建立健全社会救助体系，安排好困难群众的基本生活，有利于从源头上解决社会问题和社会矛盾，促进社会公平，维护社会稳定。党的十六届六中全会、党的十七大都明确提出，要健全社会救助体系。目前，我国社会救助主要包括城市低保、灾民救助、农村五保、农村特困户救助、城市医疗救助、农村医疗救助、教育救助、住房救助、司法救助以及城市流浪乞讨人员救助等。在城市，由于低保、医疗救助、住房救助、教育救助等制度的普遍实施，基本上保障了困难群众的基本生活。但在农村，社会救助体系建设相对滞后，迫切需要重点突破。
一、社会救助的特性
社会救助是国家对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予救助的一项社会保障制度。社会救助保障最低生活，是社会保障制度中最基础的部分，是整个社会保障体系的最后一道防线。
社会救助不同于社会保险、社会福利，具有以下特性：一是提供最低生活保障，即维持最低生活标准所需的实际费用。不像社会保险和社会福利都可以在此标准之上。二是资金来源于各级财政，列入财政预算支出，完全体现为政府责任，无须社会成员缴费，符合条件者即可获得社会救助。三是救助对象覆盖全体社会成员。只要符合条件，人人都可依法申请。当然，享受社会救助前，需要由有关部门对贫困状况或收入作必要的调查，调查的结果达到法定救助标准时才能获得救助。最终获得救助的只能是低收入人群和困难人群。
二、我国社会救助的现状及存在的问题
在我国，社会救助大体可分为三类：第一类是经常性救助，如城市和农村的最低生活保障制度、农村五保户救助等；第二类是紧急性救助，如灾害救助；第三类是临时性救助，如医疗救助、城市流浪乞讨人员救助等。
经过多年的努力，我国初步建立起了“以城乡低保、灾民救助、农村五保和农村特困户救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以政策优惠相配套，以临时救助、社会互助为补充”的城乡社会救助体系，并进入从随机、临时救助向制度化保障发展的新阶段。初步估计，目前我国得到经常性救助的城乡贫困人口每年超过7000万人，加上紧急性、临时性救助年度总计约1.3亿人次受益，有效保障了城乡困难群众的基本生活，促进了社会公平和全体人们共享改革发展成果。
（一）城乡居民最低生活保障制度全面建立，基本实现动态管理下的应保尽保。城市低保制度于1997年开始推行，1999年在全国普遍建立。从2002年以来，各地初步形成了健全的城市低保法规政策体系和透明高效的运行机制，呈现出保障人数大体稳定、财政投入逐年增加、保障水平不断提高的态势，并建立了与就业再就业的联动机制。全国城市低保对象人数已连续五年稳定在2200多万人。截至2007年8月底，共有1044.8万户、2236.1万城镇居民得到了最低生活保障。低保标准从2003年的149元/人、月提高到现在的176.8元/人、月；人均月补助金额从2003年的58元提高到现在的92.0元。2003年至2007年，中央财政用于城市低保补助资金累计达到602亿元。
近些年，一些有条件的地区开始探索建立农村低保制度。《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2007〕1号）和温家宝总理在十届全国人大五次会议上作的《政府工作报告》都指出，2007年要在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。建立农村最低生活保障制度以地方人民政府为主，实行属地管理，中央财政对财政困难地区给予适当补助。建立农村低保制度。是建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的一项重要举措。2007年7月，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，为在农村全面建立和实施低保制度提供了政策上的依据。截至2007年8月底，农村低保已在全国31个省、自治区、直辖市全面实施，共保障农村低保对象1186.2万户、2573.5万人。
