[原创]农村低保与扶贫开发的有效衔接

王思铁/文

    党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》专门写了一段“推进农村扶贫开发”，就扶贫开发的重大意义、战略政策、首要任务、工作重点、区域对象、社会扶贫，以及国际合作扶贫提出了十分明确具体的要求，为今后的扶贫开发指明了方向。其中强调要“完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。”怎样做到“有效衔接”？联系当前扶贫工作的实际，谈以下几点个人看法：

    第一点：关于农村贫困、扶贫开发与农村低保的含义。一是农村贫困。世界银行《2000——2001年度报告》指出：“贫困不仅意味着低收入、低消费,而且意味着缺少受教育的机会，营养不良，健康状况差，贫困意味着没有发言权和恐惧等。”1998年度诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森认为，贫困真正的含义是贫困人口创造收入能力和创造机会的贫困，贫困意味着贫困人口缺少获取和享受正常生活的能力。联合国开发署《人类发展报告》和《贫困报告》中认为，贫困指的是缺乏人类发展最基本的机会和选择——长寿、健康、体面的生活、自由、社会地位、自尊和他人的尊重。贫困远不止是人们通常所认为的收入不足问题，相反，贫困实质上是人类发展所必需的最基本的机会和选择权的被排斥，恰恰是这些机会和选择权利才能把人们引向一种长期、健康和创造性的生活，使人们享受体面生活、自由、自尊和获得他人的尊重。上述对贫困的界定，各自从不同的角度加以阐述，形成了各自的特点，但是也有其共性的一面。从影响因素看，贫困不仅仅是单一因素，它涉及了收入水平、机会、能力、安全水平、权利等主要因素，具有多元化特征；从其侧重点看，突出强调了个人的生存和发展能力；从其内容看，随着对贫困认识的逐步深化，由早期的注重贫困人口的物质缺乏，转向强调贫困是因为能力的缺乏；从其程度看，贫困可分为绝对贫困和相对贫困；从贫困现象的层次看，贫困有结构性的特征。二是农村扶贫开发。中国农村扶贫开发纲要指出：扶贫开发是指“以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路。通过发展生产力，提高贫困农户自我积累、自我发展能力。”三是农村低保。务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》指出：农村最低生活保障制度是指“对家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的家庭，按最低生活保障标准给予救助的制度，是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项社会救助制度。”它是对农村特困户生活救助制度的完善和发展，是解决农村特殊困难群体基本生活问题的长效机制。其本质是人道地解决那些尚不能温饱人口的生存问题，而不是摆脱贫困问题。

    第二点：关于农村低保与扶贫开发的简要回顾。从1997年开始，我国部分有条件的省市开始逐步建立农村最低生活保障制度。广东、浙江等经济发达省市相继出台实施《农村最低生活保障办法》，将农民纳入社会保障范围。国际国内专家学者、各方面人士对此提出了很多很好的意见，亚洲开发银行于2005年给中国政府提出了《关于建立农村“低保”制度，全面解决农村温饱问题的建议》。2007年，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2007〕1号）和温家宝总理在十届全国人大五次会议上作的《政府工作报告》都指出，2007年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。