公共物品的产权鉴定、效率分析以及合理安排
——读科斯《经济学中的灯塔》中对“公共物品问题”的理解与扩展
高希宁
（沈阳师范大学国际商学院 110034）
摘要：1974年，科斯在《法和经济学》杂志上发表了《经济学中的灯塔》一文,时隔30多年之后，我重新读起，感觉到了科斯对当时那种传统观点的挑战，体会到了科斯对经济科学的追求精神。在传统经济学中，公共物品作为市场失灵的重要表现，被认为必须由政府来供给。科斯的《经济学中的灯塔》一文通过对英国灯塔供应的现实对这一观点进行了挑战，提出了公共物品私人供给的观点。本
文在对科斯的观点进行批判的基础上，通过对公共物品的不同产权安排的效率分析, 认为要根据公共物品的不同特点采取不同的产权安排方式,建立合理的产权结构, 提高公共物品的供给效率。
关键字：公共物品 产权 效率 政府职能 市场
一、政府供给公共物品以及科斯的批判
1974年，科斯《法和经济学》杂志上发表了《经济学中的灯塔》一文，对此观点进行挑战。文中，科斯通过对于英国灯塔制度变迁的详尽的描述，得出：“早期的历史表明，与许多经济学家的信念相反，灯塔的服务可以由私人提供。那时船主和货运住可以向国王申请允许私人建造灯塔并向收益的船只收取（规定的）使用费。灯塔由私人建造，管理，筹资和所有。他们可以立遗嘱出卖和处置灯塔。政府的作用局限于灯塔的产权的确定与行使方面。使用费由灯塔的代理人收取。产权执行的问题对他们与对向船主提供货物和劳务的供给者并无二致。产权只有在其调节使用非价格这一点上起着异乎寻常的作用。”
科斯在这篇论文中并没有提出应该怎样组织和筹资解决灯塔服务的问题，反而是希望以后的经济学爱好者去探讨由政府提供服务的一个比灯塔更有说服力的例子。科斯主要是集中精力去批判了一个结论，那就是“由于不可能向受益于灯塔的船只的所有者收取可靠的费用，任何私人或企业建造和维修等他就不可能盈利。”他并没有对该理论进行严格的论证，不能不说这是一个遗憾，这也造就了他对此理论的局限性。通过阅读《经济学中的灯塔》，我们发现，科斯认为“政府的作用局限于灯塔产权的确定与行使方面。产权执行问题对他们与对向船主提供货物和劳务供给并无二致。”这一论断说明了科斯并没有看到政府在产权的界定中的重要地位以及这种产权的界定在公共物品供给中所占的重要地位。他只是一般性的认为政府本身并不是生产机构，政府对于公共物品的供给方式并不能单一的定义为政府生产，然后免费的提供给公众。政府可以委托私人部门进行生产来进行公共物品的供给。然后政府利用税收来进行这部分委托费用的支出。他在很大程度上只攻击了政府的生产，并没有提到政府的供给。我们后文就公共物品的产权鉴定、效率分析以及合理安排进行了详尽的说明，可以发现公共物品的供给中所存在的最大的问题就在于其非排他性导致了产权界定不清。一旦这种产权被界定清楚，不论是政府界定的，还是私人之间通过协商而界定的，公共物品将同私人物品一样，能够为私人部门所提供，而且政府还起到了很大的作用。
二、公共物品的特征
标准的经济学教科书中，萨缪尔森将公共物品定义为：“公共物品是指这样的一类商品：将该商品的效用扩展与他人的成本为零；无法排除他人参与共享。”即公共物品的消费具有非竞争性。而另一位伟大的经济学家弗里德曼在1986年提出公共物品是指这样的一种物品“它一旦被生产出来, 生产者就无法决定谁来得到它。”换句话说, 公共物品一旦被生产出来, 生产者就无法排斥那些不为此物品付费的人, 或者排他的成本太高以致排他成为不可能的事情。即公共物品的消费具有非排他性。
在萨老和弗老的笔下我们认识到了公共物品具有非排他性和非竞争性。我们在技术上的排他性和消费中的竞争性来区别公共物品与私人物品。在某一个物品的消费过程中, 如果由于一个消费者增加一个单位的消费量而导致其它消费者的消费量减少一个单位, 那么这个物品的消费是竞争的。相反, 如果其它消费者的消费量不受该消费者增加消费的行为影响, 那么这个物品的消费是非竞争的。技术上的排他性指的是，在某一物品的消费过程中, 任何人无法选择性地对部分消费者提供服务, 将某些消费者( 例如不支付费用的消费者) 排除在外。也正是由于此，将拒绝付费者排除在外，这样虽然在技术上可行, 但在经济上明显地损失大于所得。