗制度开始解体。1985年合作医疗覆盖率降至5%，90年代初期全国“仅存的合作医疗主要分布在上海和苏南地区”。与此同时，婴儿死亡率不降反升，农村地区在1990到1995的短短五年间由32.24上升到了44.79。农村贫困的一大原因是疾病所致。严重的疾病一方面降低了农民的收入能力，另一方面迫使农户举债，两者叠加的结果使患病农民陷入不能自拔的贫困境地。可见，农村医疗保障是关系到农民收入和社会经济地位的重大问题。
2002年10月，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发【2002】13号），要求建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，并明确了财政支持政策，提出“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”的战略目标。2003年，国务院办公厅转发卫生部等部门《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，要求中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元。这是我国政府历史上第一次为解决农民的基本医疗保障问题进行大规模的投入。
从2003年起，本着多方筹资，农民自愿参加的原则，新型农村合作医疗试点地区不断增加。截至到2007年底，全国2448个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，7.3亿农民参加了新型农村合作医疗，参合率85.7％；新型农村合作医疗基金累计支出总额为220亿元，累计受益2.6亿人次，标志着新型农村合作医疗制度在全国初步建立。
2008年，温家宝总理在《政府工作报告》提出，用两年时间将新型农村合作医疗的筹资标准由每人每年50元提高到100元，其中中央和地方财政对参合农民的补助标准由40元提高到80元。新型农村合作医疗制度建设的步伐明显加快。
总的看，覆盖城乡的基本医疗保障体系已在我国初步形成，成为社会保障中制度体系相对健全、覆盖人数最大、受益面最广的保障项目。下一步的中心任务，是继续完善制度、加快扩大覆盖面、稳步提高待遇水平，并搞好城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三项制度之间的衔接。
六、建立失业保险、工伤保险、生育保险制度
（一）建立失业保险制度。计划经济时期，几乎不存在失业问题。城镇企业职工失业保险制度，是自1986年开始建立并逐步发展起来的。1986年，配合劳动合同制度和企业破产制度的推行，国务院颁布实施了《国营企业职工待业保险暂行规定》，按照工资总额1％的筹资规模设立基金，为宣告破产的企业的职工、濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工、企业终止和解除劳动合同的工人、企业辞退的工人等四类人员提供“待业保险”。
随着改革的进一步深化，特别是1992年国务院发布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》以后，《暂行规定》在实施中遇到了覆盖面较窄等问题需要解决。为此，1993年国务院颁布实施了《国有企业职工待业保险规定》，扩大了待业保险的适用范围和享受失业保险的对象范围，调整了待遇标准，增加了救济内容。
1994年，国家正式提出实施再就业工程，突出了失业基金促进失业人员再就业的作用，在失业救济与促进就业的有机结合上取得了明显进展。这与国际上失业保险的发展潮流是一致的。据劳动部门统计，1986年到1996年，共帮助500多万人实现再就业，其中享受失业金人员的再就业率为54％。
1998年前后，随着国有企业改革深化和国有经济结构调整，职工下岗问题凸现，形成一种特有的在职失业现象。为适应保障国有企业下岗职工基本生活及再就业工作的需要，国有企业下岗职工基本生活保障制度应运而生。它作为改革特定发展阶段的特殊安排，专门用于解决长期累积下来的历史遗留问题。1998年，中央提出实行“两个确保”措施：一是确保国有企业下岗职工的基本生活，在国有企业普遍建立下岗职工再就业服务中心，由再就业服务中心为下岗职工发放基本生活费，并为他们缴纳社会保险费，所需资金由政府财政、企业和社会（主要是失业保险基金）三方面共同筹集。同时，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。