尚未建立农村低保制度的地区，也按照“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，全部建立了农村特困户生活救助制度。以2007年6月统计，全国特困救济户数194.8万户、特困救济人数474.2万人，特困救济平均标准486.6元/人、年，特困救济人均支出水平14元/人、月。2007年上半年，全国农村临时救济人次数186.4万人次。
城乡低保制度和农村特困户生活救助制度的实施，为实现中华儿女千百年来追求的“人人无饥寒”梦想，奠定了坚实的基础。
（二）自然灾害救助扎实有效，受灾群众生产生活得到了妥善安排。我国救灾体制、机制和法制建设已取得了长足的进展，主要表现在：自然灾害紧急救助体制初步确立；灾害的紧急救援机制初步形成；救灾工作的规范化程度得到全面提高；救灾物资储备网络进一步完善；救灾工作的社会动员机制初步形成；国家减灾工作平台建设取得突破。2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》。其中，５件自然灾害类突发公共事件专项应急预案分别是：《国家自然灾害救助应急预案》，《国家防汛抗旱应急预案》，《国家地震应急预案》，《国家突发地质灾害应急预案》，《国家处置重、特大森林火灾应急预案》。近些年来，我国每年及时救助近亿人次，保证了灾民在灾后24小时内有饭吃、有衣穿、有临时住房。2007年，我国自然灾害重于常年和去年。截至9月底，全国各类自然灾害共造成3.6亿人次受灾，因灾直接经济损失1606亿元，死亡失踪2049人，倒塌房屋120万间。国家减灾委、民政部共启动应急响应46次，先后向灾区派出46个工作组，并向重灾省份紧急调运4.36万顶救灾帐篷，转移安置群众1197万人次。中央财政对救灾安排93.53亿元，其中突发自然灾害生活补助资金34.96亿元。倒房重建、地震灾害损房和受灾群众冬春生活等补助标准得到提高；增加旱灾救助项目。这些政策的出台将有效解决灾区群众的生活困难，确保受灾群众的基本生活。
（三）农村五保供养实现了从村集体供养为主向以财政供养为主的转变，较大幅度提高了供养标准。农村五保供养，是指对老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的村民，在吃、穿、住、医、葬方面给予的生活照顾和物质帮助。2006年1月，国务院发布新修订后的《农村五保供养工作条例》，明确规定：农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排；中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。截至2007年8月底，全国已有508.8万人纳入五保供养范围。五保供养平均标准1328.8元/人、年（分散供养）和1795.7元/人、年（集中供养）。五保供养人均支出水平83元/人、月。
（四）农村医疗救助制度初步建立，城市医疗救助试点稳步开展。农村医疗救助制度是政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资，对患大病农村五保户和贫困农民家庭实行医疗救助的制度。2003年11月，国家有关部门下发《关于实施农村医疗救助的意见》，提出到2005年，在全国基本建立起规范、完善的农村医疗救助制度。经过各级政府的努力工作，全国所有有农业人口的县（市、区）如期基本建立农村医疗救助制度。2007年上半年，全国农村医疗救助人次数143.2万人次，资助参加合作医疗人次数935.5万人次。城市医疗救助工作方面，2005年国务院办公厅转发了有关部门《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》，提出对城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险的人员、已参加城镇职工医疗保险但个人医疗费用负担仍然较重的人员和其他有特殊困难的群众，实行医疗救助。截至2007年8月底，全国有2396个县（市、区）开展了城市医疗救助工作，约占全国县（市、区）总数的83.7%，医疗救助人次数118.3万人次。救助投入不断增加，救助水平进一步提高。2007年中央财政预算安排城乡医疗救助资金33.4亿元（其中农村21.2亿元，城市12.2亿元），比2006年增长133.6%，地方各级财政预算安排城乡医疗救助资金33亿元，比2006年增长23％。
