关于增加“城乡规划区”概念的探讨

　　1、《城乡规划法》对规划区的界定

　　《城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”此条规定了规划法的适用范围，以及划定规划区的载体。

　　第十七条“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。

　　规划区范围、规划区内建设用地规模、……应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。”

　　第十八条规定“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。

　　乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅……”

　　第三十八条规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，……“

　　第四十一条规定“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，……”

　　规划法将规划区分为两类，一类是城市和镇规划区，另一类是乡和村庄规划区，与国土部门的建设用地类型---“城镇建设用地”和“村镇建设用地”相对应。

　　2、 城市规划编制办法的有关要求

　　第二十条规定“城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。”并在第三十条规定“市域城镇体系规划应当包括下列内容：……（二）确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施。”，在第三十一条规定“中心城区规划应当包括下列内容：……（三）划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施。”

　　从上述规定可以看出，在市域层面的空间管制只要求空间管制原则和措施，在中心城区的规划中才要求划定四区。该规定并没有排除在县市域层面划定四区的可能性。

　　3、现有规划区概念存在的问题

　　两类规划区（一类是城市和镇规划区，另一类是乡和村庄规划区）限制了城乡规划法的适用范围，使得城乡规划行政主管部门在进行两类规划区外的基础设施建设和其它建设的规划许可中存在违法的风险。规划区范围作为强制性内容，要进行调整是非常困难的。

　　由于重庆市开展城乡统筹规划试点的原因，探索将四区划定工作延伸到区县域层面，深化区县域层面的空间管制规划内容，由此，在中心城区城市规划区和区县域之间存在一个区域，仍然需要《城乡规划法》进行调节，而城乡规划法由于各种原因没有明确该区域作为规划区如何相对准确地描述，它既有可能处于“城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域”以外，也有可能处于以内。

　　4、增加城乡规划区的建议

　　面对此问题，浙江省开展的县市域规划试点工作中，将城市规划区覆盖到行政辖区范围，由于其经济较发达，这样处理有一定的合理性。但是将镇、乡、村规划区弱化的办法，在实际的操作层面存在一定的法律障碍。与规划法设立各类规划区的初衷不一致。此探索是城乡规划的一次有宜的尝试。

　　所以，笔者认为，应该增加“城乡规划区”的概念，与城市、镇规划区和乡、村规划区并列，将城镇体系规划层面的限建区和禁建区范围的建设活动纳入《城乡规划法》的规划区范围进行调节。增加“城乡规划区”的描述有以下作用：

　　1、与现行的两类规划区概念没有冲突，是并列关系，不会存在违反《城乡规划法》的问题。

　　2、可以解决在乡村空间进行点状和带状建设时的《城乡规划法》适用问题，因为《城乡规划法》规定在“规划区”内才能适用该法。

　　3、“城乡规划区”的概念相对于“城市规划区全覆盖”的概念更加清晰，更加适合于欠发达和中等发达地区的实际情况。

　　4、“城乡规划区”的概念是对《城乡规划法》的“规划区”概念的补偿和完善，相对于“城市规划区全覆盖”的概念将镇、乡、村规划区弱化的办法，更有利于《城乡规划法》实施的连续性。