进京上访：千百年来路相似
文∕仲志远
太原市日前下令，将进京上访一棍子打入违法犯罪之列，大手独揽地将上访推到了另类遏制的一面。这一地方政府的行政通令实在独出心裁，有悖常理，目无国家法律法规，罔顾民间冤情疾苦，居然想只手遮天，要一举扭转中国的政治文化传统，无怪乎惹起全社会的公愤，不自量力蚍蜉撼树，岂非咄咄怪事？
现代政治学可能说得不那么通俗易懂，但民众供养着各级官吏，却是自古以来的确凿事实，两者之间的服务与被服务也扭曲成了管理与被管理的悖论，所以历来的正史往往都是大言不惭地把官吏称作是牧民者。做官就是牧民，和羊倌放羊没有两样。旧时代俗谚说，“千里做官，只为银两”其实不谬。
就整个人类来说，
风调雨顺的年景，民众年复一年照章纳税，在没有被端掉自己的饭碗之时并不会去追究为什么要纳税，实际上也没法弄清楚政府收税的内情；一旦碰上了天灾或者人祸，连自己的生存都无法保证的时候，往往被硬性摊派的税费逼得难以进退，别说指望官府赈济，就连既定的赋税拖延几天缓交都没有调和的余地，官府非但不加体恤反而变本加厉，官民之间的冲突就会激化，爆出事端。纵览中国历史，在任何一个朝代，一旦赋税加重，土地被夺，民众忍无可忍到了极限，就会毫不犹豫地一齐动手为这一皇权王朝充当掘墓人。——重税亡国的教训实在是不胜枚举。
这个世界，无论穿越了多少个朝代，仍然像是一个击鼓传花的游戏，一个少数人和多数人玩的游戏。游戏实际上就是一种利益博弈，不过玩起来就没有规则，总有少数人仗势欺人，存心要耍赖。这些所谓的少数人就是权势炙手可热甚至一时熏天的人物，譬如官僚阶层即为其中之一，而多数人则是像你我一样碌碌无为的民众，心目中一般还都揣有一个假想的主持公道和正义的目标——上级政府。
无论如何，进京上访都是一种被逼无奈的行动。虽然它与旧时代的进京赶考一样都是前景叵测，却有着迥然不同的心态。如果说，进京赶考还可能抱有一种春风得意的野心，甚至治国平天下的豪情；那么进京上访却是将一腔愤懑无可奈何地托付给了上苍，几乎抱定了撞大运的念头，即使无处发泄也需要寻找一种说法，重拾自己的尊严。——可见这两者几乎分属于两个阶层，一个天上一个地下，管治与被管治简直就是天壤之别。实际上，也的确如此。
地方上·群体冲突
1985年起，国务院推进财税改革，确定地方政府从此实行财政大包干。从某种程度而言，就是中央财政与地方财政分灶吃饭。据称当时的意图是为了调动地方政府的积极性，除了上缴中央财政的收入，地方财政自负盈亏，包干的办法五花八门。财政包干之后，县乡政府收取税费的热情的确猛然高涨，任务也分解到了个人，奖励提成也在意料之中。然而，包干的恶行弊端也逐一暴露，引发民愤。乡镇官员协同税务工商人员下乡进村，税费名目凭空生造，令人眼花缭乱，收费、摊派、罚款、集资之手都伸向了农民。
1980年代末1990年代初，江西、湖南、湖北个别地方久旱无雨，粮食歉收，而乱收费乱摊派仍照常征收，牵牛赶猪，拆房扒屋，殴打村民，靠天吃饭的农民被逼无奈，聚众之下砸了乡镇政府。——这种群体性的冲突不见报端，只见内参。中央政府的减免政策不是被地方政府隐瞒不报，就是被束之高阁，根本就没当一回事。
中国社科院的
海外研究农民抗争的学者说，农民向索取自己超量的劳动、食物、税收、租金和利益的基层官员反抗，最原始的也只是偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、偷盗、装疯卖傻、纵火、怠工而已，这就是“弱者的武器”。农民是“理性的农民”，仅仅靠革命的共同利益并不足以动员他们参加革命，他们的最佳选择就像搭便车一样坐享其成，除非是他们权衡了自己的利害得失。此外，他们还有以政策为依据向地方政府官员发起的抗争，所谓依法抗争。不可否认，他们的抗争纯粹是因为自己的生存已经被逼到了绝境。
