开拓“边疆”时机成熟
《投资北京》记者专访天则经济研究所所长盛洪
本刊记者 贾鹏云
公用事业市场化是天则经济研究所的一个战略重点研究领域，2003年，天则公用事业研究中心成立。但是对于公用事业的研究则可以追溯到几年以前。2004年，他们分别为建设部和北京市做了《市政公用事业监管的国际经验比较》，和《北京市市政基础设施建设和经营监管办法立法研究》的研究报告。天则经济研究所所长，公用事业研究中心主任盛洪认为，市场化改革正在向 “边疆” 挺进，市场制度已经从竞争性领域走向垄断领域。而公用事业就是真正的“边疆”。目前，《投资北京》专访了盛洪，针对公用事业的管制、定价、纠纷解决机制以及民营企业的机会等等问题进行了深入探讨。
成熟的公用事业还是要特许经营
投资北京：目前，国内公用事业特许经营的潮流已经比较大，北京市也正在积极推进。对于现阶段，推进特许经营来看，应该注意哪些问题？在国际上，很多公用事业不一定采取特许经营的方式，有的甚至是完全私有化，有的则是有选择性的开展，你认为，目前的中国应该采取哪一种方式？
盛洪：我觉得这需要看情况，比较成熟的公用事业还是要搞特许经营。而成熟的公用事业还需要有成熟的企业，所谓成熟的企业意味着它必须有成熟的技术和管理。而成熟的企业可能有很多，因此就需要引入竞标机制，也就是说通过竞标获得特许经营权。竞标就是通过一种程序来选择一个最好的企业。一个比较成熟的公用事业，加上成熟的企业和成熟的市场，那么最好的选择就是特许经营。通过多家企业进行竞争，就会有一些比较清楚和稳定的标准。像自来水、燃气、取暖、宽带等等都可以采取特许经营的方式。 但是目前，可能有些特殊性的行业，比如新兴行业，就不适合做特许经营，因为它没有成熟的标准，技术标准和管理标准，也没有一大批成熟的企业，也没有成熟的市场。它的一套标准都还在探索，这个时候特许经营就不是太合适。不具备条件，就没有那么多企业来竞争，这个时候可以做一种法定企业的安排，也就是说由立法机关创立这样一个企业，这样一种方式会相对好一点儿。当然也有些地方也有一些过渡，一开始立法创设一些企业，条件逐渐成熟以后，过渡到竞标。我觉得竞标还是非常重要的，它是在应用市场的竞争机制，立法创设是无法获得这样的优势的。因为立法创设意味着只有一家企业干，它没有竞争压力，可能效率就比较低。所以，如果是条件成熟，尽量还是采取特许经营方式。
答：我们近期所做的一个重要研究是公用事业的管制，包括管制的基本原则，管制机构的设置，管制的内容和形式等等。另外一个研究重点就是定价，公用事业的价格无法由市场来决定，在这里，市场是失灵的。因为公用事业是自然垄断的行业，只有一家企业的时候，就没有竞争了，它定的价就会是垄断高价。市场定价机制失灵，所以这个时候需要政府来监管，政府来监管就要给出一个比较恰当的价格水平。这需要经济学家对相关的有关成本进行研究和分析，然后根据一套定价原则来最后给出一个比较恰当的参考价格，最后要经过政府通过听证会来决定。在市场失灵的时候，我们得开出一个合理价格，就是你得根据其他各种各样的信息，来提出一个在今天看来是最合理的价格，这就要花很多功夫，需要有一套理论，所以公用事业定价是经济学理论的一个分支，现在有很多文献在讨论这个问题。在这方面我们受中国城市燃气协会的委托，做过《城市管道燃气定价研究》。
还有就是像民营企业整体地来投资和经营一个城市区域，这方面研究，就是所谓的民营企业经营城市。这个我们也比较关注，现在我们从研究单独的公用事业，走到整体来研究城市的市政公用事业和基础设施。虽然四川邛崃的模式有些挫折，但我们的相关研究还是很深入的。我们还作为成都青羊工业发展区的经济总顾问继续关注着企业投资和经营城市这一有创新意义的模式。
我们还对新兴的公用事业进行研究。去年我们受北京市信息化工作办公室的委托做过《北京城市信息管道产业的形成和监管体制研究》。主要是研究信息管道作为一种独立的城市公用事业的合理性和合法性，同时提出了对这种新兴公用事业的监管方案。
