郑风田：从温总报告看深深“农情”

 

郑风田 中国人民大学农业与农村发展学院

温总理的政府工作报告，是一个风向标，而民生问题，特别是“三农”相关的民生问题是这次报告最大的亮点，尤其是今年金融危机冲击最大的人群应该就是农民工了。从年初2000多万失业返乡的农民工、到春节过后的北方大旱以及南方的森林大火，所有这些都说明我国实际上还是一个发展中的农业大国，必须把“三农”工作作为“重中之重”。这个基本国情高层有着清醒认识，温总的报告中也多次对“三农”着重墨、给白银，显示中央政府解决“三农”问题的决心与信心。

虽然北京、上海的高楼大厦比美国纽约、法国巴黎都要多，但我国9亿多贫穷农民的现状决定国家的发展基点与重点都应该放在农村与农民身上。这个问题是我国未来发展相当长一段时间最棘手的问题，解决好了，其他问题都可迎刃而解，解决不好，则会产生无法预料的后果。所以在细读温总理的报告之后，一个突出的感受是中央政府从多个角度下猛药给政策，让“三农”问题让金融危机不仅仅再是挑战而且也是机遇，是建设新农村的大力时机，把握好了，中国再增长30年完全有可能，最大的潜力、最大的希望，当然也是最大的挑战都在农村。

温总理的报告，除了第三部分专门讲与“农”相关问题外，还在第二部分的扩大内需，第六部分的社会事业部门等多个地方讲“农情”。以下我将逐一进行解读点评：

 

“五件农事”

在第（三）部分“巩固和加强农业基础地位，促进农业稳定发展和农民持续增收”中，温总理提出今年农业问题重点要抓好五件事：一是稳定发展粮食生产；二是以市场需求为导向调整农业结构；三是加强农业基础设施和农村民生工程建设；四是多渠道促进农民增收；五是加大扶贫开发力度。

为什么要做这“五件农事”？五件农事中，有四个具体内容给人印象最深，包括：推进全国新增千亿斤粮食生产能力建设；推进畜牧水产规模化标准化健康养殖，加强重大动植物疫病防控；加快大中型和重点小型病险水库除险加固进度，加强灌区改造和小型农田水利建设；解决6000万人安全饮水问题等等。

点评：大旱与粮食安全、毒奶粉事件在报告中得到反映。粮食生产能力建设的意义就不多讲，推出新增千亿粮食生产能力建设，是要进行各种基本农田的建设，保证国家的粮食安全；而对畜牧水产标准化养殖除了对食品安全进行规范管理外，还是重塑国人由于毒奶粉事件造成而丧失的信心；而加快中小型水库建设，当然主要是农业用水库的建设，也是今年天灾干旱了严重的农村水利投资的欠帐，必须要真刀真枪地投入了。因为为农业服务的用水由于粮食价格低没有多少效益，长期得不到水利部门的重视，但这次大旱折射出“农水”虽然经济效益差一些，但它是“保命水”“粮食安全水”，必须当成一项政治任务来抓。

点评：500万沼气不要仅仅看数字，更要注意解决使用中存在的问题。这次报告还提高要建500万户沼气的事，估计是农业部门提的了。希望农业部门除了建500万个沼气池外，还应该关心解决“只建不养不管不用”的问题了？沼气是一种“贵族气”，由于许多技术与服务问题，虽然国家下了大力气来兴建，但究竟有多少沼气池建了后还在使用要打一个大的问号。去年我们对山东、湖北一些地方的沼气使用进行了调查，结果发展，农村沼气“重建设、轻管理”问题突出，沼气发展普遍存在“有人建、没人管”的问题。统计数学只重视说建了多少多少个，但都不统计多少个还在继续被农民使用？一方面大力兴建，另外一方面却又不断地被农民抛弃，可见这个贵族气并不是农民都喜欢用的，或者都能用的。因为由于各种技术服务不到位或者一刀切的建设标准，使许多家庭钱也出了，力也出了，但却一直没派上用场。是到了该重视这个问题的时候了。

 

