银行监管国际化：理念、模式与方法
一、问题的提出：关于我国银行国际化背景与趋势的一个简述
银行监管的国际化是金融全球化和银行国际化发展提出的客观要求。在1977年德国赫斯塔特银行(Herstatt Bank)倒闭之前，各国监管当局基本上按照“国别监管”的理念，根据本国银行体系和银行制度的具体情况来制定和执行监管措施。赫斯塔特银行倒闭引发的国际性银行危机使发达国家第一次普遍地认识到对跨国银行进行国际监管的必要性与重要性，从此有了一系列的国际监管合作努力，其中最具影响的当属巴塞尔协议体系。针对金融全球化和银行国际化带来的金融风险在国家之间的转移和扩散，国际清算银行于1975年成立巴塞尔委员会，致力于促进世界银行体系的稳健运行。该委员会成立之初就通过了《对国外银行机构监管的原则》（1983年进行了修改），足见其对加强金融风险监管的国际合作的重视。此后，巴塞尔委员会发布了一系列旨在加强银行业国际监管合作的指导性文件，包括1992年《关于监管国际性银行集团及其跨国分支机构最低标准的建议》和1997年《银行业有效监管核心原则》，其中以新旧两版资本协议框架最为著名也最为重要。
巴塞尔委员会一系列国际监管合作努力的背后就是世界银行业的国际化发展。上世纪60—70年代美国银行业经历了一轮大规模的海外扩张，紧接着是日本银行业的海外发展，随后欧洲银行业也大举进军国际市场，90年代的跨国并购更是极大地促进了世界银行业的国际化进程。在世界跨国银行业蓬勃发展的浪潮中，我国也有条件、有步骤地开放了本国银行服务市场，并逐步融入到国际金融体系中。自1979年我国批准第一家外资银行机构驻北京代表处开始，中国银行服务市场已有20多年“请进来”的历史。相比之下，“走出去”的进程似乎稍显缓慢，但各大银行毕竟在尽其所能地“走出去”，而且近几年已取得了相当的成果，各全国性商业银行也基本上都有了自己的国际化发展战略。从发展趋势看，我国银行业迟早是要“走出去”的，党的十六大也在改革开放新阶段和世界经济政治新形势下，明确提出“走出去”的发展要求，这样，“请进来”与“走出去”相结合，才构成完整的开放战略。加入WTO后，我国银行国际化的步伐将大大加快。
在金融全球化发展的大背景和我国银行业国际化发展的大趋势下，金融监管从理念到模式，从制度到措施都必须随之调整，金融监管国际化被切实地提上了议事日程，对这一课题展开全面深入的研究，对提高我国金融监管的水平，维护金融体系安全，以及构建具有长远眼光的金融监管框架，具有非常重要的意义。特别是1991年国际商业信贷银行（BCCI）的倒闭和2001年中银纽约分行事件，使我国在毫无察觉的情况下遭受重大损失，这深刻地提醒我国监管当局要建立起有效的金融监管国际化框架和国际交流与合作机制。
二、制度与行为：我国银行监管国际化的进展及存在问题
（一）监管国际化的现状
整体来看，相对于中国金融业的发展水平和发展要求，中国金融监管的水平和监管效率大大落后；同样，相对于中国金融国际化的发展实践，中国金融监管国际化的进程也是严重滞后。1979年，我国就已向外资银行开放了国内市场，但17年后，《外资金融机构驻华代表机构管理办法》（1996年4月29日颁布，2002年6月25日修改）和《中华人民共和国外资金融机构管理条例》（1996年4月30日颁布，2002年2月7日修改）才正式出台。此前，我国对外资银行经营管理状况处于严重信息匮乏状态，以至于著名的国际商业信贷银行（BCCI）倒闭事件发生后，我国还一无所知，直至次年（1992年）BCCI深圳分行关闭，对我国造成巨大的经济损失后，政策当局才意识到对外资银行监管的薄弱。如果说国际信贷银行深圳分行的倒闭促成了我国一系列外资金融机构监管法规的诞生，以及对境内外资银行监管的加强，那么，中国银行纽约分行事件，则促成了我国监管当局对商业银行境外分支机构监管的加强。根据人民银行2002年披露的有关资料，在对海外中资银行的监管方面，我国的进展主要在制度建设和监管行动两个方面。在监管立法和规章制度的建设上，2001年，中国人民银行根据国内有关法律法规，参照巴塞尔银行监管委员会发布的有关跨境监管的基本原则，于2001年8月9日发布了《商业银行境外机构监管指引》，加强商业银行境外营业性分支机构的监管，对境外代表处及其他非银行金融机构，则用《境外金融机构管理办法》予以约束。