二是确保离退休人员的基本生活，保证按时足额发放基本养老金。为保证“两个确保”的实施，提出与“两个确保”相衔接的“三条保障线”政策：国有企业下岗职工在再就业服务中心最长可领取三年的基本生活费；三年期满仍未实现再就业的，可继续领取失业保险金，领取时间最长为两年；享受失业保险金期满仍未就业的，可申请领取城市居民最低生活保障金。“两个确保”，对于深化国有企业改革、推进经济结构调整和维护社会稳定发挥了积极作用。2000年，国务院发布《完善城镇社会保障体系试点方案》，规定从2001年1月1日起，国有企业原则上不再建立新的再就业服务中心，企业新的减员原则上不再进入再就业服务中心，由企业依法与其解除劳动关系，凡所在单位参加了失业保险并依法足额缴费的，按规定享受失业保险待遇。标志着国有企业下岗职工基本生活保障制度作为特殊过渡性，正式退出历时舞台。
1999年1月，国务院颁布实施了《失业保险条例》，标志着失业保险制度正式建立。《条例》明确规定了失业保险的覆盖范围、缴费比例、个人缴费、待遇标准、享受条件、基金支出、管理监督等，并在政策上作了较大调整。一是覆盖范围方面，把所有城镇企业事业单位及其职工纳入了失业保险，除公务员以外的所有城镇从业人员，都可以被纳入失业保险的范围，体现出“广覆盖”特征。二是保险费筹方面，提高缴费比例，实行国家、用人单位和职工个人三方共同合理负担，拓宽了资金来源渠道。三是基金支出方面，首先用于保障失业人员基本生活，也可部分用于对失业人员的职业培训和职业介绍费用的补贴。
失业保险制度的建立，为保障下岗失业人员基本生活、培育市场就业机制和维护社会稳定，发挥了重要作用。《失业保险条例》实施8年来，先后有2400万失业人员获得了基本生活保障和再就业服务支持。但是，现行失业保险制度还不完善，全国失业保险基金余额达900亿元，而失业保险金水平全国月均只有300元，待遇水平还不高。近两年来，针对各地失业保险基金不断增加的实际，为了进一步发挥失业保险制度促进再就业的功能，国家在东部地区的北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东等7省市进行适当扩大失业保险基金支出范围的试点，支持实训基地建设、创业培训，有的地区甚至扩大到支持农民工参加培训。下一步，需要加快修订《失业保险条例》，进一步改革完善失业保险制度。
（二）建立工伤保险制度。1951年，我国颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例》。在工伤保险方面，《条例》规定了职工因工伤亡的享受条件、待遇标准等。此后，国家又发布了一系列政策文件，不断完善工伤保险制度，为保障职工权益、维护社会稳定、促进经济发展发挥了重要作用。随着改革开放和经济社会的发展，传统工伤保险制度已不适应形势的发展，迫切需要改革。现在，我国职业病患者每年新发病几万例，每年因工死亡人数近万人，工伤残疾人员累计以百万计，引发出非常严重的社会问题。
上世纪90年代以来，我国一些地方积极探索工伤保险制度改革，包括建立社会统筹的工伤保险基金、规范工伤待遇标准、建立工伤认定和评残标准、建立工伤保险预防机制等。1996年，在总结各地探索实践的基础上，原劳动部按照《劳动法》的要求颁布了《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发【1996】266号），对沿用40多年的工伤保险制度进行了改革。《办法》对工伤保险的范围、鉴定程序、待遇标准等作了较为详细的规定。同年，国家技术监督局颁布《职工工伤和职业病致残程度鉴定标准》。
2003年4月，国务院颁布《工伤保险条例》，为建立和发展工伤保险制度确立了基本的法律框架。《条例》规定，工伤保险覆盖的人群从过去的国有企业，扩大到了国有、集体、外资、私营等各类企业职工以及事业单位，民间非营利组织的工作人员等，国家公务人员也将出台有关办法，纳入适用范围。认定工伤的情形范围扩大，除包括因工作原因受到事故伤害或患职业病的职工外，上下班途中受到机动车事故伤害以及为维护公共利益受到伤害等情形也列入了工伤范围。工伤保险基金的筹集采取了社会统筹办法，实行行业差别和单位浮动费率。工伤保险费由雇主交纳，职工个人不交费，基金在市地一级统筹使用。提高了工伤补偿待遇的保障水平。工伤认定和劳动能力鉴定程序通过法规进行了规范。实行工伤预防、工伤补偿、工伤康复相结合的制度等。