“五大措施”：

温总理的报告还提到五大措施：一要大幅度增加农业农村投入；二要较大幅度提高粮食最低收购价，保持农产品价格合理水平，提高种粮农民积极性；三要进一步增加农业补贴；四要加快新型农业社会化服务体系建设；五要稳定完善农村基本经营制度。

印象最深的是以下几个内容：

惠农资金一下子增加1200多亿。今年中央安排“三农”投入7161亿元，比上年增加1206亿元。一个增长1千多个亿，说明国家对农业农村的重视是落在实处的/。

粮食主产区这次该高兴了吧？温总理的报告提到：支持粮食生产的政策措施向主产区倾斜，加大对产粮大县一般性转移支付、财政奖励和粮食产业建设项目的扶持力度。这个也很重要。前几年也是由于各种各样的配套政策，甚至出现的粮食主产区补贴销区的怪现象。因为我国一般是粮食主产区由于种粮比较效益差，经济条件很差，产粮大县就是经济穷县，所以取消配套制度以后，这种产区补贴销区的问题才算解决。

粮食收购价终于该提高了。温总理的报告提到要较大幅度提高粮食最低收购价，保持农产品价格合理水平，提高种粮农民积极性。

点评：新剪刀差到了该解决的时候了。这一点我举双手赞成了。因为目前的粮食比较利益太差了，新的剪刀差现象愈演愈烈，那就是打工收入与种粮收入愈拉愈大；粮价的上涨速度永远赶不上农资的上涨速度；种粮与种经济作物的收入也愈拉愈大。所以直接提高最低收购价效果最直接，最少可以让部分农民种粮能够有一点的积极性。现在农民种粮的积极性的太低了，所以必须要提高。但又不敢提太高了，因为粮食是基础性的产品，其价格如果上升太快，就会引发整体性的通货膨胀。实际上去年我国已丧失了一次最佳提高粮价的机会，那就是在国际粮价与油价狂涨时，我国粮食价格成了全球的一个凹地，不少商人疯狂走私中国粮食到公海卖，可惜了，钱被他们赚走了，农民没机会。油价由于垄断，很快同国际接轨了，但粮农太分散，缺乏谈判力，错过了涨价的良机。也算是全国的农民又为国家做了一次贡献吧。这次小幅度的提升，估计不会引起太多的怨言，也算是对他们的一种补偿吧。

农业补贴增200亿。中央财政拟安排补贴资金1230亿元，比上年增加200亿元。继续增加粮食直补。加大良种补贴力度，提高补贴标准，实现水稻、小麦、玉米、棉花全覆盖，扩大油菜和大豆良种补贴范围，实施油菜油茶良种补贴。农机具购置补贴覆盖到全国所有农牧业县（场），中央财政拟安排资金130亿元，比上年增加90亿元。根据农资价格上涨幅度和农作物播种面积，及时增加农资综合补贴。

评论：补贴制度是不是也该改改了？中国加强对良种、农机的补贴我赞成，但目前的补贴机制到了必须要改的地步了，要让农民而不是别的成为真正的受益者。我们的多次调查显示，农民一直在抱怨国家给他们的补贴他们一笔帐算下来，基本上没拿着。目前的补贴制度缺陷让农民在中央惠农资金中成了受益出局者，各种指定、招标，人为地把农民的权利拿走，这在某种程度上也是对农民利益的一种伤害。还是把农民的权利还给农民吧，比如该买什么样的种子，该使用什么样的农机，他们最清楚。让农民用脚投票，不能搞一刀切的招标指定，因为那样的指定结果是农民只能买高价的种子，中央的惠农补贴被不法官员与种子公司一合谋就拿走了。过去的农机补贴也不是一个好政策，存在重大制度缺陷，我专门写了一篇这方面的文章，有兴趣的读者可以查看。

可以考虑直接给农民发良种券、农机券，不要搞什么招标，也不要搞什么指定。要充分地相信农民，让农民用脚投票，因为他们知道什么种子最好、什么农机最适合他们。他们的良种券、农机券也可以进行转让，不能指定他们非要买那一种产品。因为一指定，这里面就存在太多的操作空间与黑洞，而这些正是侵吞中央惠农资金的最大黑手。