在国际化监管的具体行动方面，监管当局一改过去不大对中资银行海外机构进行现场监管的做法，加强了现场检查及处理的力度。2001年，人民银行对中国银行纽约分行、悉尼分行进行了现场检查，针对存在的问题提出整改意见，同时，与美国货币监理署（OCC）一起对中行纽约分行的违规行为各自罚款1000万美元。在非现场监管方面，监管当局研究开发了海外机构非现场监管全科目统计数据系统，并要求商业银行定期向监管当局报送相关监管报表及资料。此外，我国监管当局还加强了与东道国监管当局的监管合作。截止2001年底，我国监管当局已与英国和俄罗斯监管当局订立监管备忘录，与美国、英国、韩国、日本、香港和澳门建立了定期磋商制度。
（二）监管国际化的不足与问题
1、监管对象的性质不明。目前无论是理论界、司法界，还是监管当局，都没有明确地把四大国有商业银行和交通、中信等股份制银行当作国际化的银行来作为监管对象，因而忽视了对这些银行海外分支机构的监管。事实上，四大国有银行在海外机构和业务上都有较大发展。截至2002年底，工、农、中、建的海外分行数分别是9家、2家、24家和6家，其中，中国银行的海外资产和利润占到总资产和总利润的29.67%和82.72%，中信实业银行的国际金融业务和外币资产在1996年已接近全行业务量和总资产的一半以上。
2、监管主体单薄。表现为对境外机构的监管只不过是国内陈旧落后的监管理念、监管方式和监管手段在国外的延伸，重视行政手段，强调行为监管。监管人才奇缺，监管当局也没有专设的对商业银行国际业务和境外机构进行监管的职能部门。以前对商业银行境外经营活动的监管几乎是空白，近两年虽然学习英、法、日等国的做法，派出检查小组走出国门对个别境外机构进行现场检查，当仍未普及到所有境外机构，而且检查人员由于缺乏商业银行实际工作经验，尤其对国外业务生疏，加上经营机构的刻意隐瞒，现场检查几乎只是走过场，难以起到防范和尽早发现经营风险和违规行为的作用。
3、对违规经营的处罚观念不对、措施不力。抱着“家丑不可外扬”的错误观念和出于暴露违规问题可能影响中资银行的市场形象、影响对外开放的担心，在发现问题后，倾向于采取不予披露和内部处理的方法，在经济和行政处罚上非常轻，违规收益远远大于违规成本，从而使市场约束和惩戒机制失去作用，让经营者产生错误预期，反而助长了违规经营的道德风险。
4、监管内容简单和滞后。目前对商业银行的监管重点仍然放在信贷资产质量上，长期以来忽视了对表外业务风险以及国际银行业中经常遇到的国家风险、汇率风险等的监管。
综上所述，尽管近两年在监管国际化方面有所改善和进步，但我国对海外金融机构的监管从理念到方式，从体制到措施都是国内金融监管的翻版，因此，有必要对此进行大刀阔斧的改革，建立起全新的监管国际化框架。
三、理念、模式与方法：我国银行监管国际化的总体框架设计
广义的银行监管国际化，应该包括三重内涵：第一，监管理念与制度的国际化。监管当局要按照国际惯例和国际准则来监管本国的银行体系，特别是按巴塞尔委员会系列文件的精神和标准来要求境外机构的运作，在确定本国的金融监管体制和制定监管政策、法律和法规时，必须参照别国的金融监管实践及经验。在我国，金融监管需要解决的最大问题就是监管的市场化问题，这也是导致我国大多数金融监管问题的体制性根源；第二，监管水平的国际化。首先在监管眼界上要树立全球眼光，在全球视野内观察世界金融监管的发展变化趋势，将本国银行境外机构和境内外资银行纳入监管政策制定和具体实施框架。其次，培养具有国际水准的监管人才，采用国际先进的监管方式和监管手段，对银行境外机构面临的国家风险和外汇风险建立特别的评价、预警体系，采取及时有效的风险处理办法。最后，建立起对监管效率和效果的评价系统和问责制度，确保监管行为达到促进银行体系安全与效率的目的；第三，监管范围的国际化。即是指监管的范围由境内扩展到境外，监管工作不仅覆盖境内的中资和外资商业银行，而且涉及中资银行的境外机构，并且，在信息交流和监管执行上，强调与世界各国监管当局的协调与合作。狭义的监管国际化主要指监管范围的国际化，这也是本文讨论的主要对象，下面我们试图在这一涵义的基础上探讨我国监管国际化的总体框架安排。
