提高小法人银行监管有效性重在强化执行力
按照银监会“管法人、管风险、管内控、提高监管透明度”监管新理念要求，加强对小法人银行的监管是基层银行监管工作的重点，也是提升基层监管工作有效性的重要途径。“为政之要，贵在落实；落实之要，贵在执行”，做好对小法人银行监管工作、实现有效银行监管，就是要在有限的监管成本下创造更多的监管收益，就是要使每一项监管规制顺利地贯彻到每一个被监管的标的、监管的领域和环节，就是要真正树立监管的权威，使被监管者不能违规、不敢违规、不愿违规；而要实现上述目标，最根本也是最基础的，就是抓制度执行力建设。
制度执行力不佳，一直以来是我国银行机构特别是小法人银行发展中的“软肋”，也是影响基层银行监管有效性的主要因素。历史地看，小法人银行大都是强制性金融制度变迁的产物，具有浓厚的政府色彩，因此创建伊始在制度安排上就存在缺陷。与国有银行等大中型银行相比，小法人银行缺乏自上而下强有力的制度支撑体系，在制度创新、制度培训教育等方面相对薄弱。尽管近年来开展的银行业金融机构案件专项治理活动，极大地促进了银行业机构制度执行力建设，但解决制度执行力问题并非是可以“毕其功于一役”的，银行机构案件时有发生的现实告诉我们，这是一项长期的、持久的工作，需要不断探索和研究。基于这些思考，近期我们对辖内部分地区、部分小法人银行机构制度执行力进行了调研，对银行机构存在的一些老生常谈的问题进行了近距离剖析和再思考。
一、 小法人银行制度执行力现状
近年来，在“管法人、管风险、管内控、提高监管透明度”理念的指引下，基层银监部门对当地法人银行机构监管的力度不断加大，监管的有效性明显增强，小法人银行机构在获得较快较好发展的同时，风险意识和合规意识也日益增强，制度建设步伐加快，围绕制度执行力的创新活跃，不少银行通过编制业务风险点提示手册等方式增强员工的合规意识，通过设立违规举报热线加强他律，有的行尝试了整体轮岗模式，还有的行为加大处罚力度推出了处罚听证制度，小法人银行制度执行力状况逐步改善。但是，从调查情况及近年来法人银行机构案件发生情况看，法人银行机构制度执行力仍存在诸多问题，在制度执行的意识、机制、手段等方面普遍存在“六重六轻”现象：
（一）重内部执行力，轻外部执行力。
对于银行机构而言，制度执行力实际上应包括两方面内容：一是内部执行力，即银行员工贯彻执行内部各项政策、制度的操作能力和实践能力，即内部控制的执行力；一是外部执行力，即银行机构整体作为执行者，贯彻落实国家宏观经济、金融政策，监管法律法规及规定的能力。
从调查情况及监管实践的积累看，银行业机构在权衡两方面的执行力上，利益的天平往往向内部倾斜，认为内部的制度执行关乎自己的“身家性命”，而外部执行是应付监管部门的要求。表现为贯彻监管要求方面形式上的及时性和行动上的迟滞性，即以简单的文件转发代表贯彻落实，实际行动上缺乏具体的手段和措施；表现为合规制度建设方面，重具体业务操作层面的规制，即对业务流程的规范，轻机构经营合规性。实际上，在涉及业务操作层面时，银行能较好地领会监管部门的“苦心”并认真贯彻，这方面，往往能与监管部门保持步调一致；但涉及经营层面时，银行对风险的理解和把握、对政策导向的效应与监管部门存在一定偏差，在政策执行上敷衍应付；还表现为上有政策，下有对策。如在票据经营、房地产信贷、信贷资金入股市等问题上，小法人银行机构出于自身利益的考虑，往往采取种种变通的手法来应对监管部门的要求。
（二） 重制度的制定，轻制度的执行。
随着内控意识的不断增强，各银行机构各项内控制度逐步健全。但这些制度却未能发挥催生执行力的作用，往往是印发了事，对各项制度的执行情况缺乏相应的监督措施，也没有相应的后评价机制，很多制度变成了“写在纸上、贴在墙上”的摆设，造成大量制度堆积背后违规依然。