自2004年1月1日《条例》在全国实施以来，我国工伤保险制度日趋完善，参保人数和享受待遇人数不断增加。截至2007年底，全国参加工伤保险人数达到12173万人，当年全国享受工伤保险待遇人数也达到96万人。2007年，全国工伤保险基金收支规模达到250亿元，基金保障能力大大提高。工伤保险参保人数已成为仅次于养老保险和医疗保险的第三大社会保险险种。工伤保险制度正朝着建立适应社会主义市场经济体制要求的、覆盖城乡所有用人单位和职工，制度体系法制化，保障水平个性化，管理服务社会化，工伤补偿与事故预防、工伤康复相结合的工伤保险制度改革的目标迈进。
（三）建立生育保险制度。1951年，我国颁布实施《劳动保险条例》，其中对企业职工的生育保险待遇作出了规定。1955年，又颁布《关于女工作人员生育假期规定的通知》，对机关、事业单位女职工生育保险作了规定。为了进一步保护妇女和婴儿的身体健康，提高民族整体素质，国务院于1988年6月颁布了《女职工劳动保护规定》（国务院第9号令）。这是我国建国以来保护女职工劳动权益，减少和解决她们在劳动中因生理机能造成的特殊困难，保护其安全和健康的第一部比较完整的、综合的女职工劳动保护法规。
随着改革开放特别是社会主义市场经济体制的建立，过去在计划经济体制下实行的“企业自我保险”办法缺陷和弊端日益明显，企业负担大量生育费用会影响其经营和发展，生育保险制度需要改革与完善。1988年，江苏省南通市率先试行生育费用社会统筹，此后，各地相继开展了生育保险制度改革工作。1994年，为了配合《劳动法》的贯彻实施，在总结各地改革经验的基础上，原劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》（劳部发【1994】504号），对生育保险的内容、标准、形式等方面进行了规范，推动了各地生育保险制度改革。截至2007年底，全国有26个省(自治区、直辖市)出台了生育保险办法，生育保险参保人数达到7755万人。目前，我国生育保险还面临制度不健全、覆盖面窄、统筹层次和待遇水平低等一些问题，需要进一步改革完善。
七、完善城乡社会救助体系
早在新中国成立初期，就建立了针对城乡贫困居民的社会救济制度。20世纪90年代以来，国家开始建立面向不同社会群体的最低收入保障制度和社会救助制度：对于就业者，规定了最低工资保障线，保障工薪劳动的最低报酬权益；而对于城乡贫困居民，规定了最低生活保障线，将城乡所有生活在最低保障线标准以下的居民全部纳入救助范围；对于遭受自然灾害，国家提供灾害救助等。
目前，我国社会救助大体分为三类：一是经常性社会救助，主要包括城乡最低生活保障、农村五保供养、农村特困户生活救助以及城乡医疗救助等专项救助。二是紧急性救助制度，主要包括发生自然灾害时对灾民紧急救助和应急救助行动。三是临时性救助，主要包括对城乡低收入人群的救助、对城市生活无着的流浪乞讨人员（包括流浪儿童）的救助。经过多年努力，我国初步建立起了以城乡居民最低生活保障、灾害救助、农村五保制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助的城乡社会救助体系。初步估计，目前我国得到经常性救助的城乡贫困人口每年超过7000万人，加上紧急性、临时性救助，年度总计约1.3亿人受益，有效保障了城乡困难群众的基本生活，促进了社会和谐稳定和全体人民共享改革发展成果。
（一）建立城乡居民最低生活保障制度。这是社会保障体系中最后一道“安全网”。1993年，上海在全国率先实行最低生活保障制度，对城市救济对象逐步实行按最低生活保障标准进行救济，取得了很好的社会效果。国家民政部及时总结经验，在全国推广。1994年，国务院召开的第十次全国民政工作会议首次提出，在全国城市中逐步实施最低生活保障线即贫困线制度。随后，这一制度在厦门、海口、广州等近20个城市相继实行。1996年，李鹏总理在八届全国人大四次会议上政府工作报告中首次提出“逐步建立城市居民最低生活保障线制度，帮助城市贫困人口解决生活困难。”