（五）城市乞讨人员救助制度进一步完善，实现了从强制收容遣送向自愿受助、无偿救助的新型救助制度的重大转变。2003年6月，国务院发布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，并于同年8月1日起实施。这标志着在我国实行了五十余年、强制性的收容遣送制度正式退出历史舞台，以自愿受助、无偿救助为原则的新型社会救助制度正式建立。由收容遣送制度到社会救助制度的历史性变革是我国民主法制建设历程中具有里程碑意义的一件大事，是我国社会救助制度的重大改革与创新。截至2006年底，全国1189个救助管理站为129.6万人次提供了救助服务，其中有10.5万未成年人。
（六）教育、住房、司法救助稳步开展，慈善事业不断发展。几年来，不少地方和城市逐步建立起了符合当地实际、适应形势发展、较为规范的城乡教育、住房、就业和司法救助制度。慈善事业发展方面，党的十六届四中全会第一次明确提出把发展慈善事业作为社会保障体系建设的一个重要组成部分。“十一五”规划纲要和十六届五中、六中全会更加明确地要求大力发展慈善事业，完善社会捐赠免税减税政策，增强全社会慈善意识。各地区加快慈善捐助信息中心和3.2万个社会捐助站点及慈善超市建设，积极搭建全国慈善救助和信息服务平台。启动全国慈善关爱行动，联合开展慈善救助活动。慈善法律法规和政策建设正在积极推进。截至2007年6月底，全国各省基本都建立了省级慈善（总、协）会，基金会达到1138个。全国社会捐赠款数10.6亿元，捐赠衣被总数570万件，其他捐赠物资价值859.7亿元。受益人次数181.7万人次。
社会救助目前存在的主要问题：
一是社会救助缺乏法律规范，尚未建立起统一的、普适的制度平台。我国目前尚未颁布《社会救助法》，社会救助所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等。现有的救助项目繁琐零乱，各项制度之间缺乏有效衔接。
二是筹资机制不健全，社会救助资金严重不足。我国社会救助资金来源主要是两个渠道，即政府投入和社会捐助，其中政府投入是主渠道，社会捐助总量很少。总体上看，目前我国城乡社会救助资金占GDP的比例不足0.2%，占财政支出的0.94％。由于社会救助的资金来源渠道单一，筹资自然增长机制尚未形成，救助资金不足，救助标准偏低，救助水平难以做到随着经济发展而同步提高。
三是覆盖面窄，救助水平低。救助范围尚未有效覆盖全体城乡困难群众，救助对象往往局限为特定人群，对其他人群带有明显的歧视性，不能体现普遍适用、公平公正、应助尽助等原则。特别是低保边缘困难群体的救助政策不够到位。初步估算，目前农村贫困人口中实际能得到救助的只占20％左右，五保户也只覆盖60％左右。同时，救助水平过低，救助对象实际获得的救助资金很少，难以保证基本生活。
四是体制不健全，管理水平不高。目前，城乡社会救助管理体制不顺、政出多门，除政府多个部门在搞救助外，有些党务部门、群众团体、民间组织也在以社会救助的名义开展工作。如城乡低保、农村五保和特困户救助、流浪人口救助、医疗救助等属于民政部门的职能范围，住房救助在多数地方属城市建设部门的职能，教育救助、司法援助等是教育、司法部门的职能。在实施救助工作过程中，各部门往往缺乏有效的协调配合，一些地方出现多头救助、重复救助、救助遗漏等无序救助现象。还有，基层社会救助机构不健全，管理服务网络尚未形成，社会救助工作人员少、素质也有待提高。不少基层救助工作人员不具备现代社会救助的业务知识，靠“拍脑袋”办事。在业务管理方面，缺乏一套规范的家庭收入调查、村民申请、机构审批、救助实施和社会监察等操作规程，容易发生冒名顶替、优亲厚友、滥用职权等问题。
三、完善社会救助体系的建议