6月26日，国务院召开全国建立农村低保制度工作会议，部署2007年内要在全国农村全面建立低保制度。7月11日，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号），对农村低保的目标任务、原则要求、保障标准、对象范围、操作程序、资金筹集、组织机构等内容进行了规范。8月2日，财政部、民政部下发了《关于下达2007年农村最低生活保障补助资金的通知》（财社〔2007〕102号），并首次下拨中央财政30亿元补助资金，用于资助财政困难地区建立和完善农村低保制度。全面建立农村最低生活保障制度是消除城乡差别，实现农民国民待遇，保障贫困农民基本生活权益，缓解当前改革中的矛盾，构建和谐社会，保障贫困群体的基本生存和基本尊严的重大举措。既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展，也是逐步建立与完善农村保障制度的关键，更是扶贫的重大举措。这标志着农村扶贫从政策安排走向了制度安排，这是一个历史性的伟大转折，一个历史性的新的里程碑，使得扶贫进入了一个崭新的历史阶段。截至到2007年底，全国31个省（自治区、直辖市）均已出台农村低保政策文件，2777个涉农县（市、区、旗）已全部建立了农村低保制度,已有1608.5万户、3566.3万人得到了农村最低生活保障，比上年同期增加1973.2万人，增长了123.9％，平均低保标准70元/人、月，全年共发放农村最低生活保障资金109.1亿元，比上年增长150.8％，人均补差38.8元/月，比上年同期提高4.3元，增长12.5%。同时，深入贯彻《农村五保供养工作条例》，全国农村五保老人得到五保救济的人数为531.3万人，499.2万户，分别比上年同期增长5.5％和6.7％。其中集中供养138万人，分散供养393.3万人。农村五保供养平均支出水平为1179.6元/人、年；农村五保集中供养平均标准为1953元/人、年，农村五保分散供养平均标准为1432元/人、年。此外，还有646万人次得到了农村临时救济。四川省2005年6月出台了《关于推进城乡社会救助体系建设的意见》，明确提出要在全省建立农村居民最低生活保障制度。截止2007年底，全省农村低保保障人数达到222.9万人。至于扶贫开发，从上世纪80年代中期开始目前，已经历了区域扶贫、攻坚扶贫到素质扶贫三个阶段。我国的扶贫工作经历了从主要抓救济救助到主要抓开发，再到以开发式扶贫为主，配合救济救助、社会保障等手段的多个阶段，这些都体现出我国的扶贫理论与实践在不断地丰富和发展，体现了我国在发展理论和扶贫模式创新方面所作出的巨大努力。1978年到2007年，人均纯收入低于785元的绝对贫困人口从2.5亿人减少到1479万；人均纯收入在786元－1067元的低收入贫困人口从由2006年的3550万减少到2841万人。

    第三点：关于扶贫开发与农村低保的区别所在。扶贫开发和建立农村贫困人口最低生活保障制度都是缓解农村贫困的方式，但是两者在目标、工作对象、工作手段、性质、实施主体和工作机制等方面存在不同之处。一是目的不同。建立低保制度的目的是维持贫困人口的最低生活水平，保障贫困群众的基本生活权益，使全体人民共享改革发展成果，实现社会公平，促进农村经济社会稳定协调发展。扶贫开发工作的目的是提高贫困地区、重点是提高农村贫困人口自我发展能力，培养贫困人口的自立自强精神，使其尽快稳定解决温饱并实现脱贫致富，真正走上脱贫奔小康之路，并获得尊严、自信和可持续发展能力。二是工作对象不同。对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助，实现农村最低生活保障制度的目标是应保尽保，因此工作对象是农村家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的全部贫困人口，并以家庭为单位提供补助。