党内巡视、人大代表监察、网络监督“三位一体”的结合初探[1]

何党生

党风廉政建设与反腐败斗争，需要体制内外监督的有效性和权威性、广泛性和真实性的支撑。“理论是灰色的，生活之树常青。”在新的历史条件下，我们应当突破传统的党内监督格局。党内巡视、人大代表监察，和网络监督“三位一体”的结合，就是我的一种思考和探寻。

一、反腐倡廉“三位一体”结合的提出

（一）理论含义

 在反腐倡廉“三位一体”结合中，党的先进性的要求、人民民主权利和民主运行机制的思想是最基本的理论。

我们党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，其领导全国经济文化建设的一切权力都是人民赋予的。作为一个具有远大理想和强烈政治抱负的政治集团，在人民当家作主的国家里执政，预防和防止腐败是建立有效监督机制和体制的基本目标。由于党内巡视制度采取自上而下的方式，重点突出，针对性强，能够形成一种高压态势，有强大的权威性，可以说是反腐败的一项重大制度创新。

社会主义基本政治制度的建立，为人民行使民主权利提供了良好的前提和基础。确保人民民主权利的基本内容可以这样概括：各级人民代表选举制度应适合国情，循序渐进，重视选举的实质；各级人大代表要反映人民关心的要求和意见；人大代表的视察制度，有利于广泛地收集人民群众的意见，并且加强各级人大代表大会对政府工作的检查、批评和讨论。建立监督制度，实行来自人大代表和群众的外部监督。但是，由于在现行的体制中，监察机关属于行政机关序列，无权监督国家检察机关、审判机关和人大机关的公职人员，形成监督空白区。因此，建议考虑撤销现有的行政监察机关，在人大代表和人大机关中组建人民监察委员会，赋予更大的监督权力和更多的监督手段，这既可强化行政监察，又可增强人大权威。通过人民监察委员会的组织形式，确保人民民主权利的思想，突出了人大权力机关在反腐倡廉和反腐败斗争中的主体地位，不但形成党内与党外相结合的互动监督体系，而且更重要的，这是一种先进的监督机制和体制安排、先进的执政理念，体现先进性与广泛性的辩证统一。

近年来随着互联网技术的发展和民主政治建设进程的推进，网络监督成为继报纸、广播、电视之后的兴起的“第四媒体”，实质是互联网时代的社会监督。网络监督有利于党和政府更好地听取人民群众的心声，自觉地接受监督，为党的建设创新提供了先进的技术手段；同时，也体现了自下而上监督的质的规定性，无时不在，无处不在，拓展了人民监督的空间，越来越成为一种重要的监督力量，有利于广大人民群众参政议政的积极性、主动性的发扬，推动党的反腐倡廉建设不断迈向新台阶。

总之，实行党内巡视、人大代表监察和网络监督“三位一体”，力图体现“党内监督的不可替代性、人大监督的不可或缺性、网络监督的不可忽视性” 这样一种监督的机制。

（二）传统因素

巡视制度古而有之，是具有中国独创、原创性的一项制度。历史上，它虽是为以皇帝为代表的封建地主阶级专政服务的，但是抛开它的阶级基础和服务对象，仍有许多宝贵经验。我们必须立足于当代实际，古为今用，善于借鉴，努力构建建立长期稳定的党内巡视制度。

（1）、建立科学、有效的巡视制度，是预防腐败的重要监督措施。巡视制度是古代监察制度的重要内容。它发轫于夏商周，确立于秦汉时期，成熟于隋唐宋，强化于明清时期，在其发展过程中，形成了具有中国特色的巡视机构、职能和法律规章制度，成为每个朝代的封建统治者都必须采用的一种有效监督地方行政官员的监察形式，在监察百官、惩罚儆戒、反腐肃贪和吏治清明等方面起到积极的作用。我们党从90年代开始探索建立巡视制度，2003年设立专门巡视机构，颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，规定通过巡视制度，加强对领导班子和主要负责人的监督。巡视制度是近年来党中央为加强对高中级干部的制约和监督而作出的一项重要决策。