18亿亩红线看来不会轻意动的。

温总理的报告是：要坚持和落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，严守18亿亩耕地红线不动摇。推进集体林权制度改革。深化农村综合改革。加快乡镇机构改革。

点评：虽然近期对18亿亩红线进行了激烈的争论，但决策层不会轻易地改变政策的，这时很正常的，说风就是雨就不正常了，看来目前的证据还太软，还是需要拿出更有力的证据才行。在目前各种都盯着农民的那一点地的情况下，中央政府这么做，可能也是一种无耐的选择吧。但我相信，未来随着逐步确定口粮安全甚至主粮安全的政策，基本农田制度的逐步建立，粮食主产区建设的逐步完善，所有的这些工作做好了，国家的粮食安全有了保障了，这个红线也就会消失了。目前的做法可能是无耐之举。当然这个问题还是存在巨大争议的，但我认为目前的争论还不够充分，应该再继续看看。真理一般都是经受得起时间考验的。

 

积极稳妥化解乡村债务。这个问题已喊了多年了，但不可能一下子解决完了，只能一点点慢慢消化。否则乱要乱的，各种各样的大窟窿真不是一下子就能填满的。乡村负债量大面广，且在中西部不发达地区尤为严重、乡村负债具有较强的难以化解性、乡村负债存在继续膨胀的压力、县级政府代替乡村政府成了一个“万能政府”。然而，本已承担起教育和医疗90%已上投资的县级财政状况也并不乐观，如果继续加大县级财政的支出压力，势必引发县级负债的急剧增加。

乡村负债可能迫使基层政府挪用国家农田水利投资资金、引发尖锐的基层干群矛盾，制约农田水利设施投资、滋长基层政府集体套取国家基础设施投资资金的腐败行为、弱化基层政府进行水利设施投资的动机、导致农村基础设施投资方向偏移等。如何解决这些问题是未来面临的一个严重挑战。

 

带来不少问题的配套资金制度终于取消了。温总理的报告提到：要大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目投入，取消县及县以下相关资金配套要求。

配套资金制度为什么要取消？

这项内容外行人可能体会不到，但中西部主管项目的官员过去为了这个配套吃了多少苦头，只有他们心里清楚。这里我多说几句，因为近年来我们也一直在呼吁取消这个一刀切的政策，现在终于取消了，所以要告诉大家为什么要取消。

所谓配套资金制度，是指中央财政在针对地方的各种项目进行资金投入的同时，要求地方财政提供一定比例项目资金的一项制度，在农业方面，需要配套的项目主要包括农业综合开发项目、农业基础设施投资项目、“普九”、“两基”、“新农合”等科教文卫事业项目。总的来说，这项制度的目的有两个：其一，是减轻中央财政在投资地方建设时的负担；其二，是强化地方发展当地事业过程中的主体责任，强调“谁受益，谁负责”。

近年来，由于配套资金任务的安排没有遵循“农民本位”的基本原则，脱离了农民的真实需求，导致基层政府配套任务过重，许多地方基层政府，尤其是中西部贫困地区基层政府被迫大量举债，一方面恶化了乡村负债的状况，另一方面阻碍了农村各项建设的进行，制度改革迫在眉睫。由于配套资金制度是我国目前支农投资的主要模式，它的缺陷并没有引起足够的重视。

配套资金制度在执行的过程中还存在很多问题，主要表现为以下的几个方面：

“钓鱼工程”现象严重，引发负债风险。所谓的“钓鱼工程”，一方面表现为相关项目立项后，上级政府出小头，而下级政府出大头，甚至是“上级出点子，下级出票子”；另一方面表现为“奖励钓鱼”机制，即上级政府首先承诺对超额或优先完成配套任务的基层政府予以奖励，在基层政府不惜举债凑齐配套资金后，上级政府的奖励就成了空头支票，负担只能基层自己来背。可见，配套资金制度实际上是给了上级一条合理合法的，将自身责任通过行政体制下移给基层的途径，给基层政府造成了很大的负债风险；