为什么会出现这种情况？一是制度制定的初衷多半是为了在制度上符合监管部门的要求，至于如何实施压根儿没考虑；二是所制定的制度本身不合理，缺乏可实施的现实基础，导致本身可执行性差，以至因“不便执行、难于执行”而不了了之。有的制度在设计时，过于理想化，过于严厉甚或不尽人情，以至最后在充满人情的社会现实中被充满人情的执行者人情化了。三是制度制定者与制度推行者的割裂。目前，大多银行都按监管部门的要求建立了合规部门或合规岗位，这本身是一项有利于制度执行力的好的安排，但却往往难以收到预期的效果。因为实际上，现实中当一家银行设立了专门的合规部门或合规岗位时，很大程度上银行制度制定者就把制度建设的担子交给了这个部门或者岗位，至于制度能不能执行、执行得好与坏都变成了“事不关己、高高挂起”的事了，其结果可想而知。
（三）重业务发展，轻制度建设。
总体上看，目前小法人银行总行的管理层在抓制度执行力方面的认识基本是统一的，在加强制度执行力方面的紧迫感也比较强。但是，由于小法人银行一般都把做大做强，通过扩张来实现规模经济，成长为中型银行作为自己的经营战略目标，因此，更具创新精神、冒险精神，在摆放业务发展和制度建设位置时，往往把业务发展放在优先位置，并对基层行施加较大的经营业绩考核压力。这种导向直接影响其基层行的经营理念和决策。由于考核的压力，开拓业务、寻求快速发展是基层高管首要关注的问题，至于合规建设等其他都在其次。因为只有业务上去了，业绩好了，其作为管理者的努力才能得到应有体现。尽管，各行在考核中已或多或少注入了合规的内容，但其较轻的权重不足以左右基层管理者的决策思路；尽管各行对发生案件行的管理者也会严厉问责，但侥幸心理往往使基层的高管者“宁信其无”，以便聚精会神抓经营。
（四） 重制度执行的结果，轻制度执行的过程。
银行管理者对制度执行情况往往是担心但不“耽”心。一方面，担心出乱子、出案子，在制度执行方面只关心结果，缺乏防范违规案件的手段，听天由命地等待“不出事”；另一方面，由于现实存在地考核体制，迫使其将大部分精力倾注于业务拓展、业绩地提升，不愿将管理地心事“耽”于制度执行。在这种导向下，银行制度的具体执行者，对制度的认识上更多地局限于“不要触红线”、“不要出事”，即更多地注重合规的结果，对具体的过程是否符合规范往往缺乏自律和戒心，表现为业务操作中该有的程序被简化了，该有的监督被缺省了,严格的操作流程被习惯性、经验性所替代。
（五） 重对违规行为的处罚，轻对员工的制度教育
几乎所有银行的内部各项管理制度都明确规定了对违规者的处罚措施，或轻或重，或直接罚款，或与绩效考核挂钩。但对如何将这些制度贯彻到各部门、各岗位和人员，却鲜有具体的措施，尤其是对员工的制度教育培训缺乏。导致银行员工在制度执行上知其然不知其所以然，在督查压力大时能够不违规，一旦放松监督就可能发生违规。这种情况在小法人银行表现尤为突出，小法人银行机构由于受到培训软、硬件的约束，也缺乏系统性的教育培训，因此相对较弱。从实地问卷调查及与银行员工谈话情况看，在回答“你认为影响本单位制度执行力的主要原因是什么”时，不少员工选择了“制度教育和培训工作不够”，其中对某城市商业银行的问卷调查中选择该项的近60％。
实际中，法人银行机构偏重于“惩戒式”的培训方式，一旦通过内部稽核或日常监督发现违规行为，即番开“本本”对照进行处罚。不分轻重, 滥处罚，造成员工对制度的疲倦、对处罚的疲倦。而且，在对违规行为的处罚上，有的银行原本在力度上设计就较轻，违规成本太低，根本起不到震慑作用；而更多的情形是，在实际执行处罚时，强调人性化管理，处罚不痛不庠，违反制度的人没有付出应该付出的成本。特别在对待集体违规现象时，基于人员压力往往采取息事宁人的做法。结果是，偏重处罚，却难以重处。
（六） 重对直接责任人的处理，轻对领导的问责
调查发现，法人银行在制度执行方面，处罚层次低，对操作人员处罚多，对管理人员处罚少；对具体责任人处理严，对相关领导问责轻。由于双线问责不到位,没有问责制度或没有严格实行问责，各级领导无须对下面的人违规负责，自然也放松了监督的责任心。一些行，制度只对支行、具体责任人，对高管层自身的约束尚不明确。由于处罚不公，降低了制度的威慑力，这恐怕是商业银行违规不绝、屡查屡犯的深刻根源了。
二、 制约小法人银行制度执行力的关键因素