（2）、加强巡视队伍建设，适当授权，完成巡视使命。从历史上看，历朝历代对于巡视人员的选拔，都是精挑细选、百里挑一，甚至制定出严格的选拔条件和候选要求，为巡视工作的有序、有效展开，准备了十分重要的人力资源。目前中央巡视组的成员一般从刚离开工作岗位、尚未办理退（离）休手续的干部中选任，从发挥余热和政治觉悟、党性要求的角度考虑是非常必要的，但他们毕竟年事已高，体力和精力有限。今天面临的社会系统更加复杂化，腐败分子隐藏性强，腐败手法多样化，加之巡视工作本身的特点，我们可以借鉴古代“以小监大”、“以卑监尊”的做法，如汉代刺史的职位只是六百石的县级官、却能监察二千石的地方长官，不必拘泥于干部的级别，通过赋予适当的职权，增强权威性。目前中央对巡视人员规定的“三不”原则，即为不承办案件、不处理具体问题、不作个人表态，有一定的合理性，但也制约了巡视官员的积极性和创造性，应当给予一定的深入调查了解和相应处理的权力。当然，如何授权，应该认真考察，注意适度的原则。从历史上考察，每个朝代巡查人员具有“秩卑（品级较低）、权重（权限较大，并具有相对的独立性）、职广（监察的职责、对象、范围十分广泛）、位显（地位显要）”的特点，权大于责，甚至权大于法，应该从中汲取教训。有效的办法，应该是完善巡视人员的选拔、任命、任期、巡视时间、职权以及晋升、交流、破格提拔和责任追究的各种规定。这样的规定有利于激励巡视队伍，增强战斗力；也保证巡视队伍本身的公正性，以法、以纪行事，防止出现偏差。

（3）明确巡视职责，进一步改进巡视方式。古代出巡官员职责明确，汉武帝规定了“六条问事”，隋朝制定了巡视法规“巡查六条”，两个六条成为“百代不易之良法”（顾炎武）。还规定巡视过程中，可以“风闻奏事”，即在市井街巷听到对当地官员的“谤议”，而且这种“谤义”广为流传，巡视官员可以在没有找到确凿证据的情况下，向中央报告并予以一定的处理。这实际上是借助民情民意，对苗头性、倾向性问题早发现、早反映、早提醒、早制止。

（三）现实依据

实行党内巡视、人大代表监察和网络监督“三位一体”的结合是一项综合性、全新的尝试，充分认识中国的国情，综合分析它的必要性，有助于我们澄清认识上的问题，用积极的态度和进取的精神去探索。

第一、历史发展阶段的因素。认识当代中国问题的基本前提。就是要清醒地认识到中国仍然处于社会主义初级阶段。这就是说，当代中国尽管进入了社会主义社会，但社会主义的物质基础并不丰富，精神文明不够发达，政治文明有待发展，和谐社会还需要进一步构建。在这样的历史阶段，封建残余仍然较大影响，是腐败产生的思想原因；计划经济和市场经济双轨制所造成的市场差价、优惠政策的非公平分配以及对超额利润的追求，是腐败产生的经济原因；中西方消费水平的反差和国内贫富消费的反差是腐败产生的心理原因；公共权力无所不在，党政一体化、政经一体化，政治权力承担着社会方方面面的管理和协调能力，权力缺乏有效的制约监督，是腐败产生的政治原因。处在这样的条件下，反腐倡廉的监督问题，决不是单一性的问题，需要综合创新才能奏效。