由于公共物品具有消费上的非排他性和非竞争性, 从而在公共物品的消费上出现了“搭便车” 的问题。什么是“搭便车”？即公共物品的提供，给每个人都带来了好处和利益, 同时, 每个人都不希望自己为此而支付费用。他们认为, 公共物品并非专门为他个人提供的,每个人都同时享受到了公共物品带来的好处。正是由于这种“搭便车” 的行为, 造成了“市场失灵”。原因在于提供公共物品的私人成本和社会成本、私人收益和社会收益发生偏离, 使得私人生产者不愿意提供公共物品, 扰乱了市场机制的功能, 不能实现社会资源的最优配置。但是我们反过头来发现，私人物品却不存在此问题，私人物品的特点在于消费中的排他性和竞争性。要消费这种物品就必须通过支付货币的形式来换取其所有权和消费权。因此, 这种物品可以由私人企业生产并通过市场定价进行交换。市场调节机制对这些物品是有效的。
也正是因为如此，一是增加一单位的物品的消费所带来的成本增加为零；二是单一消费者的消费阻止其他消费者对该物品的消费费用非常的高。所以公共物品理论认为：公共性的资源具有“外部效果”、“搭便车”等原因，其产权不易私有, 又因为私有产权的履行和保护费用过高, 所以这一类资源或物品的公共产权安排是最有效的。由于公共物品的这些特征，传统经济学认为公共物品的供给理应由政府来承担。
三、公共物品不同产权鉴定的效率分析
产权一般可以分为公共产权、私人产权和俱乐部社团产权。我们首先来看公共产权，因为具有公共性的资源或物品必然带来“外部效应”和“搭便车”问题,使得私人生产者不愿意或者没有能力提供公共物品,传统上是由政府提供或政府保护的，但很多数国家的实践表明,这并没有解决公共物品提供的低效率问题。相反,正是政府垄断经营公共物品的方式导致了公共物品供给的低效率。例如：
1.政府资金的有限性,公共物品的供给的非收益性, 资金的短缺性导致了公共物品的供给不足。以我国的城市基础建设为例，我们发现在很多中小城市，交通、供水和环境治理方面的投资远远不能满足需要,大城市在方面相对好些，从交通基础设施建设看,总体上还不能满足劳动要素和物质要素流动的需要。虽然在2009年国家发出4万亿用于基础设施的建设，但更多的是对于在经济危机包围下，中国政府的自救行为，即扩大内需战略。总之，在我国基础设施建设的投资上，主要还是依靠国家投入,而且政府财政投资能力依然较低,这正是我国基础设施建设不足的关键问题所在。
2.政府的“政府失灵”与“政府失误”并存。
首先来看“政府失灵”，政府决策的复杂性以及办事的程序过多导致了政府失灵。在政府中,决策过程比在市场中要复杂得多。投票决策、利益团体妥协决策、还是精英决策,都无法高效地解决信息收集与信息处理问题,无法同时兼顾公平与效率。同时，政府所要调控的目标是一个波动不定、变化破快的经济活动,而政府手中的控制工具却很“粗糙”，调控方法也因为现代经济监测手段的不完善而失去力度。所以调控这个过程,使得政府提供公共物品的效率大打折扣。还有再加上政府一贯的程序化路径，导致政府调控的节奏赶不上市场变化的程度，所以，凡是政府部门办事（包括高校），效率地下，这是一个公开的秘密。
我们再来看“政府失误”，“政府失误”是指政府由于判断失误而做出了有悖实际的决策。由于人的认知水平是有限的,由人组成的政府也不可能是全知的,政府也会犯错误,而且由于政府拥有强制力和权威性,政府一旦犯错误,其影响是任何个人或团体所不可弥补的。这种失误往往会导致市场中公共物品的供给不足或供给过剩,从而导致市场资源配置不能达到帕累托最优。
3.国有企业存在效率问题。
国有企业的主要拥有者便是政府，同时政府又不以利润最大化为目标, 公共产权中存在所有者主体缺位, 其决策者和经营者都不具有对经营成果的剩余索取权, 从而缺少提高效率的激励机制, 缺乏成本极小化的压力, 导致管理混乱, 浪费严重, 供给效率低下, 并且经营者通过制定垄断价格, 使消费者的福利受到损失, 其结果是产生X非效率。与此对比，私人企业以利润最大化为其追求的目标, 客观上会努力增加收入、降低成本, 不断提高效率。其次，政府是由政治家和行政官员组成的, 不可否认他们当中有想为改善公众状况而努力的；然而, 追求自身利益最大化的理性经济人是人类持久的特性，也是我们研究经济学的前提假设。在实际操作中, 由于公共资源的所有权是公有的, 导致了在管理中没有办法真正避免“搭便车者” 和采取“拒不合作策略”。这样, 不可避免的出现行政官员的寻租行为。寻租行为不仅破坏了市场经济公平竞争的原则, 造成社会资源的浪费, 还可能造成社会分配不平等,从而引发社会问题。