“一刀切”现象依然普遍存在，直接增加负债。目前我国依然存在不考虑地方的实际经济情况，不考虑项目具体情况的“地区一刀切”和“项目一刀切”现象，给中西部地区，尤其是中部地区[1]“吃饭财政”县造成了很大的负担，直接增加了负债；

“行政软强制”作用依然难以忽视，导致负债刚性增长。虽然中央并没有强制地方要配足限额，却说“配多少，给多少”，而在中国的行政体制下，这样的规定无异于“软强制”。省市政府处于自身政绩，面子等问题的考虑，也必然会进一步要求基层政府酬足配套资金，来完成相应的建设任务。因此，上级行政力量的强制干预使得配套资金制度产生了扭曲，基层政府在很大程度上受制于上级的要求或者是“期望”，造成乡村负债刚性增长。

综上可以看出，处于行政性下压体制底层的基层政府，财权不足，事权过重，争取配套资金就成为了他们完成任务，提升政绩的“救命稻草”，而配套资金制度本身在设计和执行过程中存在的问题又使得基层财政不得不负债以获得配套资金，这种负债不但没有在获得配套资金后减轻，还面临难以化解的危机及刚性增长的风险。

配套资金制度是我国政府为减轻中央财政投资负担，同时强化地方政府发展当地事业的主体责任而制定的一项财政资金下拨制度，配套制度在中西部贫困地区引发不少新的乡村建设性负债。“一刀切”配套的情况下，我们进行了一个初步估算（已发表在《中国农村经济》2009年第2期）农田水利设施、农村教育、县乡公路、农村医疗等四大建设项目配套引发的中西部地区乡村存量负债为1516.94～2580.87亿元，按04年10000亿总负债存量估算，配套资金的作用至少达到了15.2%～25.8%，影响不容忽视。配套资金制度不仅会进一步增加乡村负债，还可能给部分政府官员提供寻租的空间，从而滋生腐败，助长政府官员不良的官僚习气。未来这种“行政软强制”的配套制度应该根据实际情况来改革。

所以这次中央对中西部财政贫穷县取消配套真是一件大快人心的好事情。

 

农村如何为“扩大内需”做贡献

虽然“家电下乡”、“农机下乡”、“汽车、摩托车下乡”“万村千乡”等工作有许多待完善之处，中央还中从财政中拿出400亿元补贴来加强对农村市场的开拓，并且提高维护消费者合法权益，发展消费信贷，使农民得到实惠。

评论：要想真正的扩大农村内需，目前的工程漏洞该补补了。中央拿出这么多的财政资金来进行补贴，我希望主管项目官员一定要集思广益，再也不能呆在办公室里瞎设计了，要到基层去，到农民中间了解一下他们的真需求，他们需要什么样的补贴形式。扎扎实实地把一些制度漏洞给补上。比如目前的招标制度存在太大黑洞、买后补贴的政策某种程度上是只补了富的农民而最需要帮助的农民却买不起拿不到补贴。打工在外的农民工也买不了，因为规定只能在家乡买，如果买后再运到长年打工的地方，补贴又都交给人民铁路了；还有就是领补贴的程序也太复杂了，也该好好地简化了。

我建议要想真正地刺激农村市场的消费，有两条必须要改，其一是把目前的家电下乡、农机下乡等按收入多少改发消费券，让农民用脚投票，千万别再搞什么招标了。其二是授予农民宅基地的抵押贷款权，农民可以拿宅基地抵押贷款，要么建房子，要么进行其他的投资。城市的土地都是可以进行投资抵押贷款的，农民的宅基地又不影响粮食安全，目前又授予的农民永久使用的权力，应该允许农民进行抵押贷款，解决农民融资难问题。这些措施采取以后，农村真有可能为我国的内需增长做贡献了。

 

拿真金白银为农村社会事业添砖瓦

“社会事业”保民生。在第（六）部分“大力发展社会事业，着力保障和改善民生”中

下基层到农村服务可以拿补贴了，以后还应加上给上升空间。鼓励高校毕业生到城乡基层社会管理和公共服务岗位就业，给予社会保险和岗位补贴；到农村基层服务和参军入伍，给予学费补偿和代偿助学贷款。这一点我异常赞成，给点补助最少说明去艰苦的地方，国家不会忘记他们的。但更重要的是要在制度上保证那些去基层的大学生未来能够有向上升迁之路，这才是他们不愿下去的主要原因。