（一）树立正确的监管国际化理念
监管国际化框架的建立，首先在监管理念上要实现以下几大转变：
1、安全监管向有效监管的转变。遵照巴塞尔《有效银行监管核心原则》，逐步确立市场化、动态化、适度化的监管理念，不能因为监管压制了金融体系的运转效率。
2、合规性监管向风险性监管转变。改变强调市场准入、业务审批、任职人员资格审查的传统做法，加强对商业银行的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和经营管理水平的监管力度，及时发现、提前预警、正确处置各类金融风险。
3、外部强制性监管向银行内部风险管理和市场约束转变。外部强制性监管既不能从根本上解决问题，又需支付高昂的监管成本。只有加强银行内部控制体系建设，培养其自我约束机制，提高风险管理水平，并辅之以信息披露为手段的市场约束，才能从源头上遏制重大风险的发生和大量不良资产的产生。
4、准入性监管向持续性和市场退出监管转变。监管当局应从开业审批，到银行日常经营过程中各项产品或服务的风险管理，到经营失败、退出市场的整个过程实行全程化监管，确保银行制定并执行合理的发展方针、业务程序，建立管理信息系统和风险防范制度。
5、人治向法治转变。监管当局应按照巴塞尔委员会制定的一系列国际监管的法律法规的要求，制订、修改、补充和完善我国的监管法律和规定。对已有的几部金融大法要制定相关实施细则，使之具有可操作性，研究制订监管手册，尽量消除人为因素对监管程序和监管质量的影响。
（二）选择切合实际的监管模式
监管模式有分业经营、分业监管；分业经营、合业监管；合业经营、分业监管；合业经营、合业监管四种，选择何种国际化监管模式，须视银行国际化的发展状况、业务复杂程度、面临的环境与风险等具体情况而定。我国目前实行分业经营、分业监管的金融体制，应当说，这是符合我国金融运行现状的较好的金融监管制度安排。今后实行何种金融监管模式，需要综合考虑历史传统、现实国情、未来金融发展趋势，并进行监管体制的成本效率分析，没有一种放之四海而皆准的永恒的普遍适用的金融监管模式，必须随时间、条件和环境的变化而调整（白钦先，2000）。根据这一原则，考虑到我国银行海外机构的经营实践、条件、环境和业务范围与国内银行有较大差别，境内与境外机构的监管应实行有区别的监管模式。首先，国外商业银行大多是合业经营，其次，我国银行有通过海外机构突破国内分业限制的倾向，以四大国有银行为例，中国银行有中银香港、中银国际、中银保险可以全面经营银行、证券和保险业务，工商银行的工商东亚可以经营投资银行业务，建设银行成立了合资的中金公司实现对投资银行业的渗透，农业银行有农银财务公司可以从事非银行业务。在这种背景下，如果实行分业监管，极有可能同时出现监管不足和监管过度的问题。综合考虑，现阶段我国监管国际化的模式安排应该是：在银监会、证监会、保监会等监管机构分立情况下的联合监管。具体做法是，以银监会为主，在对银行控股的海外机构监管时，若涉及到非银行业务交叉，由相关监管机构派员协助监管；对企业集团控股的专业金融公司的海外分支机构由各监管部门直接负责，保险公司的基金投资业务要求证监会予以协助；对证券、保险公司的海外分支机构直接由证监会、保监会负责；其他的财务、信托、租赁等非银行类海外金融机构按职责划分由银监会非银监管部门负责。总的原则是，同一机构涉及到不同金融领域业务的监管由主体业务对应的监管部门牵头负责，其他相关监管部门派员配合，监管责任和效果由金融工委予以评判和惩处，以避免合作不力和监管遗漏现象的发生。至于日后采取什么样的金融国际化监管模式，应视具体情况和环境的变化而定，严谨的学术研究不应对此妄加推测，但有一点是肯定的，即扎扎实实、富有成效地做好当前的分业监管工作是实现其他任何监管模式的前提和基础。具体的监管组织结构安排如下：
