新农村建设系列：

城郊村发展瓶颈与突破之思考

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随着我国城市化进程加快，城市空间日益扩展，当城市化浪潮涌向这些城市周边的农村时，许多城市周边的村庄，凭借优越的地理优势，最先受到市场经济的洗礼，有的逐渐发展成为城市的蔬菜和畜禽基地，有的则兴办了许多乡镇企业，这部分村庄的农业用地逐渐被征用，村民和村集体产业也陆续非农化，这些村庄逐渐演变成了我们今天所称的城郊村。

城郊村是我国经济体制转轨时期农村城市化进程中出现的一种独特社会现象。一些农村相继被纳入城市，利用其土地的增值，发展房地产、物业等，资产大大增加。

但它的经济社会管理体制仍然沿用传统的农村管理模式,由于产权不清、集体经济组织缺乏效率，引致了许多问题，例如许多经济组织至今还缺乏法人资格，造成许多经济纠纷难以解决；产权不明晰，外部性强且难以内部化，使得激励机制和约束机制明显不足；经济结构过于单一，不易抵抗由于经济周期和市场结构变动所带来的风险；同时目前的组织结构难以吸收社会资本和引进人才，不利于城中村经济的进一步发展。这种权不清、集体经济组织缺乏效率管理模式与城市发展的需要和它们自身经济发展的要求之间的矛盾越来越尖锐, 宗族不和,派系冲突,越级上访,违法犯罪等问题越来越严重。

城郊村是城镇化和新农村建设中必然面临的问题和难题,处理得当与否直接关系到新农村建设和和谐社会建设的成败。

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　城郊村除了行政管理体制和集体经济组织形式保留传统农村的特征外，其经济结构和村民的收入结构、就业方式已经和一般农村地区截然不同了。城郊村地处城市周边，属市场化程度较高的区域。现在或者不久的将来，与它们的经济组织相竞争的是已经改制转型的大中型国有企业，以及具有相当规模和实力的民营经济和外资经济。这些经济组织，无论是在资金融通、市场营销、技术创新，还是在人力资源开发与管理等领域，都具有村集体经济组织所没有的优势。城郊村集体经济组织曾经具有的优势，在市场经济高度发展的今天，已经不复存在，而它的先天不足却日益暴露。虽然一些城郊村集体经济总量还不断增加，但从其涵盖的产业范围来看，却是日渐缩小。从80年代的贸易、加工、技术服务等广泛的产业领域，如今缩减到主要以物业出租为其主要经济支柱。这种变化，在很大程度上反映了在国内供需结构和国际经济环境变化的情况下，城郊村集体经济组织自身具有缺陷，其竞争力日益衰退。市场经济要求竞争主体建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。考察目前国内城郊村的集体经济组织，可以发现它与村的党政组织是高度合一的。村虽然都设党支部、村委会、村企业或经济合作社三种组织架构，但实际上是“三块牌子，一套人马”。 这些集体经济组织的领导职务，一般都是该行政村的负责人兼任。在管理方式上，企业往往与党支部、村委会合属办公、联席开会、齐抓共管。这种关系使得其生产管理成本和交易成本必然大大高于其它经济组织。进一步分析还可看出，城郊村的集体经济组织，包括一些已经转制成股份合作制的企业，具有很大的封闭性，管理人才等社会资源很难流入，致使它们不仅在产品市场上难以与现代企业相竞争，而且在要素市场(特别是资本和劳动力市场)上也处于不利地位。 这些事实说明，在今天的城市市场经济体系中，资源在城郊村集体经济组织这一微观层次上的配置是缺乏效率的。纯粹依靠改善这种组织的经营方式不能解决根本问题，只有在明晰产权的基础上，对城郊村集体经济组织进行根本性的变革，才能使其可持续发展。

2008年1月30日公布的2008年中央1号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》把“稳定完善农村基本经营制度和深化农村改革”作为农村工作的重点提了出来。

新农村建设必然要实现农业产业化和企业化。所谓农业产业化，就是农业要用产业化的办法、用社会化生产方式组织起来，在新农村的建设过程中，不断形成和提升农业生态链和产业链，使农业不断的走出一条低成本、低污染、低消耗的资源节约型、环境友好型的农业产业化道路，建立适合市场化经济和社会化生产的现代企业运作模式，建立现代型的企业化管理、公司化经营模式和生产组织形式。

适合各种不同资源的因地制宜开发，又能与城市对接和与国际市场接轨的现代化大农业生产发展的“农村公司化，农业公司化，农民市民化”三化标准的公司化经营，企业化管理，市场化运作，是城镇化建设的新农村建设有效模式。

在威海，拥有一家以上企业的村庄已达60％左右，10％的村庄整村实现了集团化，全市销售收入亿元以上的农村企业集团有23家。

公司化农村模式的首要任务就是公司建制，公司制组织的特征就是依公司法程序管理。公司制组织程序就涵盖了公司法、企业法、合同法、劳动法等法律、法规的应用，公司制管理就自然与城市对接与国际市场接轨，同时由此从根本上打破了城乡界限，缩短城乡差距，形成了城乡一化经济的管理体制。

所谓“公司化农村”是指按照“公司制”的组织形式开展企业化管理和市场化运作。农村村民是农村公司组织的主体(股东)，根据不同的地区和不同的自然资源，因地制宜地发展高新农业(农产品加工、生态旅游)\工业及服务业等产业，分别不同的专业化分工的公司制组织新农村。通过公司化农村所形成企业的自主经营所取得的利益，由公司法人给予村民(员工)工作薪酬和股份分红利益。