其次是私人产权，薛兆丰在《财产权利面面观》一文中提到，私人产权包含三个关键因素: (1) 使用权,即对一件特定商品的物理条件和用途作出决策的权力。(2) 转让权,即转让或出租使用权的权力。(3) 收益权,即支配使用权所带来的收入的权力。这三个因素缺少任何一个,就不是私有产权。灯塔是经济学家认为不可能由私人提供的公共品的最著名的例子。这一思想延续了好多年，但正是科斯的出现，通过了考察英国早期的灯塔制度的演变后认为,灯塔的服务可以由私人提供,灯塔可由私人筹资建造、管理和所有,政府的作用局限于产权的确定与行使方面。随后科斯的挚友张五常也进一步提出用“专卖权”来压制“搭便车”的行为,认为这是解决公共物品收费困难的可行途径。
科斯第一定理认为,在产权清晰的情况下,如果交易成本为零或小得可以忽略不计,市场机制可以把外部效应内在化,实现资源的最优配置。与此相应的科斯第二定理认为,在产权清晰的情况下,如果交易成本不为零,或者不是小得可以忽略不计,那么合理的制度选择就可以减少交易成本,使外部效应内在化,实现资源的合理配置。通过这两个定理，我们发现市场经济出现的外部性是在产权未能很好界定的条件下产生的。只要产权界定清晰,允许人们进行适当的交易或谈判,外部性问题就可以得到解决。根据科斯定理,可以得出解决外部效应问题的最好方法,就是明确产权关系,确立私有产权。
科斯虽然明确私有产权可以解决市场的外部性问题，但公共物品的“搭便车”
问题并没有提及，也就是没有很够解决。原因在于制定一套排他的装置和制度将公共物品“私有化”必须考虑它的成本和执行监督的费用。如果费用大于收益,恐怕私人也不愿意经营。同时，公共物品的客观属性也决定了完全由私人经营会存在效用实现不足和可能出现的供给不足。比如，效用不足体现在假定沈阳市修某条公路政府交由私人来完成,私人必须通过收费的办法来收回投资,而不能依靠税收的办法。这样就必然限制人们使用这条公路,造成公路使用上的效用不足,从而形成社会福利的损失。供给不足体现在由于一般偏好,每个人投资兴建的物品是不愿让他人无偿享用的,这就必然导致私人没有积极性去经营公共物品。还有就是如果是自然垄断部门，如果将公共物品完全私有化对于社会资源的合理配置来说会导致资源重复配置,造成过剩的浪费，比如说电信部门、煤气公司等等。
总之，私人产权可以解决一些政府提供公共物品存在的问题，但也绝非最佳的产权制度。
最后我们来看俱乐部社团产权，这一理论是有詹姆斯·布坎南提出的，他的俱乐部理论从产权角度解决了由政府提供此类公共物品时人们的“搭便车”行为,能够有效规避哈丁公共事物悲剧,使集团组织成为实现效率供给准公共物品的理想模式。他考虑到这么个日常现象: 拥挤。他认为纯粹的私人物品的个体消费不存在拥挤。同样, 像国防、大坝等纯粹公共物品的消费不会产生拥挤。换句话说, 拥挤总是意味着有限的消费容量和无限的消费规模之间的冲突。他指出:“有趣的是这样的物品和服务, 它们的消费包含着某些‘公共性’，在这里，适度的分享团体多于一个人或一家人, 但小于一个无限的数目。‘公共’的范围是有限的。” 因此, 这种介于纯私人物品和公共物品之间的物品或服务就是“俱乐部物品”。显然, 俱乐部物品主要有这样两种特征: 一是排他性。俱乐部物品仅由具有某种资格并遵守俱乐部规则的会员共同消费, 因而排他是可能的。二是非对抗性。单个“会员” 对俱乐部物品的消费不会影响或减少其他会员对同一物品的消费。如酒店外的停车场, 只允许在酒店吃饭住宿的客人使用, 而不允许其他人使用。可见, 这种俱乐部物品的产权既不是私有的, 又不是完全共有的, 而是一种社团产权。布坎南强调指出, 俱乐部理论仅适用于那些排他是可能的这样的组织或团体；对于许多公共物品变得好象也是俱乐部物品, 通过建立可塑性的所有权结构和引入排他装置, 将所有权的结构调整到最适度的排他性, 从而解决“搭便车” 的问题。但是, 布坎南没有进一步说明如何用变更产权的方法来解决灯塔这类公共物品的“搭便车” 的问题。