1、在现行监管之外另设一个具有独特超然地位的机构，如金融监管委员会，或由金融工委代理此项职能，主要负责三家监管机构的协调和补充监管，以避免相互扯皮和监管真空。具体来说，其主要职责是划分各监管机构的职责范围，协调利益冲突和信息沟通，确定主监管机构及监管优先权，督促各机构的工作配合、运作一致，等等。
2、各家机构成立对外监管部，配备专业人员负责境外分支机构业务活动的监管，同时负责监管的国际协调与合作，因为境外监管所需的技能、监管环境、业务复杂性与国内监管有所不同。
3、基于成本有效性原则，仿照英国金融服务局和证券投资委员会的做法，在各监管机构成立成本效益分析部门，或由法律规定，对任何新的监管举措进行成本效益分析，帮助监管当局制定更合理的监管措施，达到理想的监管效果，避免破坏金融业中的竞争和效率。
4、对金融集团并表监管作出安排，按业务权重由金监委指定并表监管的负责机构，并对分业监管机构的限制监督行使裁决权，同时规定，若分业监管机构认为金监委的限制监管内容有重大恶劣影响时，分业监管机构具有裁决权。
5、关于金融创新的监管，对跨业的金融创新产品和服务，由金监委统一审批，以提高效率，防止压制创新，并确定新产品的监管归属，由银监会、证监会、保监会分别制定监管措施并负责具体监管。
（三）采取更加科学有效的监管方法
要成功地实现兼顾安全与效率的国际化监管目标，须得有一套完整科学、规范有效、灵活弹性的系统化安排，这种安排至少应该涵盖制度、人才和工具三个核心的方面：
1、规制与原则：构建监管国际化的制度基础
制度约束已经成为金融全球化中我国监管当局面临的最大难题（闫庆民，2001），只有良好的制度建设，才能保证国际化监管沿着正确的方向，便于理顺各种关系，并保证监管的效率和效果。概括地说，构建我国监管国际化的良好制度基础，至少应该包括以下几个方面：（1）完善监管国际化的法律法规体系。除了进一步健全原有的“六法一决定”的银行监管法律体系，使之更加市场化、效率化和具体化外，对现有的两部境外金融机构监管法规进行完善，加强可操作性，并扩大监管的涵盖范围，除规定对银行实施全面风险监管外，增加对银行股东及海外附属机构的监管，加大处罚力度，以真正起到惩戒作用。（2）建立和强化信息披露制度。在信息披露方面，我国的监管当局要改变“家丑不可外扬”的传统错误观念。事实上，2001年当我们对外公布更高的不良贷款率时，对国际机构可能降低我国银行信用评级的担心并没有发生。较为完整的监管信息披露至少应该包括三方面的内容：一是商业银行资本结构、风险构成、资本充足率及有关财务报表等信息的披露；二是商业银行风险管理和内部控制的程序、措施、方法及其有效性的披露；三是监管当局的监管结果及矫正措施的披露。通过这三方面的信息披露，建立对商业银行和监管当局的市场约束机制，以使商业银行加强风险控制，同时敦促监管机构改进监管的内容和方法，增进监管水平和监管效率。（3）坚持以母国监管为主原则，实行并表监管，合并监管和授权监管。根据巴塞尔委员会的有关文件，结合我国具体情况，监管国际化的安排应该遵从四大原则：一是母国监管为主原则。因为东道国监管当局无法对外国母行和其他国家分支机构进行监管，因而风险控制能力非常有限，只有母国监管当局才能通过对总行的监管控制该行的整体运作；二是合并监管原则。由于海外分支机构地域分布广泛，经营情况不一，而且地理相隔遥远，母国监管当局获取信息的手段和渠道都相对有限，因此要求东道国的密切配合，巴塞尔委员会也在《银行监管的核心原则》（1997）中强调了母国与东道国监管当局的合作；三是并表监管原则，即监管当局要求银行所有分支机构联合制定统一的业务报表，以便进行统一有效的监管；四是充分性原则，即监管应该涵盖所有的业务和机构，不能有监管遗漏，但也最好不出现监管交叉。由此可见，充分性原则在一定程度上要求我国银行海外机构实行统一监管，巴塞尔委员会、证监会国际组织和国际保监协会联合公布的《多元化金融集团监管的最终文件》（1999）即是这一原则的具体体现。