1990年代，农村的税费按人头摊派，交完公粮只剩口粮；农家子弟读书需要花去一大笔钱，平时的柴米油盐酱醋茶也只能以粜米卖粮换取，老母鸡也下不了几个蛋，谷贱伤农还不值几个钱，税费、上交提留之后家徒四壁，温饱都难以维持，群体性的抗争因此滋生；而近几年来，东南沿海一带的地方政府为了招商引资，随意放低要求，或非法征地，或强行征地，或低价征地，集体所有的土地只凭政府一句话就收归国有，农民赖以生存的土地要么一夜之间人财两空，要么就是得到的补偿极为微薄，农民控告的是市县政府；而中部地区则主要是对农民土地承包权的侵犯，控告的是乡镇与村级组织。
“近十年来，税费争议导致了农民负担的加重，导致了各地的群体性事件；而国家法律和中央政策虽然一再为减轻农民负担下发文件，地方政府却置若罔闻。最近几年，土地纠纷已取代了税费争议，成为农民维权抗争的焦点”，
税费与土地固然是群体性冲突的焦点，然而除了罕见的冤情申诉无门、需要讨取公道之外，农民自身的生活困境也不容忽视。
老人一直是独自生活，没有结婚，以加工烤烟丝维生，“一天挣两三毛钱，能养活自己就够了，不愿意麻烦别人”，直到2003年才知道有政府补助。一开始一年300元，后来涨到现在600块钱，平均下来一天不过一块六左右。他也曾经收过废品，但是干了几天也是一无所获，实在是养活不了自己。他抢劫是想让警察反映一下情况，看能不能照顾一下，或者改变一下这个状况。——他把抢劫看做是上访的一个渠道了。
谁都知道，自从1950年代末城乡分治二元化以来，统购统销将农村的财富逐步转移到了城市，而中央财政对农民的最低生活保障却没有一分钱的投入，农民的身份既可能是终身制的，也不可能退休，只能凭自己的力气面朝黄土背朝天地从地里刨食。如果要说得好听一些，这就是所谓的自力更生、丰衣足食的小农经济。到了丧失了劳力的年纪，又没有子女赡养的话，晚景凄凉也就成了无法回避的现实。
历史上·击鼓鸣冤
自古以来，无论中外，不是赋税陡然加重，就是土地被掠夺被霸占，会导致农民大规模的流离失所；无论是苛政猛于虎，还是土地的强占或兼并，一旦失序就会引发流民的暴动和起义，——这是任何一个政权下官吏贪腐无法遏制、赋税变本加厉之时促使改朝换代的主因；而地方居民最近几年则因为政府强行圈地、征地、无偿拆迁而频频引发集体上访、进京上访。事实上，历朝历代的崩溃都是始于土地，农业社会尤其如此；而城镇居民住房的拆迁改造，赖以栖息的居所不复存在，走投无路之时，上访就成了必然。各地民众的集体上访迟早会酿出事端，流民一多就会爆发群体性事件，出现全国性的骚乱甚至暴动。历史已经反复地证明了这一点。
进京上访其实一直就是中国的政治文化传统，所谓的“告御状”是也。相传上古时的尧和舜为了能经常听到民间的意见，就在宫外悬挂了“谏鼓”，民众若有了争端无法调解，可去击鼓，尧舜会让百姓上朝面谏。此外，还在宫外大道两旁设立了“谤木”，可供民众随意在上面书写意见。朝廷有专人负责将木柱上的意见抄录，再呈给帝王审阅；谤木演变至今成了装饰性极强的政治图腾——华表。
西周时执政者仍然延续了“路鼓”，——即在王宫外竖着一面大鼓，供冤屈者擂响；另有“立肺石”，即放置一块通红如人肺状的石头，供有冤屈者立于其上。据《周礼·秋官·大司寇》记载：“以肺石远（达）穷民，凡远近恂独老幼之欲有复于上，而其长弗达者，立于肺石，三日，士听其辞，以告于上而罪其长。”这也是执政者格外开恩，为鸣冤叫屈的草头小民特别提供的一条直达于王的申诉之路。
虽然自秦始皇时代开始，与郡县制一起推行全国的还有监察制，但官吏的监督一向都只是掌握在官府的权力系统之内，除了中央监督地方、政令下达之外，基层民情无法上传。既然是在权力内部的监督，那官官相护总是理所当然的事。此外，地方官吏与当地豪强地主勾结，沆瀣一气，欺男霸女，判案不负责任或者看钱说话胡乱判案，造成冤狱，受害者冤苦无处可诉，冤、假、错案愈积愈多，官吏之间互相推诿司空见惯。为了探求民隐，较为清明的皇帝会在权力系统之外打开一道口子，允许民众直接向皇帝或钦差大人上诉。——这就是所谓的直诉制度。“直诉制”延续了两千多年，它的合理性就看皇上的心情如何，是否格外开恩了。