1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求从当年起到1999年底以前，在全国建立起城市居民最低生活保障制度。1997年10月，广东省在全国率先全面实行城乡最低生活保障制度。1999年10月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，对保障对象、保障标准、资金来源和有关政策措施作出了明确规定。按照《条例》规定，家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市居民均可申请领取最低生活保障待遇。城市居民领取最低生活保障待遇需要经过家庭收入调查，领取的待遇水平为家庭人均收入与最低生活保障标准的差额部分。地方政府根据当地维持城市居民基本生活所必需的费用来确定最低生活保障标准。城市低保资金由地方人民政府列入财政预算。到1999年底，全国所有城市和有建制镇的县城均建立了低保制度。2001年，国务院办公厅发出《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，针对城市低保发展过程中存在的问题提出了明确的要求。
从2002年开始，城市低保开始实现“应保尽保”，呈现出保障人数大体稳定、财政投入逐年增加、保障水平不断提高的态势。截至2007年底，全国共有2270.9万(1065.6万户)城市居民享受了城市最低生活保障，平均保障标准为每月182.4元/人，全年共发放城市最低生活保障资金274.8亿元，人均补差102元/月。
2007年8月，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标志着我国覆盖城乡居民的最低生活保障制度正式建立。截至2007年底，已有3451.9万人(1572.5万户)享受了农村最低生活保障，平均保障标准为每月70元/人，全年共发放农村最低生活保障资金104.1亿元，人均补差37元/月。
另外，在建立农村低保制度之前，各地区按照“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，全部建立了农村特困户生活救助制度。但随着全国普遍建立了农村最低生活保障制度，绝大多数农村特困户转为享受农村最低生活保障，农村特困户生活救助制度快速萎缩。截至2007年底，还有30万(14.7万户)农村人口享受了农村特困救济。此外，还有508.5万人次得到了农村临时救济。
（二）完善农村五保供养制度。从上世纪50年代起，各地相继兴办了敬老院，将部分五保对象集中供养，逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式。1994年1月，国务院公布施行《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”，供养标准为当地村民一般生活水平，所需经费和实物，从村提留或者乡统筹费中列支。1997年3月，民政部颁布《农村敬老院管理暂行办法》，规范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台，标志着我国农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。2006年3月1日，新修订的《农村五保供养工作条例》正式施行，实现了由集体内部互助共济为主向政府提供救助为主的根本性转变，标志着我国农村五保供养制度进入了一个新阶段。《条例》规定，农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。截至2007年底，全国共有525.7万（492.4万户）农村五保老人享受到了农村五保救济，农村五保分散供养平均标准为1432.0元/人、年，农村五保集中供养平均标准为1953.0元/人、年。
（三）完善灾害救助制度。2003年～2006年期间，国家制定了突发公共事件总体应急预案，25个专项预案和80个部门预案。目前，我国自然灾害紧急救助机制基本确立，救灾物资储备网络不断完善，救灾社会动员体系初步形成，国家减灾工作平台建设取得积极进展。2007年，我国自然灾害严重，多灾并发，点多面广，给灾区人民群众的生命财产安全造成严重威胁。灾害共造成2325人死亡，紧急转移1499.1万人次，农作物受灾面积48992.5千公顷，其中绝收面积5746.8千公顷，倒塌房屋146.7万间，造成直接经济损失2363亿元。为了妥善安排受灾群众的生活和灾后重建工作，各级政府共投入救灾资金65.6亿元，救济灾民1.3亿人次，恢复重建民房126.2万间。