可以考虑，将我国完善城乡社会救助体系的总体目标设定为：到2010年，即“十一五”末，在全国基本建立以最低生活保障和灾民救助制度为主体，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，“覆盖城乡、水平适中、制度统一、待遇有别”的城乡社会救助体系，切实保障城乡困难群众的基本生活，促进社会和谐稳定和经济社会协调发展。主要采取以下措施：
第一，整合现有社会救助资源，适当归并和简化救助项目，进一步完善社会救助的结构和体系。将现有的农村救灾、低保、特困户补助、医疗救助等制度性救助项目，以及临时帮困、送温暖等各种临时应急性救助项目，适当加以整合归并，使整体制度更加简约和易于操作，提高救助资源综合利用的效能。可以考虑：一是取消农村五保、特困户救助以及各种临时性、应急性救助项目，统一用农村最低生活保障制度取而代之。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是社会救助的核心。今后，随着经济社会发展和城市化水平不断提高，应把城市低保和农村低保合并，建立城乡一体的居民最低生活保障制度，根据城乡不同生活标准确定不同的“低保线”，来适当体现城乡差距。二是继续保留灾民救助项目，但应进一步完善制度和管理，适当提高救助标准。三是医疗救助单独设立没有必要，不但管理成本高，也不好与其他医疗保障项目衔接，建议纳入医疗保障体系，具体地说，在农村可并入新型农村合作医疗制度，在城市可并入居民基本医疗保险制度。此外，要大力开展就业救助、教育救助、住房救助、司法救助等专项救助，实现各项救助政策之间的互联、互补、互动。通过整合现有社会救济资源，可以使社会救助制度体系的有效性、经济性大为提升。
第二，进一步增加财政性救助资金投入，扩大救助范围，提高救助标准。从各国的情况看，财政是社会救助的主要资金来源。这也是由社会救助的属性决定的。现在，社会救助资金分散且运行渠道不畅，来源上既有一定数年不变的财政转移支付资金，也有年度预算资金；既有预算内资金，也有预算外的追加拨款。进一步健全社会救助筹资和资金管理机制十分必要。一是应将原先各部门自行筹措、分散使用的救灾、低保、教育、住房等各类救助资金纳入社会救助资金总盘子，统一筹集，统一管理，统一使用。二是调整财政支出结构，大幅度增加财政性社会救助资金支出占财政支出的比例。要将财政性社会救助资金支出纳入预算，实现资金来源规范化和稳定化，并建立随经济社会发展正常增长的机制。三是强化社会救助资金管理和监督，严格执行专账专户、专款专用制度。杜绝救助资金的跑冒滴漏和贪污、挪用、挤占等现象的发生。在加大政府投入的前提下，要逐步把救助范围从绝对贫困群体拓展到相对贫困群体，帮助低保边缘群体、低收入群体解决特殊生活困难；适时较大幅度地提高社会救助的待遇标准，建立社会救助标准动态增长的机制，让困难群众更多地分享发展改革的成果。
第四，进一步健全社会救助法律体系，推进救助工作的法制化、规范化和科学化。国际劳工局在《展望21世纪：社会保障的发展》中曾经建议：“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来，法律应当用最清楚的合理的语言来起草”。从目前我国社会经济发展水平、城乡二元结构、人口分布尤其是农村人口占大多数，以及社会保障制度建设基础薄弱等情况看，在较短时间内我国还很难制定出一部社会保障基本法来。但制定和颁布《社会救助法》的条件应该说是成熟的。要通过立法形式，对社会救助对象在什么条件下享受国家提供的物质保障及应得物质利益的数量、形式等予以明确规定，使困难群体获得救助有法律依据，成为“合法权益”。
第五，积极培育民间公益性社会救助组织发展，实现社会救助主体的多元化。在社会救助体系中，政府是当然的第一责任主体，但仅靠政府是不够的。要实行政府救助与社会救助相结合，探索建立多元筹资体制，扩大救助资金的来源渠道。对企业和个人用于社会救助的捐资要给予税收政策优惠。对企业和个人捐助设立的民间救助基金，由基金管理机构自行管理。政府也可以向民间救社会助基金注入一定的资金，共同参与救助基金的管理，确保救助资金规范运作、服务社会。同时，要加强对民间公益性社会救助组织的监督。
注：本文作于2008年1月