多为农民工寻找就业机会。温总理的报告提出：广开农民工就业门路和稳定现有就业岗位。要发挥政府投资和重大项目建设带动农民工就业的作用。鼓励和支持困难企业与员工协商薪酬，采取灵活用工、弹性工时、技能培训等办法，尽量不裁员。加强有组织的劳务输出，引导农民工有序流动。

组织返乡农民工参与农村公共设施建设。 温总理报告提出：对自主创业、农民工返乡创业要进一步降低门槛，给予更大支持。五是进一步改善对就业的公共服务。加强就业信息发布、职业介绍和就业指导工作。大力开展职业培训。加大对就业困难人员和农民工职业技能培训的政策扶持。

 

评论：还有更多的为农民工造饭碗之路：有关这一部分我还专门写了一篇长文，意思是讲，好好地利用好四大途径，可以增加5600多万个农民就业岗位，我的主要观点是：呼吁设立农民工返乡创业基金，国家每年拿出100亿的资金，对1000个贫困县进行资助，每个县资助100个项目，每个项目资助10万，可以通过回乡创业可创造600万个新的就业岗位，也可以给贫困地区带来新的活力。每年从上千亿的水利资金中拔出600亿专门用于粮食主产区的沟塘渠堰建设，进行“贮水于民”工作，可以增加1000万的农民就业岗位，既能提供就业岗位，又能使国家未来粮食安全有了长久保障；四万亿的经济激励计划，要少购买大型现代化的掘土机等设备，多雇佣农民，提供3000万的就业岗位；改变农民工就业培训机制，谁提供就业岗位，培训资金就拔给谁，这样可以再增加1000万的农民工就业新岗位。

这样算下来，5600多万的农民工就业新岗位就出来了，老大难问题就能解决一半了

 

加快完善社会保障体系。 制定实施农民工养老保险办法，提了；扩大社会保障覆盖范围，包括农民工、被征地农民，说了；农村低保要做到应保尽保，也讲到了；进一步提高城乡低保、农村五保等保障水平，挺好。

评论：不宜搞双轨的农民工养老保险制度，强制推广会阻断不少农民工的就业路，应该“以农地换社保”，逐步解决农民工的城市化问题。

有关养老保险我也有一些建议，观点是目前不宜搞城市一套、农民工一套的双重标准，搞广覆盖低收费的保障制度是不合适的。因为农民工即使老了靠这个低收费的养才保险也靠不上，养不了自己。没有必要非搞两套标准，让那些在城市有稳定的工作的农民工，可以“以农地换社保”的方式，慢慢解决这部分农民工的城市户籍制度。

而这些农民工就要与城市人一样的社保标准，他们老了也能够用这些钱养活自己了，不用再回农村去了。既然他们已有了社保，农村原来分配给他们的保障地也应该转让给那些留在农村的农民，让他们能够有更大的规模。而流动性太强的农民工，就不要强迫他们交了，如果真要是强迫了，反倒是害了农民工，因为保障成本的增长，会使不少的中小企业减少用工，在目前我国劳动力过剩的情况下，等于让一部分人因此而丢掉了工作岗位。还是不应该一刀切地都交，不少农民工只想在城市打打短工，他们真的不愿意交，觉得实在是没有必要。所以就不用一刀切了。

评论：农民养老保险宜给低收入老人直接发补贴，不宜搞一刀切的养老保障，搞不起来的。

还有一个就是目前的农村养老保险的改革试点。我认为可以选择年龄在60岁以上，年收入在3000元以下的农村老人直接发低保补贴，使他们能够安渡幸福晚年。秘鲁就是这样做的，秘鲁的研究证明，给老年人发低保，实际上对他们的孙辈也相当有利。老人一般会把一些补贴惠及到孙辈上，对我国目前的留守儿童大有益处的。而让农民自己交养老金的办法，估计又该出现“逆淘汰现象”了，就是农村穷的真正需要帮助的农村老人交不起养老保险，而交得起的很可能是国家根本就不需要进行帮助的。所以这些制度不能让几个人坐在办公室里一讨论就制定出来了，一定要大规模地征求意见，尤其是不同收入阶层的农民，而不是任何选择几个农民。因为政策一出台，会影响太多的人。