第二、现代化建设特征。美国学者塞缪尔·亨廷顿认为，现代化滋生腐败，腐败程度与社会和经济现代化的迅速发展有着相当密切的关系。腐败的程度受到现代化的重要影响，腐败的效应和原因与暴力冲突的效应和原因是彼此相似的，两者都受到现代化的鼓励，都是政治制度软弱的征兆。现代化滋生腐败的原因在于：一是，现代化涉及到社会价值观的转变，使遵循传统规范的行为背离了新的公认的行为方式。二是，现代化开辟了新的财富和权力来源，后者助长了腐败行为；在政治权力的买卖中，穷人用政治权力换取金钱，富人用金钱换取权力，两者通过出卖某种公物------选票、官职、决议实现。三是，现代化因政治体制的输出方面所造成的变革加剧了腐败，法令的增多使腐败的可能性增大。我国正处在一个由传统社会向现代化社会过渡期，所造成的政治、经济、文化上的非稳定特征，必然会给腐败的发生发展提供时间空间上的条件。国际社会发展的经验证明，人均国内总产值在1000美元到3000美元之间的这一段时间，是现代化进程中的转型时期，我国现在人均国内总产值已经突破1000美元,到2020年将达到3000美元，正如率先进入现代化的欧美国家和稍后进入现代化的拉美国家在现代化的转型期都曾发生过严重腐败现象一样，我国现代化建设中发生腐败现象有其必然性。绝对的权力导致绝对的腐败。现在体制内的监督在日益健全，而体制外的监督还有待加强。目前群众的舆论监督还没有转换为组织制度的监督，只表现为一些怨声载道的反应，腐败官员仍能受到提拔重用。所以我们要充分认识加强体制内外监督的必要性，发挥人大代表、网络舆论监督的作用，作为党内巡视的必要补充，并使各项监督制度化、法律化。

第三，党的先进性的属性。我们党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，立党为公、执政为民，除了人民的利益，没有自己的私利，是党的基本品质。在长期的革命和建设过程中，党坚持以先进的理论为指导，不断推进马列主义政党监督制度建设理论的中国化，先后构建民主集中制、集体领导、制度建设的原则和制度形态，确立“全心全意为人民服务”的宗旨和“两个务必”的使命，以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，始终把加强党风廉政建设和反腐败斗争作为重大政治任务来抓，形成了标志兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉方针，切实加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设。可见，党的先进性和纯洁性的本质与品质属性，要求加强党内监督和民主监督。1945年，民主人士黄炎培访问延安时曾和毛泽东谈到，一个政权大多“其兴也勃焉，其亡也忽焉”，这是中国历朝历代跳不出的“兴亡周期律”。毛泽东曾就如何跳出“历史周期率”欣然答道：“我们已经找到新路，我们能够跳出这个周期率，这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[1]把党内巡视与人大代表监察、网络监督相合起来，在党的领导下把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入，依靠人民群众的支持和参与，切实维护人民群众的根本利益，以反腐倡廉建设的实际成效取信于民，永远不辜负人民的信任和期望，是党的先进性的生动体现。

二、反腐倡廉“三位一体”的运行机制

理论的生命力在于实践。建立健全“三位一体”反腐倡廉机制和运行机制，是指党内巡视、人大代表监察和网络监督的各个构成要素之间，以及与“三位一体”实践相关的党内民主制度、国家法治制度诸因素之间相互联系和相互作用的工作程序、方法和制度。其中党内民主制度的诸因素，有党内情况通报、党的代表大会提案、代表提议的处理和回复、同主测评，任前公示、党内选举、谈话诫勉、领导干部经济责任审计、质询制、问责制、罢免或撤换制等；国家法治制度诸因素，有反腐败法或廉政的立法、反腐败法律适用机构、网络监督的规范和法治。程序是指处理和解决问题的先后次序的规定；方法是指处理和解决问题的门路和先后次序的规定，制度是指要求人们按一定方法和程序办事和行动的规程和规章，是通过权威的方式对程序和方法的硬化，迫使必须遵守。

1、全社会有效的腐败发现机制（健全横向信息共享平台）。党风廉政建设与反腐败斗争，必须突出广大党员和人民群众监督的主体地位，这是社会主义国家“人民当家作主”的本质决定的。目前，我们党和政府为广大党员和人民群众监督开辟了广泛的渠道，纪律检查机关、政府监察机关、人大、司法机关， 以及政府各部门，包括工商行政管理、税务、审计、物价、海关、外汇管理、劳动和社会保障、质量技术监督等部门都建立有举报中心。但布局过于分散，各自为政，缺乏统一协调，分散了举报受理资源，不利于整合索资源，也不利于监督问题的综合分析。