冤、假、错案时时有，直诉制度也只是机会稀少，就像空中楼阁一样难得碰上一回。秦汉之时的汉代，就已经就有了“诣阙上书”，也就是允许民众直接到京师向皇帝告御状，或者将上诉状交到卫尉府所属的公车司马令，由他看情况上呈皇帝审阅，御笔批示裁夺；或者以拦路挡驾的机会面陈冤情，但这样的机会仍然是寥寥无几。到了魏晋时代晋武帝之时，特别设置了登闻鼓，悬挂在朝堂或都城内，百姓可击鼓鸣冤，——这是所谓的“登闻鼓”直诉制度。此外，还“可投肺石函”，喊冤之后已经有了类似今天的“意见箱”伺候，结果当然可想而知。
到了唐朝，进京上访的办法多了，除了猛捶登闻鼓外，下跪拦路挡驾、上表陈诉冤情以及立肺石，——孤寡老幼不能陈述自己冤情的可以站在那块通红的肺石上，有专门的官吏过来询问案情，负责“通天”。不过，肺石也不是那么随便就可以站的，武则天时代就有了“肺石不须防守”的金口玉言，显然喊冤的民众还得找准时机突破保安人员“防守”这一关，否则就难免有“杖八十”（打八十棍）之虞。如此看来，想自我罚站，到肺石上站上三天也不是那么容易。
宋代之后，直诉制度更为完善，文官掌权，程序更多，一般民众要向朝廷投诉冤情，由设立的专门的衙门受理，譬如登闻鼓院、登闻检院和理检院。如果这三个官衙都拒之门外不受理的话，含冤上访者还可以螳臂当车，从回避或肃静之旁硬闯过去，豁出身家性命，舍得一身剐，此谓“拦舆递禀”，再由军头引见司转奏。只要冤情确凿，那还可能会有乾坤翻转的机会，不然就会当街棍杖伺候，皮开肉绽还是小事，乱棍打死都没人理睬。——就像新到囚徒必须领教一百杀威棍一样。民间百姓奇冤异惨，要想直达皇帝老子跟前，千难万难。地方官本来就握有行政权与司法权，政法合一，生死予夺都操之于其手，稍有清正廉明之举便会获得万民的赞誉，“青天”文化传统就此萌生，久而久之百姓也有了寄托一线希望的“青天情结”。不过，文官多半都是起于民间，多少了解一点民生疾苦，诸如包拯之类的清官就成了草头百姓跪地苦求的“青天大老爷”。
明朝朱元璋本来出身贫寒农家，寄身庙庵，对贪官污吏尤为切齿痛恨，惩治手段翻新出奇，堪称极致。最初对于乡间草民赴京直诉还是鼓励的，“官吏贪污蠹毒吾民者，罪之不恕。……凡守令贪酷者，许民赴京陈诉，赃至60两以上者，枭首示众，剥皮实草”。仅朱元璋执政的洪武年间，大小官吏因贪赃等罪遭到枭首、凌迟、族诛的就有好几千例，弃市（在闹市中砍头之后不得收尸，使之饱受日晒雨淋）者1万多例。——这都是法外酷刑。不过说回来，《大明律》还是明确规定禁止赴京上诉的，规定越诉者“笞五十”。到了后来，明宪宗成化十七年（1481），朝廷将各地越诉人数纳入官吏的政绩考核，如果越诉者过多，就罚没主管官吏的俸禄。明后期，朝廷颁布的《问刑条例•越诉》规定，只有国家机密要事才准直诉，而个人冤情一律被禁绝。此后，清朝只允许民众在地方官审断案件不公时可以赴京面陈冤苦，由通政司的登闻鼓厅、都察院、五城察院等衙门受理。直到民国时代，西方大陆法系引进之后，中华法系解体之后，进京上访这一制度才得以暂时销声匿迹。
进京上访总难免有人治的嫌疑，因为皇帝的法外开恩并没有硬性的规定，搭理还是不搭理还得看他心情如何；而进京上访无非是地方官员仗恃权力侵害民众利益，以及冤假错案的审判不公，尤其是量刑不公。地方法官徇私枉法，也多半只能在量刑这一权力上下其手。大陆法系的定罪与量刑虽然不像英美法系那样泾渭分明，但也有控辩双方针对量刑的当庭辩论，量刑程序有利于制约法官滥用自由裁量的权力，特别是检察官拥有量刑建议权，可以向法官提出量刑建议，而被告人可以提出辩护，如果检察官认为法官的量刑过轻或过重，可以进行上诉。控辩双方可以向上级法院抗诉与上诉，公众也可督促检察提起抗诉。
现实中·解决之道
被逼进京上访总是一种偶然行为，也实属无奈，没有谁想跋涉在这条看不到尽头的艰难之路，日复一日地消耗自己的精力和金钱。不论是红色苏维埃时代还是抗日战争时期，许多人民来信或群众上访都是中央领导人亲自接待或批阅回信的。1938年，陕甘宁边区的毛泽东就亲手处理过一起伤员到延安集体上访的事件。