 

教育方面也有不少的亮点。比如要逐步解决农民工子女在输入地免费接受义务教育部下。这个政策太重要了，许多劳动力雇佣地只想收获农民工的人口红利，却不想付出的近视做法中央政府一定要出面进行阻止。因为无论孩子出生在农村或者城市，他们都是国家的未来与希望，他们的教育问题比天大。必须采取强制性的措施，阻止基层地方利益与部门利益作怪，最后让国家承认代价的不负责任做法。

农村中小学老师的待遇问题，中央给了120亿。这几年又闹了好几起中小学教师罢课要求长工资的群体性事件了，在重庆、成都都发生了。农村中小学教师工资严重低于当地公务员的工资，更不提隐形收入了。这次温总报告“提高1200万中小学教师待遇，中央财政为此将投入120亿元，地方财政也要增加投入”，是真刀真枪地拿。温总报告专门提这个问题，我想是有深远意义的。这说明这个问题的解决不再是教育问题，而是一个关系国家稳定的大事情。

 

农村医疗制度的新内容：新农合参保率均提高到90%以上，三年内中央财政再支持5000所中心乡镇卫生院、支持的2.9万所乡镇卫生院建设任务，2000所县级医院和2400所城市社区卫生服务中心建设。支持边远地区村卫生室建设，实现全国每个行政村都有卫生室。努力建成覆盖全国城乡的基本医疗卫生制度，初步实现人人享有基本医疗卫生服务。

 评论：支持乡镇卫生院建设，但不能搞指定。一指定新农合非得在乡镇医院报酬，国家给农民的钱都要让这些医院给赚去了，许多农民不愿意。让农民自己选择要看病的医院比较好，也促进医院良性竞争，去尽力搞好服务而不是目前的只对上级卫生部门负责。因为一旦被指定了，什么都有了。但最可能出现的情况是良好服务没了。

农村不但存在因病致贫的现象，“看病难”“看病贵”问题依然存在。所以除了提高参与率，避免“逆淘汰现象”出现外，还需要完善目前的新农合制度，取消定点医疗指定，农民在什么地方看病都能报销。我们的调查显示，不少地方的农民抱怨，他们在指定医院看病报销，价格都比不指定的贵，这样一算，农民新农合报销的补贴钱基本上给涨进去了，国家给的新农合都被指定医院赚去了。所以这个制度必须要改，还是一个要让农民用脚投票，以农民为主导，这样国家的惠农政策才能让农民真正地得到实处。

评论：部分地方政府不能人为搞垄断，曲解为一村只能有一个卫生室。另外温总理的报告提到要实现全国每个行政村都有卫生室，并不是规定每村只能建一个卫生室。但在我国调查的不同农村地区，这些政策被简化理解为一村只能搞一个卫生室了，强制性的合并，人为地拉郎配，打击原来农民的看病习惯，使农民看病的选择少了许多，更不好。所以这种人为地乱规定乱垄断还是少点吧。

 

农村文化建设也提了。温总理的报告提到要大力发展文化体育事业。 加强重点文化设施、城乡基层文化设施特别是广播电视“村村通”和乡镇综合文化站、农家书屋建设，努力推进文化惠民工程。

评论：农村文化下乡工程目前真是到了该好好反思一下如何搞了。从中央层面来看，国家是应该加大对农村文化的投入了，但千万不要搞成面子工程，要真正地提供农民喜欢看、愿意看的电影下乡，不要负债建华而不实的文化大院，空空如也没有农民愿去。我们在基层的调查发现，这些文化工程花架子多，国家的钱花了，但农民却不满意。要好好地从农民角度着想，提供农民满意的服务。

 （作者为中国人民大学农业与农村发展学院教授，经济学博士）