（四）建立城乡医疗救助制度。2003年11月，国家有关部门发布《关于实施农村医疗救助的意见》，提出到2005年，在全国基本建立起规范、完善的农村医疗救助制度。2005年，国务院办公厅转发有关部门《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》，提出对城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险的人员、已参加基本医疗保险但个人医疗费用负担仍然较重的人员和其他有特殊困难的人员，实行医疗救助。截至2007年底，全国农村全面建立医疗救助制度，86%的市区县建立了城市医疗救助制度。2007年，农村医疗救助共救助603.4万人次，资助参加合作医疗2305.5万人次，农村医疗救助总支出23.5亿元。城市医疗救助共救助406.6万人次，救助人均月支出水平为306.7元，救助总支出12.5亿元。全国用于医疗救助的各级财政投入达71.2亿元。其中，中央财政补助地方城乡医疗救助资金33.4亿元，地方各级财政预算安排城乡医疗救助资金37.8亿元。
此外，2003年6月，国务院发布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，并于同年8月1日起实施。《办法》的主要精神，是以自愿的接受救助制度取代强制性的收容遣送制度，这是我国社会救助制度的一项重大改革。2007年全年共救助流浪乞讨人员133.9万人次。一些地方还稳步开展了教育、住房、司法等专项救助工作。
八、社会保障其他方面改革
（一）完善优抚安置制度和军人保障制度。1992年以来，国家出台了一系列文件，不断完善优抚安置政策，提高优抚对象的抚恤补助标准。截至2007年底，全国共有国家抚恤、补助各类优抚对象545.7万人。2007年全年安置城镇义务兵、士官26.3万人，接收军队离退休人员2.5万人，保证了军休干部等人员的政治待遇和生活待遇。
军人保险制度是国家通过立法设立专项基金，在军人遇到死亡、伤残、年老、退役等情况时，给予军人及其家属一定经济补偿的特殊社会保障制度，是国家社会保障制度的重要组成部分。实行军人保险制度，是新形势下军队政策制度的一项重大改革；是解决军人后顾之忧，维护军人合法权益的重要举措；是缓解军费供需矛盾，实现军队社会化保障的有效途径。1997年3月，由解放军三总部联合组建的中国人民解放军军人保险办公室在北京成立，标志着我国军人保险制度正式建立。1998年7月，解放军总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部联合发出通知，向全军印发《军人保险制度实施方案》。至此，军人保险制度正式启动。根据《方案》规定设立的险种，目前已实施了军人伤亡保险和军人退役医疗保险两个险种。军人伤亡保险，主要是针对军人因战、因公伤亡而设置的，保险对象为全体现役军人。军官和士官需要个人按月缴纳一定的保险费。军人退役医疗保险，主要是为了解决军人退出现役后与地方基本医疗保险制度接轨而设置的，保险对象为师职以下现役军官和全体士兵。军官和士官每人每月按工资收入的一定比例缴纳保险费，国家给予同等数额的补助，逐月计入个人账户。义务兵在退出现役时，给付一定数额的退役医疗保险金
（二）加强社会福利工作。社会福利是国家和社会为保障和维护社会成员一定的生活质量，满足其物质和精神的基本需要而采取的社会保障政策以及所提供的设施和相应的服务。按享受对象类别来划分，社会福利一般可分为以下几种类型：为全体社会成员提供的公共福利；为本单位、本行业从业人员及其家属提供的职业福利；专为老年人提供的老年福利；为婴幼儿、少年儿童提供的儿童福利；为妇女提供的妇女福利；为残疾人提供的残疾人福利等。在我国现阶段，社会福利的重点对象主要是老年人、残疾人、孤儿三类人群。截止2007年底，全国共有收养类福利单位4.2万个，拥有床位204.6万张，收养老年人、残疾人、孤儿等各类民政服务对象163.4万人。福利企业2.6万个，集中安置55.6万残疾人就业。
社会福利有奖募捐事业取得快速发展。1987年，国务院批准民政部开展有奖募捐，用于筹集社会福利资金。截至2007年底，全国累计发行福利彩票2760多亿元，筹集福彩公益金923亿元。其中，定向用于扶老、助残、救孤、济困的社会福利事业545亿元，上缴中央财政用于支持其他公益事业378亿元，用于补充社会保障基金和其他专项基金，支持了社会保险事业、残疾人事业、城乡医疗救助及青少年课外活动设施建设等公益事业的发展。