小法人银行在制度执行方面存在的上述种种偏向性，势必使其制度执行力大打折扣，并严重影响银行监管的有效性。为什么会产生这些偏向性？从对近年来辖内法人银行机构案件的剖析和实地调查的情况看，导致小法人银行制度执行偏差的原因很多，有制度本身的缺陷，也有制度执行环境、执行者的素质、监督机制的健全性等，但关键因素有三：
（一）银行管理者自身的制度执行力不强
小法人银行治理结构的特点之一是，管理权力过分集中又不受监督，使整个银行的经营状况完全取决于管理者的个人品质、能力和自我约束力，因此小银行管理者，上至法人代表，小至基层行负责人，自身执行力的强弱直接影响整个行的制度执行力，甚至为整个行的执行力定下基调。
从我们实地调查的情况看，小法人银行管理者的制度执行力不尽如人意。表现为：一是执行意识不强。有的银行管理者不明白“高效的执行是拒绝借口”的道理，对种种违规行为产生的借口表示“同情”；有的银行管理者，把严格的制度与业务的发展人为地对立起来，认为“任何事如果都严格按照制度操作，势必会影响工作的效率，影响业务的拓展，并导致在激烈竞争市场的落败，丧失好的发展基于。”管理者自身执行意识不强，必然会把整个行的制度执行引向形式化。二是对制度缺乏足够的重视和尊重。使一些缺少针对性、可操作性或过于繁琐的制度轻易地流入执行环节，从一开始就使制度缺乏执行力，使执行者充满逆反心理，最后导致员工敷衍了事，置制度于“儿戏”；另一方面，以个人意志代替制度，导致制度朝令夕改，让员工无所适从，导致最后真有好的制度、规定出台却不能得到很好地执行。三是缺乏以身作责的精神。有的银行管理者一方面把对下属、对员工的制度设计的非常严厉，另一方面却忽略了对自身进行问责的制度设计，或使用潜规则，首先破坏制度的执行力。并强调这是董事会职责范围的事，而实际上董事会往往并未做这方面的制度安排。“己身不正，虽令不从”，由于管理者对自身“网开一面”，势必弱化管理者的威信，弱化制度的威慑力。四是对执行的偏差缺乏敏感性。表现为用人失察。如某商业银行生的“七道防线道道失守”案例，其中一个重要的原因是银行管理者对下属、员工的执行力的偏差性缺乏足够的敏感性，导致将在制度执行力方面存在明显缺陷的人员配置在关键岗位，为其做案提供了便利。
（二） “熟人文化”对制度执行力的侵蚀
制度执行不力，很多情况源于制度的变形，制度变形的后果是再好的制度也执行不下去，形同虚设。而导致制度变形的一个经常性的因素是制度背后的文化问题——由“人情”“面子”“关系”衍生的熟人文化。生人文化与熟人文化的不同就在于生人是按照制度做事，熟人是靠感情做事。因为是熟人，就要维护彼此的“面子”，尽力为对方创造便利同时也为将来方便自己，能简化的程序就简化，能不揭的短就不揭。
由于熟人文化是民族文化的历史积淀，在现实社会中根深蒂固，因此，“熟人文化是执行的天敌”。在熟人文化氛围下，制度严格设计的部门间、同事间互相制约被淡化，被相互间的信任所替代，正如我们调查中了解到的银行基层员工的思想：“在一起那么多年的同事，何必象防贼似的，最起码的信任还是应该有的。”合规部门对制度执行情况的监督，也往往受熟人文化的影响打折，或遮遮掩掩，或避重就轻。这种以感情、信任取代制度的倾向，无疑是各种违规案件的催化剂。剖析近年来发生的各类案件，我们大都能从中看到“熟人”的影子，这些人总是想方设法利用熟人关系，麻痹对方，达到骗贷目的。
（三） 缺乏有效的监督机制。
有效的监督机制至少应包括：程序化的监控手段（如电子监控等），以消减“熟人文化”下的违规行为；适中的处罚机制，使违规者所承担的违规成本（不仅指经济处罚，还包括行政处罚等）足以使其放弃违规动机；严格的问责，不仅要有对违规行为的相关责任人进行追究的制度规定，还要严格设定对合规人员的履职的责任追究制度，以避免合规人员的徇私舞弊行为；与考核激励机制向衔接的
应该说每家小法人银行所制定的各项制度都有严厉的违规处置方法，但却未能发挥催生执行力的作用，其中一个重要原因是缺乏有效的监督机制，表现为监而不纠、纠而不罚，或纠改后不予处罚，或处罚不痛不痒，使制度失去威慑力。