扶贫开发涵盖了所有贫困人口和低收入人口，而且扶贫开发除了支持贫困家庭以外，还支持贫困村、重点县的发展。三是工作手段、性质不同。扶贫开发是一种扶持生产的开发形式，其手段是创造生产条件，提供生产发展机会。低保制度是一种社会救济制度，其手段则是通过财政转移支付，给予贫困人口现金或实物的生活补助。因此，低保是输血式的扶贫，关注的是人的生存权；而扶贫开发是造血式的扶贫，关注的是人的发展权。四是实施主体和工作机制不同。低保工作是以民政部门为主体的，其工作机制是识别低保对象，逐层进行资金和物质传递。扶贫工作是由扶贫部门主管，项目多方实施管理，扶贫工作机制是项目实施机制。

    第四点：关于扶贫开发与农村低保的各自作用。农村扶贫开发和农村最低生活保障制度作为国家对农村贫困群体扶助政策体系的两大组成部分，他们之间不是相互排斥、替代的关系，而是相辅相成、互为补充的。一是当前农村贫困群体的多元化特点决定了政府扶助政策体系须多样化。当前我国农村贫困人口规模大，从成因上看，大体可以分为几种类型：无劳动能力的；因病因灾因学致贫的；缺乏生产资料的；文化素质低下，思想观念落后的；好逸恶劳者。从分布情况看，东部地区主要是零散、个体分布，中部地区主要以村为单元分布，地处中部的湘西、鄂西和西部地区主要以县、乡为单元分布，部分地区呈片状分布，如：西南大石山区、西北黄土高原区、秦巴山区以及青藏高寒地区等。对不同类型和区域的各种贫困对象，政府的扶助政策和措施应区别对待。对无劳动能力的，可实施低保；因病、因灾、因学致贫的主要以临时救助为主；其他的人，主要以开发式扶贫为主。只采取单一的政策措施都是有缺陷的。二是低保制度是对扶贫开发的有效补充。虽然扶贫开发的工作对象是全国所有贫困人口，但是扶贫开发的性质和工作重点决定了它只能是扶助“可扶之人”，即是“对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务。”绝对贫困人口中部分人群无法通过开发式扶贫摆脱贫困。而且，目前财政扶贫资金的投向主要集中在全国592个扶贫开发工作重点县、14.8万个重点村，但这些县、村并不能覆盖全国所有贫困人口。因此，低保制度“应保尽保”的目标，使得低保制度成为扶贫开发的有效补充。一方面，绝对贫困人口中有相当一部分分布在一些自然条件恶劣、交通不便的地区，其中51.4%的绝对贫困人口居住在山区，连续贫困的群体中有76%居住在自然条件特别恶劣的地区，要通过扶贫开发的办法使这些贫困人口摆脱贫困，其成本过高；还有一部分人因身患残疾、长期慢性病或其他原因导致丧失劳动能力，靠自身努力摆脱贫困的希望很小。这两类人群的贫困问题都可以通过低保制度来解决，以使扶贫开发工作的目标更准确，力量更集中，效果更明显。另方面有一部分人虽然已经跨过贫困线的人，但是他们抵御各种自然的、经济的、社会的和家庭的风险的能力很低，容易重新陷入贫困。这部分因灾因病因学短期陷入贫困的农村人口，通过低保制度可以保证其基本生存，再通过扶贫开发恢复其生产能力，就可以减轻财政的负担，化消极为积极。三是扶贫开发是缓解低保压力、稳定脱贫的有效手段。根据国务院扶贫办建档立卡结果，2005年全国扶贫工作对象的总量为10699万人，其中因为年迈、残疾、疾病等原因丧失劳动能力需要财政供养和低保的有1061万人，占9.9％；其余90.1％，9638万人，都是可以通过提高能力、创造机会解决自己的温饱问题，并逐步走上发展道路的。根据国家统计局农村贫困监测抽样调查的结果，2005年全国农村2365万绝对贫困人口中，只有7％是丧失劳动能力需要救济救助的，而93％是有劳动能力、可以通过开发式扶贫脱贫致富的。同时，这2365万人并不是一个固定的群体，其中87%是在近1亿人的群体中波动出现。只有逐步提高这1亿人的自我发展能力，才有可能稳定地解决贫困问题。扶贫开发，一方面通过为贫困人群创造机会，提高贫困人口的发展能力，促进其可持续发展；另方面通过扶贫开发稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富，可以控制低保规模始终保持在一定范围内，避免“低保”越保越多。同时通过促进经济发展和农民生活水平提高，可以为低保提供更多的资金来源，也为低保制度的执行创造更有利的条件。因此，坚持扶贫开发，能够有效减轻对社会和低保的压力，促进社会的平稳和谐。