2、组织与人力：打造监管国际化的核心力量
监管目标与制度确定之后，剩下的就是组织和人力问题。为了加强银监会对银行国际业务和海外机构的监管，可以借鉴英国、日本的经验，在银监会内部专门设立对国际业务和海外机构进行监管的职能部门，或考虑到我国银行国际化发展程度有限，业务量偏小的原因，先设立相应的处室作为过渡。负责对外监管的职能部门同时也负责监管的国际协调与合作，包括建立定期磋商与联系制度，相互交流银行经营及监管信息，争取加入国际监管组织，参与国际金融监管新规则的形成与发展，使之更为合理并反映我国要求。在监管人才方面，重视培养既有专业综合知识，又有丰富业务经验的国际化监管人才。好的监管者会使外行人士变成内行的银行家，而差的监管者将使内行的银行家变成外行。目前我国监管人员的素质总体上偏差，难以适应高效率、高水平的监管需要，在国际化监管方面尤其没有经验，对商业银行的国际化业务及其风险防范的要点和技术缺乏了解，无法胜任国际化监管要求。监管机构近几年充实了不少高素质的年轻队伍，但缺乏监管经验，更缺乏商业银行实际业务经验，难以发现问题及准确评估商业银行风险管理制度的有效性，对可能出现的违规问题和可能带来的金融风险损失不能有效地预测和把握。目前的工作，一是加强对现有监管人员的专业培训；二是选拔一批熟悉商业银行业务和法律，掌握国际金融英语、统计、外汇、会计、计算机等知识与技能的优秀人才充实到监管队伍中来；三是派出高素质监管人员到国外银行监管当局进修或商业银行跟班操作等形式进行现代国际监管知识和技能的培训。
3、方式与手段：完善监管国际化的技术保障
对国际业务和海外机构监管面临的业务和经营环境更加复杂，监管也更加困难，因此我们有必要改进监管的方式和手段，提高监管水平，以达到应有的监管效果。在监管的方式上，过去我们更多地依赖现场检查和外部强制性监管，商业银行缺乏配合和自律，往往习惯于“通知式”的检查，加之监管人员素质不高，知识结构、业务素质和分析能力都较为欠缺，导致监管效果非常不理想，仅限于小部分事后风险的揭露，相当多的重大风险都难以揭示，更不要说事前的预警和事中的风险处置。在监管的手段上，对手工操作和定性判断的依赖性大，对责任人员的行政处罚难以落实，罚款是最常用的处罚方法，但通常处罚金额偏低，无法起到预想的惩戒效果。有鉴于此，在监管国际化的框架构建中，必须研究一套先进科学的监管方式和手段，主要包括：（1）以非现场稽核检查为主，开发和完善国际化监管的信息软件系统和风险监控指标体系，通过连续不断地收集被监管机构的财务会计和统计报表、业务记录等文件，分析、评价和监测其现状和发展趋势；（2）更多地采用市场化的监管方式，重在“监”而不在“管”，尽量减少对金融机构业务管理的直接干预；（3）重视银行内部风险控制体系和市场约束机制的作用，减轻外部强制性监管的分量，可以参照美国货币监理署（OCC）对中银纽分行的整改措施，要求境外机构建立多重设防的风险控制和管理体系，并加强对这一体系有效性的检查和认定；（4）在风险衡量、测度和预警中，注意积累基础性数据，借助相关应用软件，逐步增大定量分析的比重，定性判断与定量分析相结合，更加科学准确地揭示现实和潜在的风险；（5）走持续性监管道路，除严格控制市场准入外，强调事中的风险性监管和市场退出监管，建立风险预防、风险转移、风险吸收的全程监管机制，采用及时校正措施（PCA），建立商业银行的监管激励机制；（6）制定国际化监管的短、中、长期规划，增强监管工作的计划性、系统性和前瞻性，在加入WTO后金融管制放松的情况下，为成功地监管商业银行运作提供良好的辅助性工具。此外，要加强电子信息网络与监管软件系统的建设，建立国际信息网，尽快实现国内外监管的统一。在信息电子网络建设方面，重点开发符合国际惯例和银行国际化发展要求的监管软件，建立监控指标自动化处理系统，提高银行业监管的科学性与快速性、也便于与其他国家信息系统进行联网、交流、共享信息，为联合监管提供支持。
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