1949年8月，中共中央书记处就正式成立了政治秘书室——这是共产党历史上最早的专职信访机构——负责处理群众来信来访。几乎同时，中央政府系统组建了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室；各部委和直属机构随后也设置了信访机构，配备了专、兼职公职人员；全国人大常委会办公厅设置了“人民接待室”专门处理人民来信来访；1980年以后，最高法院与最高检察院也都公布了信访接待条例与细则。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设立了信访机构。
60年来，人民信访有过好几次上访高潮。1954年至1957年，上访猛增，反右之后噤若寒蝉；文革期间中断了十几年；1980年代以来，上访再度持续激增。据统计数据看，全国的上访，书信形式的信访约占25%，走访形式的约占75%。走访中的集体上访（指5人以上）约占走访总人次的70%。各级信访机构因为没有任何监督，上访案件层层转办，导致上访不断升级，各种尖锐矛盾的焦点聚集到中央。在上访低潮时，仅全国县以上党政系统信访机构受理的信访总量每年仍在1000万件（人）次以上，其他各系统和各部门的案件总量更大。群众上访会因为地方政府的警力压制而爆发激烈冲突，据于建嵘解释，地方政府往往需要花钱销除信访机构的上访记录，将上访群众押解回地方……这一切都源于地方政府政绩考核中的责任追究制。
如果把现代政治学通俗地演绎一下就可察觉，只要权力在权力系统内部运行，社会监督或者说民众监督就没有丝毫立锥之地，民众无缘置喙。历代皇权专制王朝就是如此。所以治乱循环、兴衰更替也就在情理之中，遑论监督。历代政权最初还都能够励精图治，然而由乱到兴，由兴到衰，最后坐以待毙。“告御状”也只是皇帝老子特别的恩典，到了现代，进京上访虽然不是政权的花边，但也是活生生的化石了。
从直诉制度到信访制度，不难看出其中一脉相传的历史遗迹，称之为中国固有的传统恰如其分。不过，上访的内容倒不像“直诉制”那样仅拘囿于冤案陈情、只求申冤昭雪的死胡同里，反而涵盖了行政、司法、立法等各方面，甚至还包括为国家提供进言献策等等；法学学者说，旧时代“告御状”只是一点权利救济，远不能制约国家权力；而信访制度除了权利救济，也有了监督、制约国家权力的功能，是公民政治参与国家管理的途径之一，是沟通国家权力与民众利益之间的纽带。
上访制度的存与废论争在法学学者之间众说纷纭，利弊各显。尽管国家信访局是最高专门机构，力争扩权，但也无法统领从中央到地方、从行政机关、司法机关到权力机关的各级各类信访机构。因为信访机构隶属不一，信访接待之后，群众所反映的问题转归了各问题部门就等于泥牛入海，没有了下文。信访机构自身无权监督，也无法监督，千分之二的上访解决率反而消解了法律权威和中央权威。存而无用，形同鸡肋，不如撤销。中南财经政法大学法学院高武平设想将现有的信访和监察系统合而为一，使之成为独立的监察信访局，既可以革除此前信访机构无权解决上访的弊病，又不至于堵塞人民信访这一反腐倡廉的信息源渠道；于建嵘曾建议将所有的信访机构收归到人大，国家信访局可作为其办事机构，在宪法之下，由人民代表真正发挥民主监督，但遭遇的各方阻力使之无疾而终……
自从晚清时代西学东渐以来，民权等理念在康梁等一干维新志士或人头落地、喋血午门或亡命海外、另起炉灶之后也随之风靡一时，深入民间知识分子的大脑。不过，民国时代的各种实验最终因为战火频仍而不了了之，徒留撼天之恨；新中国建国以后上访制度后面卷土重来，跌宕反复，在频繁的群体性事件面前乏善可陈，迄今遭遇到了存废之争。显然，太原市胆敢擅自将进京上访归为违法犯罪之列，大概已经忘了拍拍自己项上的脑瓜。
年幼时曾听到过一个清末老童生颇堪玩味的一句话：夜里想到千条万条路，早上起来走的还是那条老路。1945年，毛泽东回答黄炎培时说得很轻快：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率”。60多年已经过去，为民请命的执着之士仍在追寻之路上大声疾呼，蹒跚而行。可见，要走出一条新路并不是一件那么容易的事。旧时代的清官尚且可以宣称“当官不为民作主，不如回家卖红薯”，而在民权理念已经广为昭彰的今天，何尝又不能改成“当官不让民做主，不如回家卖红薯”？（本文刊发于世界博览杂志09年02期，略有删节，转载务必注明出处）