    第五点：关于农村低保和扶贫开发的有效衔接。首先，农村最低生活保障制度的建立应稳步渐进、逐步完善。最低生活保障制度，是一种有限的普遍享受的“普惠”政策，即在确定最低生活保障标准之后，低于该标准的人口都应有权享受最低生活保障。因此，最低保障标准的确定，既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要能防止因保障标准过高而形成养懒汉的倾向。标准的确定相当复杂，范围越大，标准的确定越难，适用性越弱。另外由于农村居民收入分散，且不稳定，准确计算家庭收入比较困难。因此，农村低保制度的建立和实施，应该是有计划的、渐进的。冒然推进或过快推进，均有可能产生较大的负面影响。目前，虽然农村最低生活保障制度已在全国全面建立，但是要真正使这项制度发挥巨大作用，还有很长的路要走，还有许多方面需要完善。具体说，有这样几个方面：一是建立农村最低生活保障制度要有法律保障。2007年7月，国务院印发了《关于全国建立农村最低生活保障制度的通知》，对在全国建立农村最低生活保障制度作了规范性规定。但是随着低保制度不断深入进行，各地实施低保制度的政策措施不断完善，国家应制订关于农村低保制度的法律法规，以法律的形式明确农村低保制度的基本原则、保障对象、保障标准，规范政府的责任和义务，确定农村低保工作的组织机构、申请与审核程序、资金的筹措和管理等方面的内容，使之成为我国农村低保制度实施的法律依据，确保我国农村社会保障工作的制度化、规范化和程序化。二是准确界定农村最低生活保障制度实施范围和对象。《通知》规定：农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。这种基于年人均收入标准确定低保对象的方法有其合理性和实际功效，但在实际工作中还应注意，要对低保对象实行年度动态管理，有进有出；要对经过调查摸底后确定的低保对象、享受的标准要进行公示，实行阳光操作，以接受群众监督，防止优亲厚友和违规操作；还要对低保对象中的无劳动能力、无生活来源及无法定抚养义务的老年人、未成年人、残疾人等特别弱势群体给予重点关注，防止这部分人被忽略、被挤出，保障标准可以略高于其他贫困群体。三是科学确定农村最低生活保障标准。坚持低标准起步的原则，尽可能做到应保尽保，以后随着经济的发展和财力的壮大再逐渐提高保障标准，最终解决贫困人口的生存问题。科学选择确定农村最低生活保障标准的各项指标。这些指标必须可以量化，并且最好能够从国家统计局发布的各类统计数据中查得到，这样既保证农村最低生活保障标准的计算简便易操作，又能保证农村最低生活保障标准的科学化、透明化。四是建立和完善“政府领导、民政主管、部门配合、基层落实、社会参与”的农村最低生活保障管理体制。实行农村低保工作责任制，把做好农村低保工作纳入党政主要领导的任期目标考核。加强财政、民政、扶贫、教育、劳动保障、卫生、农业、科技、司法行政等部门的沟通与协作，逐步形成以农村低保制度为基础，教育救助、医疗救助、灾害救助、科技扶贫救助和法律援助相结合的农村社会保障体系。