由于缺乏有效的腐败“发现”机制，腐败问题不能被发现，也就不能查处，极少数人敢于挑战监督、铤而走险，结果又往往“有惊无险”，这是导校腐败现象不断滋生蔓延的重要原因之一。党内巡视、人大代表监察和网络监督“三位一体“的结合，具有多因素、多层次、多途径、多系统相互作用的综合性开放系统或体系的特征，可以有效的解决这个问题。

（1）、整合信息资源。建立和完善横向的监督信息共享的制度化平台，将党内巡视、人大代表监察与横向的监督信息共享平台“嫁接”起来，是实现“三位一体”结合的一个必要条件。应该以党的纪律检查委员会为中心构建制度化平台，充分利用公安、财政、审计等部门和新闻媒体、网络舆情的信息渠道，并同案件检查、干部考察、审计监督、信访监督等方面的工作结合起来，使监督信息在党委、人大和社会各界最有效率的流动和沟通。从整合监督信息的角度来说，当前要建立方便快捷、形式多样、处理及时、充分保护人民群众的民主权利，防止打击报复，充分调动群众积极性的举报制度；建立对人民群众来信来访及网络举报信息的收集、整理、分流、转发、追踪和认真核实，及时反馈的公文处理制度；建立有利于充分调动人民群众反腐败积极性的义务监督员和报告员制度，其人选可以在网民中定期择选和轮换；建立各级党的巡视组、纪检员与人民群众经常保持联系和信息反馈的反腐败问题恳谈会制度；建立重大案件群众（网民）参与查处的观察制度。党内巡视的核心是监督，信息的有效流通和整合，有利于发现干部违法违纪线索是其重要职能，也有利于党内巡视、人大代表履职和网络监督的优化排列组合，实现系统或者体系整体功效大于系统或体系各部分单个功用之和。[2]

（2）、通过新闻媒体、网络舆情的收集、受理，实现专门机关的监督和党内巡视、人大监督、群众监督的联动。党内巡视，明确规定巡访群众的范围、数量和对象，把了解真正的民情作为工作的重要内容。重视网络舆情信息来源，对群众反映强烈的共性问题加以特别关注，有必要的话，可以向被巡视单位的主要领导提出质询，努力使下情上达，群众的意见、各种反映，党员的各种意见能够使上级主管部门了解。人大代表的监督形式还有很大的创新空间。2003年9月，浙江省温州市人大常委会联合温州电视台、温州新闻网和温州都市报三家媒体，分别主办了《实事面对面》和《代表在线》两个大型互动访谈栏目，进行了人大监督与舆论监督相结合的尝试。可见，充分发挥人大代表视察的作用，及时抓住群众反映的重点、热点、难点问题，将舆论、网络的“柔性监督”转化为国家机关权力的监督，形成一种既有广大群众参与所带来的广泛影响，又有法律规范所产生的巨大权威性监督效果，将在很大程度上提高监督的效能。

2、第一现场监督的机制（党内高效的监督职能）。促进形成反腐倡廉的综合体系，必须坚持中国共产党的领导，形成高效的党内监督机制。这是对横向信息共享平台中某些信息“失真”、“失灵”的必要补充和纠正。党内高效的监督机制的作用，主要集中体现在：

（1）、明确党内监督的科学性。重点是以《党章》为根本，明确党内权力的隶属关系，即党的代表大会与中央委员会、常委会之间是权力授受关系、领导和被领导、监督与被监督的关系，并形成报告和质询制度。现行格局下，党代会制度所发挥的监督作用十分有限。一是在实践上缺乏经常性的监督。现行党代会，每五年只召开一次，而在长达五年的休会期间，党代表没有行使代表权发挥监督作用的机会，对党委及其部门平时的工作情况缺乏经常性的监督。二是在空间上缺乏全方位的监督。每五年召开一次的党代会其作用实际上就是搞一次选举，审议一下工作报告，作出几项有关决议；而对同级党委主要成员的工作情况，对党委各个工作部门的工作情况缺乏应有的日常监督。三是党代会代表的选举也由于党员对候选人情况不甚了解而流于形式。因此，强化党内监督，首先应从改进和完善党代会制度做起。一是实行党代表常任制，并赋予其日常监督的职能。闭会期间，党代表可以开展视察、调研等活动，用以了解、检查和督促同级或下级党委及其工作部门的工作；二是实行党代会每年召开一次，党的中央、省、县委会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问；三是增加党代会议程，诸如听取并评议同级党委正副书记和常委的个人述职报告；听取并评议同级纪委书记、副书记的个人述职报告；听取并评议组织部、宣传部、政法委和统战部等部门的工作情况汇报等；四是赋予党代表联名推荐党委成员候选人的职权。