（三）加强农民工社会保障工作。农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。农民工的社会保障问题，是一个关系保障农民工合法权益、改善农民工就业环境、引导农村富余劳动力合理有序转移、统筹城乡发展的重大问题。2006年，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，提出要“根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。”截至2007年底，全国农民工参加工伤保险和医疗保险人数分别突破3000万人。目前，国家有关部门正在抓紧研究探索低费率、广覆盖、可转移，并能与城乡养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法。
（四）稳步推进社会保障管理体制改革。20世纪90年代中期以来，为加强各项社会保障制度的统一规划和社会保障基金的管理监督，我国对社会保障管理体制进行了一系列改革。1998年，我国进行改革开放以来的第五次政府机构改革，组建了国家劳动和社会保障部，地方政府随后也相应进行了改革。通过改革，过去由多个行政部门分别管理的社会保险，现在转变为由劳动和社会保障行政部门统一管理。各级劳动和社会保障行政部门建立了相应的社会保险经办机构，承担社会保险具体事务的管理工作。过去由企业承担的社会保险事务逐步转变为由社会机构管理，即社会保险待遇实行社会化发放，社会保险对象实行社区管理。同时，加强了对社会保险基金的行政管理和社会监督工作。社会保险基金被纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。各级劳动和社会保障行政部门专门设立了社会保险基金监督机构，负责对社会保险基金的征缴、管理和支付进行检查、监督，对违法违规问题进行查处。
2008年，我国进行了改革开放以来的第六次政府机构改革。按照《国务院机构改革方案》，组建国家人力资源和社会保障部，将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入该部。目的是为统筹机关企事业单位人员管理，整合人才市场与劳动力市场，建立统一规范的人力资源市场，促进人力资源合理流动和有效配置，统筹就业和社会保障政策，建立健全从就业到养老的服务和保障体系。社会保障管理体制进一步理顺。
九、社会保障制度建设取得重要成效
综观社会保障制度改革与发展近30年的历史，从制度建设的角度看，有三个方面的重要成效或者说制度创新：
一是社会保障实现了“社会化”。或者说从“单位保障”转到“社会保障”。改革前我国的社会保障制度，是以公有制经济单位（城镇企事业单位）为实施单位、以国家财政兜底为特色的“单位保障”模式。采用现收现付的运行方式，个人不直接负担社会保障费用，按照国家规定的社会身份（如干部、工人等）实行差别化保障待遇。“单位保障”制度是计划经济体制的产物，与国有企业的性质密切相关，并成为政府与企业角色错位的典型体现。“单位保障”实际上是一种企业自我保障，其覆盖面窄、基金规模小、互济性差，难以达到参保人群统筹互济的目的。实行改革开放政策以后，“单位保障”制度越来越不适应企业竞争和劳动力流动的要求，迫切需要建立独立于企业之外的社会化的保障制度。通过社会保障制度创新，引入社会保险机制，实行保险基金的社会统筹，符合分散风险的“大数法则”原理，实现了由企业自我保障向社会互济保障的制度转换，实现了职工从“单位人”向“社会人”的身份转换。社会保障的社会化，使社会保障责任从企业中分离出来，有利于均衡企业负担、促进公平竞争和建立现代企业制度。
二是社会保障实现了“多元化”。过去，我国政府和企事业单位对职工的社会保障实行统包统揽，福利支出采取现收现付、实报实销办法，已经到了不堪重负、难以为继的地步，也使劳动者缺乏自我保障意识和责任。从国际上看，降低政府在社会保障中的责任，相应增加企业和个人的责任，乃是当今世界社会保障制度改革与发展中的一个主流倾向和基本态势。20世纪70年代以来，社会保障中的“高福利”政策，使一些西方福利国家的财政负担越来越重，引发了许多社会问题和政治问题，不得不进行一系列的改革。然而，尽管这些国家认识到了改革的出路所在，但原有高福利社会保障制度的历史比较长，受所谓“福利刚性”（任何形式的社会福利，都是增加容易、减少难）的影响，改革的阻力很大，难以进行大规模的制度调整，只能作一些局部的修补和校正，因而危机尚存。这是一个教训，必须引以为戒。我国是一个发展中大国，社会保障的水平应当与现阶段生产力发展相适应，特别是应使政府和单位的社会保障负担能限定在一个合理的范围内。这是保持企业竞争力乃至整个经济发展活力的必然选择。通过社会保障制度改革，改变了政府兜底、单位负责的“福利”保障模式，社会保障责任在政府、单位和个人之间进行了合理的分摊，资金筹集从单一主体走向多元化。这既有利于推动国民经济又好又快发展，也有利于社会保障自身的可持续发展。改革也强调建立多层次的社会保障体系，以适应不同层次的需求，增加新制度的弹性和适应性。