公司化农村模式将“公司法、企业法、合同法、劳动法”直接引入农村，在农村逐步形成公司化的“民主法制”管理。由“公司化”性质形成的不同投资主体所产生的公司化农村“理事会”，成为实行公司化经营和企业化管理的领导集体，彻底改革了农村的管理体制。公司化农村模式的主要效能在于：一是改造传统农村为公司化经营的新农村；二是改革单纯农业为企业化管理的大农业；三是改变原有农民身份为“员工式”的市民化身份。其现实和积极的意义是：在加强农业基础地位的前提下，积极探索走中国特色农业现代化的发展道路，建立“以工促农、以城带乡”长效机制，形成城乡一体化经济的新格局。

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完成集体经济改革是顺利推进城郊村转型发展的关键所在。城郊村转型发展是城市化发展的迫切需要。 城郊村完全融入城市，是一项系统工程，除了原有村集体资产的处置和集体经济组织变革之外，还涉及到农用地与城市用地管理转变的问题、农民向居民户籍管理变更问题、行政管理体制转换问题、公共设施投资和管理问题、转制后居民的社会保障问题和新社区中的精神文明建设问题等等。这些都是改革中必须认真解决的环节，其中任何一环处理不好，都可能影响到城郊村改造的进程。但是，许多城市的城郊村改造经验都表明，顺利推进城郊村集体经济改革，是城郊村转制的重点，是完成整个转型工作的关键所在。首先，只有把村集体经济组织改制成为适合城市市场经济体系的具有现代企业制度性质的独立法人实体，才能改变目前村党政企不分的状况。在此前提下，政府的相关部门、社区居委会、企业才能各司其职，新社区的各项具体事务的管理主体才不易越位或缺位。其次，城郊村的改造工作的顺利完成离不开群众的理解和支持，而群众最关注的焦点是原村集体财产如何处置，将来的经济出路何在，妥善推进集体经济改革以达到帕累托改进，群众才能拥护并积极参与改革。此外，城郊村集体经济改革也是一项操作难度很大的工作，在改革中会遇到许多实际困难。这一系列问题，都需要在政策的支持下，在各级政府和有关部门的指导和帮助下，通过深入调查研究，充分尊重群众的意见，实事求是，形成切合实际、具有可操作性的方案，使城郊村集体经济改革顺利推进。

切实加强对村集体资产改制工作的领导村集体资产改制虽然是村民自己的事，但在村民综合素质差异很大的情况下，必须加强组织领导。根据农村实际和各地经验，村集体资产改制工作要在村党组织统一领导、村“两委会”密切配合、“两委会”确定的专门班子具体操作下进行；要注重发挥村中党员和村民代表在改制过程中的骨干作用；要充分发扬民主，但不能搞绝对民主化，否则再好的改制方案也无法实施

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村集体资产改制工作是一项复杂的系统工程，直接关系村民的根本利益，政策性很强，涉及面很广。改制工作稍有失误，不仅影响改制进程，而且容易形成不安定因素，留下“后遗症”。在城郊村转型过程中，集体经济组织变革和集体资产处置是改造的重点和难点。只有积极妥善解决好集体经济改革问题，才能够顺利推进城郊村整个改造工作，促进城郊村真正融入城市。

理清城中村集体资产的产权关系，改革城中村集体经济产权制度，是实现村集体资产保值增值的根本保证。

从外地经验和我们研究的成果看，“城郊村”集体资产改制工作要切实把握好以下几个原则问题：
　　１、改制工作要始终坚持从村情民意出发。各村情况千差万别，改制工作要因地制宜，因村施策，改制方案要重村情、顺民意，不照搬照套；改制形式不搞“一刀切”；股权设置不盲目攀比；在大面积改制之前，可先试点，后铺开。
　　２、改制工作要着眼于促进经济发展和确保村民长远利益。要强化集体资产不可分割的观念，集体资产量化到人，只是明晰产权，决不能将资产变现分光；量化到村民的股权，可以继承转让，但绝不能提现抽走。股权设置既要讲求公平，也要兼顾效率，坚持按人分配同按贡献分配有机结合，提倡通过奖励突出贡献者、债权转让、购买股权等方式，逐步实现经营者或经营层持大股甚至控股经营。
　　３、改制过程要公开透明。清产核资、资产评估和村民界定等要通过张榜公布等形式让村民知情；改制方案要反复征求村民意见，得到绝大多数村民认可后方可实施；有争议资产的处置要严禁“暗箱”操作，防止少数人借改制之机侵吞集体资产。
　　４、改制手续要力求规范。改制的各个环节要依法进行，该审计的要审计，该评估的要评估，该办证的要办证，该公证的要公证，各项手续要尽可能具有法定效应，力求不留“后遗症”。
　　５、改制过程中要十分注重社会稳定。改制前要反复宣传发动，使村民统一思想、知晓政策；改制方案要把可能出现的扯皮问题都考虑到，防止随意处置问题引发矛盾；改制中如果出现有争议的问题，要做好工作，妥善处理，防止矛盾激化；要特别注意防范极个别别有用心的人蓄意闹事；确保改制过程中的社会稳定。

改制过程中坚持贯彻和落实科学的发展观，以实现城乡统筹、协调、可持续发展为目标，按照“依法行政，有序操作，改制先行，改建跟进，统筹兼顾，属地管理”的原则，积极推进全市“城郊村”综合改造工作。

以科学管理为动力，以公司化农村模式为平台，以推广和建设公司化农村为目的，以实现农民市民化工作与生活为目标，以最终实现城乡一体化经济为宗旨, 促进“城郊村”集体经济的管理模式转变，使其成为符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的企业，按城市规划和建设的标准及要求，改善“城郊村”的公共设施，建设文明社区；按照城市管理规范要求，提升城市整体功能。

   （本文参考了三农学者与社会人士的一些观点和论点，在此表示感谢）