我们还有一个研究成果是《中国城市水务市场化案例研究》，通过研究，对公用事业市场化过程中的利弊得失进行了深入的分析。案例包括成都第六水厂的案例，沈阳第八水厂的案例和浦东自来水公司的案例。
我们还做了一些基础性的研究工作。我们今年出版了我国第一本公用事业绿皮书，名为《公私合作制的中国试验》，比较全面地讨论了这几年来我国的公用事业市场化的进程。另外我们还有对公用事业的具体行业的研究，完成了如公共交通，垃圾处理，出租车行业，取暖行业等的行业报告。
投资北京：你认为，目前北京进行公用事业特许经营的条件成熟了吗？
盛洪：北京市条件是比较成熟的，因为北京是一个巨大的都市，它有巨大市场；第二它很多公用事业行业发展时间都比较长，包括管道燃气设施，在全国都是很早的，还有自来水、供暖等等都比较成熟，应该具备了条件。
北京的问题在于改革起来比较困难，因为这个领域已经搞很多年了，而且已经有了在位的企业了，像北京燃气，它在北京城区的这么多的燃气用户，因为搞了很多年，一直是它提供燃气服务，而且基本上还是比较稳定。但是北京在不断的扩展之中，因此可以先拿增量部分进行改革。北京城市扩展的速度有目共睹，卫星城、新城、新小区都很多，所以我认为可以在增量上采取特许经营的办法。就全国来说，已经有了很多比较成熟的燃气企业，包括民营的，也包括国有的，比如新奥燃气，中华煤气等等，这些企业已经有很多城市的竞标经验了，像新奥燃气已经在全国50多个城市进行了这种实践。这些比较成熟的企业，是有资质的，让他们来竞标的话会有很多好处的。
竞标还有一个好处在于，它能给政府更多的信息。如果不竞标，你很难知道企业的成本是多少，也不知道如何定价才算合适。竞标有好几种，一种就是直接购买特许经营权，这种竞标一般是被否定的，因为出价高者得，企业最终还会把成本全摊到用户身上，对用户没有什么好处的。还有一种就是就服务价格竞标，就是你愿意用什么样的价格让用户接受服务，这就是所谓的“出价最低者得”。当然这样的竞标也不是完全没有问题的，但是市场还会给出一些信号来。通过竞争，让政府能更清楚，成本是多少，成本的信息是什么。如果不通过竞标，就难以获得这些信息。竞标并不是完美无缺的，肯定需要改进，但是还是尽量要利用这种竞标方式。
监管至为重要
投资北京：就像一个合同需要具备的几个要素一样，特许经营也有几个重要的方面：定价、监管、纠纷解决机制。仅就监管而言，应当如何操作？在监管机构和监管机制以及监管的方法上，应该注意哪些方面？
因此，这个监管机构就需要通过立法来创设，这个机构不同于一般的行政部门，它是超然的，独立的。它的权威性要大于一般的行政部门，因为它是立法创设的，不是行政部门的衍生物。这与过去行政部门设置的专门办公室不同，那种有特殊任务的办公室实际上是一个行政部门的衍生物，它的权威并不够，独立性也不够，也会存在政企不分的问题。因此就需要立法创设的一个更有独立性的机构。
投资北京：目前，可以选择的监管方式有哪些？
盛 洪：有好几种。第一种是成立一个形式上完全独立的监管机构；还有一种就是它可能会挂在某一个行政机构下面，但是它要独立，是因为它是被立法创设的。在英国有这方面的例子。办公室挂在某个部门下面没有关系，但是它的经费直接从国会来，相对来讲很独立，而且它有很高的权威性。监管涉及到部门间的权限划分，因此北京要搞这种监管，首先监管机制上要做很大的调整。 如果不这样的话，它很有可能它就缺乏独立性，可能就不超然，监管的时候它可能就会照顾很多行政部门的利益，有很多目标，就会有很多问题。所以我们就是尽量朝这个方向发展。哪怕就是这个独立机构是原来的机构转变过去的，但是你在法律上是创设的。过去最大毛病就是行政机构产生行政机构，这是错的，因为行政机构不能产生行政机构。如果是再产生行政机构，必须是人大通过决议。否则自己在那儿繁殖，越来越大，官僚部门就会越来越多。这是不行的。因此必须立法创立。 监管还有一个重要的方面，就是监管机构人员的知识结构。因为监管不同于原来的政府行政管理，需要监管人员有全新的知识结构，理解和掌握有关公用事业的经济学常识，知道哪些地方该管哪些地方不该管，并且能够理解和运用监管手段。