三是社会保障实现了“效率优先、兼顾公平”。我国传统的社会保障体现出明显的“平均主义”、“大锅饭”特征。通过制度创新，在基本养老保险和基本医疗保险中确立了“社会统筹与个人账户相结合”基金模式，这在世界社会保障制度发展史上是一个新的尝试，体现了“中国特色”。建立个人账户的主要目的，是引入个人激励机制，强调效率因素。在“统账结合”模式下，保障待遇与“贡献”挂钩而不是与“身份”挂钩，注重了权利与义务的统一、公平与效益的统一。这就打破社会保障中的平均主义倾向，有利于建立起调动职工个人缴费积极性和促进职工勤奋工作的内在激励机制，有利于企业经营机制转换和劳动力的合理流动。
十、下一步社会保障制度改革的设想
尽管我国社会保障制度改革与发展取得令人瞩目的成就，但总的来看，社会保障制度建设仍然处于初级阶段，还存在着一些突出问题，完善城乡社会保障体系任重道远。现阶段我国社会保障存在的主要问题：
一是制度不完善。在基本养老保险方面，由于巨大的“隐形债务”尚未得到有效解决，“统账结合”模式还需要修订甚至是重大变革。在基本医疗保险方面，个人账户作用不大，医疗保险制度改革目标事实上日益单纯地走向对医疗费用的控制，未能充分考虑到保障劳动者身体健康和提高全体国民身体素质的目标。城乡社会救助制度建设总体比较薄弱，客观上需要一个综合性社会救助体系，统筹解决贫困人口的基本生活、医疗问题、子女教育、住房等问题。
二是体系不健全。主要是农村社会保障体系建设严重滞后。近些年，随着新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度的建立，这个问题已经得到高度重视并正在逐步加以解决。农民工、失地农民的社会保障制度尚未建立起来。城乡无业人员、残疾人、遗属等特殊困难人群，还缺乏有效的社会保障。社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业等各项保障制度的衔接问题，还有待很好地解决。
三是覆盖面窄。总的来看，我国现行社会保障覆盖的对象主要还是“体制内”人群，包括城镇机关和企业事业单位职工，灵活就业人员、无业人员和和农村劳动者大都排除在社会保障的“安全网”之外。
四是立法滞后。现有的社会保障制度的法律法规立法层次低，还没有一部专门调整社会保障关系的基本法律。作为社会保障制度核心内容的社会保险，目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理不规范。社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺。国家立法滞后，地方立法分散，社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行。这是导致社会保障制度不统一、覆盖面窄、保障程度低的重要原因。
今后一个时期，完善我国社会保障体系，必须重新确立“公平优先、兼顾效率”的价值取向，坚持“城乡统筹、人人享有”的方针，近期目标是实现“广覆盖、保基本”，为城乡全体居民特别是困难群众提供基本保障；中长期目标应是“覆盖全民、水平适度、多层次体系、可持续发展”，以不断增进全体国民的福利水平。重点抓好以下方面改革和制度建设：
第一，进一步改革基本养老保险制度，建立“国家养老金”。借鉴国外“三支柱”养老保障体系的模式，把现有的社会统筹部分与个人账户部分分开。第一支柱是社会统筹，可作为国家养老金，立法强制执行，覆盖所有企事业单位，基金通过社会保障税征缴，实行现收现付、全国统筹。实行国家养老金制度的最大好处，是在不过多增加国家财政负担的前提下，迅速扩大养老保险的覆盖面，能够把城镇各类劳动者、农民工等都覆盖进来，条件成熟的地方，甚至也可以把农民覆盖进来。对于因人口老龄化高峰而出现的基金支付危机，由于调低了基本养老金的替代率，则完全可以通过代际转移手段来解决。第二支柱是个人账户，作为企业年金，也采用立法强制执行，由用人单位和职工自行选择参加不同企业年金基金组织，缴费上国家给予税前列支的政策优惠。基金实行完全积累制，按国家有关规定管理运营基金，保值增值。国家对第二支柱中对“老人”（已退休人员）和“中人”（有一定工龄的在职人员）做实个人账户负责，而对“新人”（刚参保的人员）无须负责。第三支柱是商业养老保险、社会互助保障和个人储蓄性保障等，政府要积极引导，政策上鼓励发展。同时，加快推进公务员养老保险制度改革，借鉴国际经验，还是单独设立一套制度比较好，可以在现有的退休制度基础上略加完善即可。