    其次，坚持开发式扶贫是历史的经验，现实的需要。与最低生活保障制度解决的是部分贫困人口的吃饱肚子，或者说解决最基本的生存保障问题不同，开发式扶贫解决的是增加贫困人口收入，缩小这部分人同全社会收入差距，甚至使其实现富裕的问题。一是开发式扶贫成效显著。我国自上世纪80年代中期开始实施开发式扶贫以来，取得了非常明显的成效。农村贫困人口持续减少，农民人均纯收入持续增长，贫困地区基本生产生活条件进一步改善，各项社会事业有了较大进步。2004年，上海全球扶贫大会的召开和中国国际扶贫中心的成立，不仅肯定了我国在减贫方面所取得的成就，而且表明了我国开发式扶贫理念和模式已经为国际社会所赞同。十六届五中全会通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确要求坚持开发式扶贫的方针。2006年9月，胡锦涛总书记在新疆考察时再次强调“扶贫开发是构建社会主义和谐社会的一项重要内容，要坚持开发式扶贫方针”。二是农村贫困人口规模仍然很大，绝大多数贫困人口可通过开发式扶贫摆脱贫困。当前农村贫困人口数量较大，其中绝大多数人主要是因为人均资源不足，基础设施落后，生产条件差，就业能力低而致贫的。多数贫困人口可以通过开发式扶贫增加收入，走上致富之路。根据国家统计局数据，2005年底，农村绝对贫困人口有2365万，低收入贫困人口有4067万，两者合计6432万人。而在2365万未解决温饱的农村贫困人口中，丧失劳动能力的只有166万人，只占7％。国务院扶贫办建档立卡结果是，绝对贫困人口和低收入人口两个群体的规模为10699万人，其中592个重点县有约6420万人。而在10699万贫困人口中，因为年迈、残疾、疾病等原因丧失劳动能力的只有1061万人，仅占9.9％。帮助如此大规模贫困群体稳定发展生产，提高生活水平，缩小与其他社会群体的差距，必须坚持开发式扶贫的方针。三是通过开发式扶贫促进贫困地区发展、提高贫困地区农民收入水平，仍是党和政府面临的重大历史任务。全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，客观要求在经济社会发展方面缩小地区差距，缩小收入差距。然而，现实的情况是：贫困地区农民和财政“双穷”，自身反贫困能力弱的状况没有改变，贫困人口分布的区域性特征仍很明显。从重点县发展现状看，重点县与非重点县差距扩大的趋势并没有改变。2002年底，重点县绝对贫困发生率8.8%,高于全国3%的平均水平5.8个百分点；重点县农民人均纯收入1350元，为全国平均水平的54.5％。2005年底，重点县绝对贫困发生率7.1%,，仍然高于全国2.5%的平均水平4.6个百分点；重点县农民人均纯收入1723元，为全国平均水平的52.9％。从重点贫困村情况看，截至2006年底，全国14.8万个重点贫困村，只有5.7万个村实施了整村推进，尚有61.5%的贫困村等待扶贫开发。到2005年底，还有25.2％自然村不通公路，6.5％的自然村不通电，33.6%自然村不通电话，31.4％的自然村没有卫生室。此外，从区域发展的角度看，我国西部农村呈现区域性贫困特征。一些自然条件特别恶劣地区贫困发生率达到30%以上，而且多数是政治上、民族上、宗教上十分敏感地区，如青海玉树、果洛、黄南地区，四川甘孜、阿坝、凉山地区，云南直过区等。这些地区需要连片规划，进行开发式扶持。总之，促进贫困地区发展，增加这些地区农民群众收入，最终实现地区均衡发展，实现共同富裕，都需要继续加大扶贫开发力度。