（2）、完善党内监督的相对独立的体系。党的纪检领导体制的科学与否，直接影响到党内权力监督的效果。而纪检机构的相对独立性与权威性是科学的党内权力监督体制的重要标志。长期以来，我们党内权力监督机构纪委一直实行双重领导体制[3]，其弊端主要是独立性不够。在现行体制下，各级纪委的人财物权都掌握在同级党委手中，大案要案的立案和查处必须要先向同级党委汇报，并由同级党委讨论决定。此外，从事纪检工作者的福利待遇及其家属的工作生活都要受到当地领导机构的直接管辖制约，这大大削弱了纪检机构的专门监督功能。其次，是监督权缺失。党内监督的实质是以权力制约权力，这就必须以广泛而实实在在的监督权为后盾。从目前实际情况来看，上级纪委的领导往往局限于业务上的指导，党内专门监督机构拥有的权力和所承担的职责并不完全相符。第三，党内专门监督机构独立性不强，监督权缺失，必然带权威性不强。

为了使纪检领导体制更加科学合理，我们要改革“双重领导”体制，构建“新双重领导模式”的领导体制。所谓“新双重领导模式”即是在省以下（包括省）纪律检查机关实行以纵向领导为主的监督领导体制，从原来的“以块块为主，以条条为辅”改为“以条条为主，以块块为辅”，特别是下级纪委的干部人事和经费管理等权力要由上级纪委部门掌管。从目前情况看，这是一种比较切实可行的方案。选择这种模式，既有效地避免了目前“双重领导”体制中存在的某些严重缺陷，又没有影响和削弱党委的权威，从根本意义上保证了全党的团结与统一。[4]

3、空间大字报机制（建立健全参与式的社会监督体系）。广大党员能否发挥有效的监督，是党内监督体系科学化程度高不高的重要标尺。党内监督能否充分发挥社会监督作用，突出人民群众的监督主体地位，是衡量党的先进执政理念的尺度。十六大修改后的新党章确立了民主选举、民主评议和民主质询是党员行驶党的权力监督的重要途径和主要方式。

党不但完善内部监督制度，也必须接纳来自人民团体、群众组织、公民个人采取批评、建议、申诉、检举、控告条等形式，对各级党组织和国家机关及其工作人员进行直接监督。在实践中，由于人民团体、群众组织的监督力量小，监督效果并不十分理想。新闻舆论监督作为社会监督的重要方面越来越受到重视，但是在现有的新闻体制下，新闻舆论监督缺乏法律保障，媒体机构又受制于行政权力，发挥舆论监督的自由度受限制。近年来，互联网在民主参与、直接性、公开性方面都达到了现代政治所能要求的最高程度[5]，网络监督应运而生。互联网时代造就了一个特殊的社会群体---网民，主要是青少年、知识分子、国家公务人员和外企、私企中的“白领阶层”（即社会中高收入者）。这个社会群体的主要特征是有知识、有思想、对社会变化敏感度高、生活水准较高，是网络监督的重要社会基础。从网友对“最牛钉子户”的声援到网上发帖引发对黑煤窑事件的关注和解决，从厦门PX事件中网络成为民众运动的助推剂到网民参与“躲猫猫”事件的调查，网络监督的非国家权力性和非法强制性，在反腐倡廉、防止滥用权力中发挥了三个方面的作用：第一，网络监督可能引起传统媒体关注，启动舆论监督机制。第二，网络监督信息公开后，有贪腐嫌疑官员的上级政府和纪检部门会面临很大的网络舆论压力。第三，由于网络的通达性，这个上级政府的上级、乃至更高一级政府也可以获得相关信息，这同样可以转化为其直接上级的压力。它不得不进行调查，给网民、也给上级政府一个交代。从这个角度分析，网络监督，是在一个不受限制的空间中张贴大字报，而它的效果大大优于其它形式的举报。