第二，建立覆盖全民的基本医疗保障体系。基本医疗保障有两层核心含义：一是从技术上看，能够提供有效的、可靠的“基本医疗”服务，为城乡居民的常见病、多发病、大病重病以及急诊、急救等，提供有效的诊断、治疗手段和基本药品服务；二是从经济上看，所提供的是“基本保障”，就是把医疗费用支出控制在政府、用人单位和个人等各方面可以承受的一个合理的范围内，按照经济上的可能性、而不是完全根据个人需求来提供医疗服务。从发展方向上看，要建立覆盖全民的基本医疗保障体系，必须将现有的城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和医疗救助制度四套制度进行重新整合，解决城乡居民的基本医疗保障需求，实现人人享有医疗保障的目标。可以考虑通过整合完善两项制度：一是随着经济社会的发展，把现有的城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三项制度合并为一项制度，可称为“国家基本医疗保险制度”，医疗保障水平也逐步向城镇职工基本医疗保险过渡，在基本医疗保障方面率先实行城乡一体化，实现全覆盖。在2020年前实现这一目标，应该是不成问题的。二是继续保留并全面完善医疗救助制度，主要解决少量患者的大病重病和高额医疗费用问题。要从扩大救助覆盖面、提高救助标准、提高救助效率等方面大力完善城乡医疗救助制度。不断加大医疗救助资金投入，不断完善救助程序与措施，创新救助途径与方法，让困难群众能够简便、快捷地享受到医疗救助。
第三，完善城乡社会救助体系。这是最广泛、最基本、最重要的保障，也是社会保障的最后防线。要坚持城乡统筹的原则，进一步完善社会救助体系。一是完善灾害救助制度，对遭受自然灾害后的农民进行生活救济。据统计，一般年份，我国有灾民1亿左右，重灾年份则有1.5亿以上，因而灾民的生活救济就成为农村社会保障的首要任务。二是健全城乡统一的居民最低生活保障制度。进一步整合现有的城市低保、农村低保、农村“五保”、“送温暖工程”等各种救助资源，建立城乡统一、待遇有别的居民最低生活保障制度，保障城乡困难群众的基本生活。可以按照城乡不同生活指数的固定比例确定低保待遇，使农村低保水平适当低于城市。农民工在城市如果失业了，可以享受失业保险待遇；但要享受低保待遇，则必须回到家乡户籍所在地，按有关规定执行。三是把医疗救助从社会救助中分离出来，纳入医疗保障体系。这是国际惯例，这样会在管理体制、管理成本和救助效率等方面更有优势。四是稳步开展教育救助、住房救助和司法救助等专项救助活动。
第四，建立适合农民的社会养老保险制度。我国农村社会保障制度体系发展滞后，长期以来主要依靠传统的家庭保障。从国际经验看，美国从1935年开始建立覆盖城乡的社会保障体系，英国从1945年开始建立这一体系。从我国的现实状况看，按照世界银行和联合国开发计划署公布的数字，从可比价格和实际购买力来看，现在的人均收入已经略超过当时的美国和英国；而从财政能力看，更是远远超过当时的美国和英国。因此，加快农村社会保障制度建设的时机已经成熟。农村社会保障体系建设，实际上是一个想回避也回避不了的问题，早建早主动，早建成本低、比较效益高；晚建晚主动，晚建成本会加大；不建将彻底被动，终会危及社会安全和稳定。农村社会保障制度建设，重点要解决最低生活保障、基本医疗保障和社会养老三大问题。在建立覆盖城乡的社会救助和基本医疗保障制度后，重点就要解决农民的社会养老问题。要改革和完善农村社会养老保险制度，建立由各级政府、乡村集体以及农民三方合理负担的筹资机制，加强基金监管和投资运营，并使之与城镇基本养老保险制度对接，以满足农村劳动力跨城乡、跨地区流动就业和农村人口城镇化的需要。
第五，加快社会保障立法。社会保障是通过国家立法强制实施的社会经济制度，必须有完善的法律法规作为保证。社会保障法律体系的健全和完善，对于推进社会保障具有十分重要的作用。当前，我国已经具备较好的社会保障立法基础，需要加快这方面的工作步伐，把成熟的经验和做法上升为法律，尽快出台社会保障的法律法规。中央高度重视社会保障立法工作，全国人大已将社会保险法等列入立法计划，目前已进入修改论证阶段。同时，社会保障基金管理条例、企业年金条例等配套法规，也正在积极研究之中。加强社会保障法制建设，形成基本法律、行政法规和政策措施相结合的法律政策体系，将为社会保障事业发展提供法律依据，推动社会保障事业的健康有序发展。
（注：本文作于2008年4月）