俱乐部理论对我们启示是:需要建立一种可塑性的产权结构, 并在公共物品中引入排他装置, 从而实现公共产权向社团产权转变。在这种社团产权中, 俱乐部成员共同承担费用, 共同享受利益。利益与责任的直接性激励了所有成员的积极性, 从而提高了效率，但是前提必须是俱乐部会员是无差异的。可见,这种俱乐部理论下的物品产权既不是私有的,又不是完全共有的,而是一种社团产权。
四、公共物品的合理供给安排
从以上的分析中我们可以看出,公共产权、私人产权并不是提供公共物品的最好的途径,我们应该根据公共物品或服务特性的不同应采用不同的供给模式。按照公共物品的三个特性可以将公共物品或服务分为：
1.如果某种物品或服务同时具有了效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性,则被称为纯粹的公共物品或服务。
纯粹的公共物品表明所提供之物可以能够惠及所及范围的每一个人,其间每个人的消费即为该物品的供给总量,不会影响妨碍和减少其他人的消费效用。此时“搭便车”是合理的，人们的福利显然是改善和增进的，孙钰在《中国城市公共物品市场化配置的政策导向》一文中提到“每个人都有相同的商品束:没有一个人对于其他商品束的偏好会超过对他自己的商品的偏好,因为他们都有着完全相同的东西。”比如，国防、司法、扶贫救灾、制定有关政策法规、维护市场秩序等。还有就是一些适用于提供具有较强外部性和外部效果的、私人不愿意提供或没有能力提供的公共物品。如大坝、公共信息、基础研究等。
2.准公共物品的出现，例如，如果一种物品或服务同时具有效用的不可分割性和消费的非竞争性,但在技术上能够排他,可以进一步分析实现排他的成本是否较高,如果排他的成本较低,则该种物品或服务属于“拥挤性的公共物品或服务”,如电影院、足球赛、公路和桥梁等。如果一种物品或服务同时具有效用的不可分割性和受益的非排他性,但在消费上具有竞争性,则该种物品或服务属于公共资源,即属于具有非排他性,但有竞争性的物品。
对于准公共物品,由市场来提供更有效率,社团产权甚至私有产权比公共产权更有效率。我们对此的看法是：首先，布坎南的俱乐部理论基本思路是要将公共物品的产权明确化、具体化,使所有者与经营者目标一致,做到责任与利益同在；同时,布坎南提出通过所有权变更把公共物品或公共所有转变为私有,当然其前提是所有权和经营权合一。特别是对于那些公共性较强,但有一定的经营性的公用事业部门,其公共物品的有效供给可以借助于将其转化为俱乐部物品来提供。很多资料证实，大多数公营企业的实际经营效率是低于私营企业的。但是，只要产权关系明晰化,交易各方就会力求降低交易费用,达到资源的最优配置。这样公共物品的供给提高了效率、增加了供给,同时也减轻了政府的负担,加强了政府的管理职能。其次，公共物品的供给若采用公共产权由政府负责提供, 其侧重于消费的效率,讲究公平, 但其生产却是低效率的；而采用私有产权由私人负责提供, 则其注重生产的效率, 忽视社会效益。若能将这两种产权形式结合起来, 采用混合产权的形式, 建立混合企业, 则可以发挥它们各自的优势, 提高消费和生产的效率。因此, 对于一些公共性一般, 但经营性较强的公共物品的供给,如高速公路、邮电通讯、机场港口、成人高等教育事业、医疗事业等都可以采用这种混合产权结构的形式, 由政府和私人各自拥有一定比例的股份, 这样, 对混合企业经理的监督就比单纯的私有企业和单纯的公有企业具有一定的优势, 使他既受到来自市场的压力和来自政府接管的影响和风险。最后，若条件具备也可单独采用私有产权的形式, 让私有资本或外资进入到这些具有较好的赢利前景和潜在的竞争能力的行业, 缓解政府资金的不足与公共物品建设之间的矛盾, 同时又可促进这些行业内企业之间的竞争, 从而达到通过竞争的形式来促使企业效率的提高、自身激励机制的增强、成本的降低和公共物品有效供给增加的目的, 改善基础设施供应短缺的状况, 消除经济发展的障碍。
结论, 我们要在产权关系明确的基础之上, 根据各种公共物品的不同特点建立合理的产权结构, 同时政府又能有效地建立和规范市场竞争机制, 充分进行市场化经营, 公共物品的供给效率就会得到提高, 资源就能得到有效配置。
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