三、 提升小法人银行制度执行力的对策思考
要矫正小法人银行制度执行方面的偏向性，提升其制度执行力，实际上就是要解决三个问题：怎样使制度执行者尊重制度，不愿违规；怎样使制度执行者慑于制度，不敢违规；怎样使制度执行者制于制度，不能违规。这就需要从制度执行的源头、过程和具体的执行者等方面着手。
首先，要增强银行管理者的执行力素质。银行管理者对制度是否重视、尊重，执行力意识强不强，直接关系到整个行的执行力水平，是提升银行制度执行力的关键。一是要把好高管任职资格审核关。通过开发科学合理、功能强大的银行业金融机构高级管理人员考试系统，多视角对银行管理者的执行力素质进行评估，把良好的制度执行力作为银行高管人员的必备素质。二是要加强对小法人银行高管人员的合规教育和培训，不断提高银行管理层对制度建设的价值和意义的认识。三是要强化银行管理者以身作责、率先执行制度的意识，这是提升制度执行力的“发动机”。
其次，要改进和完善监督处罚机制。一是要加强银行内部稽核检查力度，提高检查有效性。以经常性的、“飞行式”检查代替运动式、考评式检查，包括采取整体轮岗模式的突击检查，增强内部稽核检查的威慑力，以消除员工违规的侥幸心里。二是加大对违规行为的处罚力度。要通过建立赔罚制度、完善走人制度和移送司法等制度，加大违规成本，使制度执行者在利益权衡下不敢违规。同时，要通过建立类似内部处罚听证的制度，提高处罚的透明度，协调好严格的制度与人性化管理的关系，并以此增强制度的威慑力。三是严格落实问责制。要建立健全覆盖银行经营管理全过程的责任追究制度，做到有责必问、问责到人。重点是要加强对领导责任的追究和制度监督人员的再监督。对违规行为的查处，不仅要对直接责任人进行严厉处罚，还必须对知情不报者进行问责，并追究其上一级领导督导不力的责任；对制度监督人员，要明确其权力和必须承担的责任，对监督不到位、有意回避问题、监而不纠、纠而不罚等行为也要以严格问责，以消除“熟人文化”对监督的干扰，提高制度监督的有效性。四是强化对集体的正向激励。把制度执行情况好坏作为考核部门的重要依据，只要有一人违规，将影响整个部门的考核。由于制度执行情况直接影响到个人的利益，必然增强员工他律的意识，从而打破“熟人文化”对制度执行力的侵害。
第三，要建立对制度本身的管理评价机制，增强制度的可执行性。一是要制定制度的实施程序，建立制度反馈机制。一项制度出台切忌仓促，应尽可能广泛征求职工意见；在制度的实施中要及时了解执行中存在的问题，并不断完善制度，为制度执行铺平道路，为员工执行制度创造良好的环境；二是要确保制度的相对持久性变化频繁，切忌朝令夕改。制度一旦制定好，就必须保证完整全面且具有一定的持久性；三是制度规定要体现人本精神。明知缺乏相应的制度环境支撑、难以执行的制度不能勉强退出；四是制度的制定和更新必须遵循相应程序。对明显滞后于业务发展的制度，应及时更新。
第四，努力倡导合规意识，打造执行力文化。企业文化是一种共同的价值观。要真正提升银行的制度执行力，将银行塑造成一个具有高效制度执行力的组织，就必须首先在银行内部建立起一种执行力文化，尽可能减少“熟人文化”的影响。只有建立起了这样一种文化氛围，才能通过影响执行者的意识进而影响其动机，最终让执行者自觉改变行为的一种做法，是使执行者从被动执行到主动执行、从明哲保身的自律到顾全大局的他律的有效的做法。一要通过加强合规风险培训教育，增强合规意识和风险防范意识；二要积极倡导合规创造价值理念，通过有效的考核激励机制增强员工的责任感和归宿感，引导员工树立“合规人人有责”的团队意识，营造良好的执行力文化氛围。
第五，充分利用科技信息手段，实现制度程序化。在银行员工主动合规的意识尚未真正树立，而银行合规力量有限的情况下，借助科技信息手段，将制度的执行程序化，一方面可以从技术上强化银行内部各部门、各业务环节和各岗位之间的相互制约，有效地回避“熟人文化”的干扰，另一方面也可以强化对员工业务操作的全过程的实时监控，及时纠正员工的违规动作，强化员工的合规意识。