    再其次，建立农村最低生活保障制度后扶贫开发政策措施的调整。从实践中看：低保标准低，差口需要扶贫开发来解决；有劳动能力的贫困人口不能靠低保而要靠扶贫开发来解决；低保指标有限，指标外的还要靠扶贫开发来解决；低保只能解决人而不能解决户，农户脱贫致富要靠扶贫开发来解决；低保只能解决部分人口的生存、温饱问题，贫困地区的差距、发展要靠扶贫开发来解决。随着农村最低生活保障制度的全面建立，我国农村扶贫开发的目标任务不再是解决贫困人口温饱问题，而是要着力于促进贫困人口增加收入，促进贫困地区发展。在这一新形势下，应当坚持实事求是的原则，按照与时俱进的要求，调整扶贫开发的政策措施。十七届三中全会提出：“对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务。”因此，要完善国家扶贫战略和政策体系。今后农村扶贫开发的对象主要是两个：首要的是贫困人口，包括没有纳入低保范围的低收入群体和纳入低保范围但具有扶贫开发条件的绝对贫困人口；次要的是农村落后地区，重点是中部地区贫困乡村和西部地区贫困片区。扶贫开发目标任务的调整：一是由解决贫困人口温饱问题，转变到提高贫困人口收入水平，扭转贫困人口与其他社会群体收入差距扩大趋势，并争取逐步缩小这一差距；二是由注重点上扶贫开发，转变到点面结合，侧重于促进贫困地区区域发展，逐步缩小贫困地区与其他地区间经济社会发展差距，为贫困地区新农村建设和构建和谐社会奠定基础。三是扶贫开发工作重点的调整：在扶持重点上，由划分重点县、重点村，转变到确定贫困区域，由片面强调整村推进，转变到加强基础设施建设，围绕支持区域优势特色产业发展，支持贫困劳动力转移就业。在财政扶贫资金使用上，由到村到户分散使用，转变到集中投入、解决制约区域经济发展的关键性因素和问题，由扶贫资金单打独斗，转变到与其他支农资金整合使用，实施“大扶贫”战略。因此，今后农村扶贫开发要重点提高农村贫困人口自我发展能力，支持贫困地区发展主导产业和劳动力转移就业，增加农民收入，促进区域经济发展。具体来讲，就是要着力支持贫困人口发展生产和转移就业，增加贫困人口收入；着力促进贫困地区区域发展，重点解决部分特殊困难地区发展面临的瓶颈问题，逐步改变贫困地区整体落后的面貌；着力支持贫困社区公共基础设施建设，改善基本生产生活条件；着力提高贫困人口素质，增强可持续发展能力。四是农村扶贫开发的主要政策措施：第一，加快整合扶贫资源，增强扶贫动力。加强专项扶贫资金与其他支农资金的整合；促进政府扶贫资源与信贷扶贫、社会扶贫资源的有效协调。第二，统筹规划，突出重点。首先，扶贫规划要具有统一性，以统一的扶贫规划为基础，才能实现现有财政扶贫资金的统筹使用。其次，在目前扶贫资金供小于求的状况下，扶贫规划要分阶段分别制定，每个阶段要突出一项工作重点；同时扶贫规划还要分地区分别制定，不同地区根据当地实际困难侧重扶持不同方面。例如一个地区是因为基础设施落后限制了经济的发展，就应该集中扶贫资金首先解决基础设施建设问题；如果一个地区因为缺乏龙头企业带动而形不成规模化发展，就应该制订规划扶持当地龙头企业的发展。第三，采取“点面结合”的方式，针对不同的贫困成因和贫困分布的特点，因地制宜确定扶贫开发的措施。目前我国东部和中部地区（比照执行西部开发政策的地区除外）贫困状况整体上呈点状分布、西部地区呈片状分布。对东部和中部地区以点状存在的贫困乡村，针对其最迫切、最关键的致贫因素采取专项措施进行扶持。对中部和西部特殊类型的贫困地区进行连片扶贫开发。以区域经济发展规划为统筹，整合资源、集中投入、合力扶贫，解决制约贫困片区现代农业和县域经济发展的关键性问题；制定政策措施，形成东西部合作和区域间互动，培育区域性经济发展中心（增长极），并将贫困地区纳入特定经济圈，发挥产业发展和城镇化建设的辐射作用，建立起促进贫困人口增收和带动贫困地区发展的机制。对少数民族聚居地区、边境少数民族地区和22个较少民族，按照已经制定的发展规划，加大扶持力度，确保按规划完成目标任务。第四，研究建立扶贫开发成效科学评价方法与体系。目前评价扶贫开发效果主要以贫困人口的减少为标准，标准单一，而且实行农村最低保障制度后，从一定意义上说不再存在绝对贫困人口这个概念，再以贫困人口减少数作为评价扶贫开发效果唯一指标则不科学。因此需要研究建立一套包括贫困人口数量减少、贫困人口收入增加、贫困地区整体发展状况等多项指标的综合评价扶贫开发成效的方法和指标体系。