要建立和健全网民参与式的社会监督体系，在认识上还必须真正实现三个转变：一是要转变监督权只属于国家机构、行政机关的传统观念，建立起统一的、全面的、系统的参与式的社会监督体系，用人民的监督权来约束权力；二是要转变监督对象不全面的倾向，社会监督既权指向上级机关，也要指向下级机关；三要转变监督权低于行政权、司法权，甚至低于个别领导的个人权力的传统格局。
    3、法制保障制度。党和政府管理国家事务和社会事务的重要方针，是依法制国。从严治党，加强党内监督和人民群众的监督，要求我们必须建立一整套协调有效的反腐倡廉、惩治和预防腐败的制度。无疑,在这一制度体系中,法律起着关键的作用。制度是指在国家和社会中每个组织和成员都必须遵守的秩序和规则。从内容上说，制度在社会上的存在，取决于它在指导和评价人类在其社会环境中的活动方面所起的实际作用[6]。从形式上说,制度必须以法律制度的形式得以建立，亦即以法的形式才能得以生存。在突破传统的党内监督格局，实现体制内外监督的格局下，与全社会的腐败发现机制、高效的党内监督职能相比，法制保障制度有其独特性和不可替代性。

（1）、保障公民的知情权。当前，在我国实行以间接民主为主要形式的条件下，人民群众不可能也没有必要去直接参与和制定重大决策。但是广大党员、人民群众应当有充分的知情权和对重大决策的监督权。1988年3月，河北省藁城县首创“两公开一监督”制度。其主要内容：公开办事制度；公开办事结果；实行群众监督。对于办事公开和群众举报两项重要制度的建设受到中央的多次肯定和推广。但这些做法仍然是试点性质的，有待赋予法的效力。

公民的知情权，是监督权起到作用的一个根本条件。为了保证广大党员、人民群众的知情权和监督权，一方面，全面实行国家机关和国家工作人员的办事公开制度。只有将公务活动的条件、程序、结果诸项公开，监督才能进行；应以法形式赋予公民获得公务活动公开的主体权利。另一方面，应确立公民知情权的具体内容，以法律和制度的刚性规定公民的公开询问制度，为公民的知情权提供切实的法律保障。2003年年底我国颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》，《党内监督条例》对开展党内“询问和质询”进行了明确的规定。但是，这个制度制定多年来没有付诸实施，是因为还有许多诸如询问和质询的主体和对象、内容和方式、提出与受理的原则和程序、解决问题的途径和措施、执行中的纪律和责任等等方面还缺乏具体而明确的规定，所以，这样一个创新性的党内监督制度还在束之高阁。同时，《党内监督条例》中的询问和质询制度适用范围仅仅限于党内，还没有扩大到社会民主范围，所以，必须加快改革的步伐。

（2）加快网络监督立法。网络监督是我国传统的人民群众监督的一种具有时代性的形式，已经成为公民参与党风廉政建设与反腐败斗争的一个新途径。跟传统的监督相比，网络监督拓展了监督空间，突破了地域限制，将监督的影响力和辐射力发挥得淋漓尽致，放大了监督效应。但是网络监督如果没有制度约束，也可能会偏离监督的初衷。在现实的网络监督中，披露信息有时可能会侵犯个人隐私，有时会演变成为个别人贬低、诬告官员的网络暴力。另一方面网络屡屡曝出官员腐败行为，也凸显出监督者的尴尬与懈怠。因此，笔者建议应尽快对网络监督立法，对网络监督予以规范。同时，制定《反腐败法》、《廉政法》、《吹哨人保护法》。只有制度跟进，将网络反腐与其他监督机制共同形成合力，让更多的群众加入到“三位一体”的结合中来，才能真正预防和减少腐败行为的发生。

注释：