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　　中央提出“大幅度提高社会保障水平”，是对推进社会保障制度建设提出的新要求。贯彻落实中央精神，首先要解决“有没有”的问题，为那些缺乏制度安排或制度安排不充分的人群（如农民、残疾人、生活无着遗属等）提供基本社会保障；其次要解决“高不高”的问题，随着经济社会的发展，稳步提高现行社保体制内覆盖人群的待遇水平。

　　根据2006年第二次全国残疾人抽样调查的结果，我国残疾人的数量已经达到8296万人，占全国人口的6.34%，涉及近1/5的家庭。我国残疾人数量众多，是世界上残疾人最多的国家，约占世界5 亿多残疾人的16.6%。目前，这个庞大群体的社会保障面临诸多问题与挑战。据统计，全国城乡尚未脱贫的3000 多万贫困人口中，残疾人约占了其中的2/3以上，其中农村残疾人生活困难问题更加突出。加快推进残疾人社会保障制度建设，构建残疾人社会安全网，消除社会对残疾人的各种排斥，对保障人权、缩小贫富差距、促进社会经济协调发展、构建和谐社会，具有重要的战略意义和现实意义。

　　一、残疾人社会保障现状

　　我国政府历来重视残疾人事业的发展和残疾人的社会保障。1990年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》对残疾人在社会保障、社会福利、劳动就业、生活、教育、康复和文化生活方面做出了全面的法律规定。同时，宪法、选举法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、教育法、义务教育法、婚姻法、劳动法等多部法律法规中，都有对残疾人给予特殊保护的规定。特别是《中华人民共和国宪法》第四十五条明确规定了残疾人享有获得物质帮助的权利，把国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育作为一项原则予以规定，体现了我国政府对残疾人事业的重视与关怀。

　　我国现行对残疾人的特殊保护制度安排主要有以下五个方面：

　　（一）就业保障。国家对残疾人就业采取集中和分散相结合的方针，采取优惠政策和扶持保护措施，通过多种渠道、多层次、多种形式，使残疾人劳动就业逐步做到普及、稳定、合理。集中安置是指，国家和社会举办残疾人福利企业、工疗机构、按摩医疗机构和其他福利性企业事业组织，集中安排残疾人就业。分散吸收残疾人就业是指，机关、团体、企业事业组织、城乡集体经济组织，应当按照一定比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位；暂时未达到比例的，应按规定交纳残疾人就业保障金。国家也鼓励、帮助残疾人自愿组织起来从业或者个体开业，在核发营业执照、办理有关手续、减免税费和落实营业场地等方面给予优先和照顾。国家支持社区就地就近安排残疾人就业。截止“十五”期末，我国城镇残疾人就业率达80%以上，累计就业达463.6 万人，其中按比例就业140.2万人，集中就业124.1万人，个体就业199.2万人。农村残疾人就业累计达到1803.4万人。残疾人就业服务机构3048个。

　　（二）基本生活保障。目前我国城乡70%以上的残疾人的生活来源是家庭、亲属供养和国家、集体救济。制度性保障主要包括最低生活保障、扶贫、养老等项目。全国城乡居民最低生活保障制度覆盖低收入残疾人及其家庭。一些地方还实行分类救助，对重度残疾、一户多残等特困残疾人给予了特别扶助，提高他们的保障标准和水平；一些地方对城镇贫困残疾人个体户参加基本养老保险给予补贴。还有一些临时性的社会救助，如各级政府和残联组织的节日走访慰问，以送生活用品和慰问金的形式开展助残活动。扶贫方面包括，开展对残疾人职业技能的培训，促进其劳动就业权的实现；安排专项贷款，开展残疾人扶贫；选择适合残疾人特点的扶贫开发项目和方式。养老方面总体上缺乏制度安排，主要依靠家庭养老。部分残疾人通过社会福利院的方式进行集中供养，或将农村残疾人纳入“五保”供养体系。截止“十五”期末，全国共有125.2万残疾人参加了社会保险；390.9万残疾人享受最低生活保障，其中城镇贫困残疾人188.1万人，农村贫困残疾人202.9万；487.1万残疾人得到临时救济、定期补助和专项补助，58.2万残疾人在各类福利院、养老院享受集中供养、五保供养。“十五”期间，扶贫开发累计扶持贫困残疾人1166万人，解决温饱699.7万人。

　　（三）医疗与康复保障。残疾人的医疗保障在我国起步较晚。近两、三年来逐步推开的城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，分别覆盖了城乡未就业残疾人，可以说有了一个初步的制度安排。对于已就业残疾人，则视同普通职工纳入现行社会保障体系。残疾人康复项目，目前主要有白内障复明手术、聋哑儿童语言听力训练、肢残矫治手术，以及低视力康复、精神病防治康复、智力残疾康复、社区康复、残疾人用品用具供应服务等。“十五”期间，通过实施一批重点康复工程，使642万残疾人得到不同程度的康复。全国已建成各级各类残疾人康复训练服务机构1.9万多个。

　　（四）残疾人教育保障。遵循依特性施教的原则，分别通过普通教育方式和特殊教育方式对残疾人实施教育。残疾人教育的重点是发展义务教育和职业技术教育。特殊教育是指对视力、听力言语、智力有残疾的人和有多重残疾的人实施的教育。截止“十五”期末，我国视力、听力、智力三类残疾儿童少年义务教育入学率达到80%，特教学校发展到1662所，在校生达到 56万人。高中阶段特殊教育快速发展，特殊教育普通高中学校（班）达到66所，残疾人中等职业教育学校达到158所。残疾人高等教育方面，“十五”期间累计达到普通高等院校录取分数线的人数为1.8万人，录取人数为1.6万人，高等特殊教育院校录取人数4067人。259.2万残疾人接受职业教育与培训，提高了就业能力。

　　（五）残疾人服务保障。国家和社会逐步创造良好的环境，改善残疾人参与社会生活的条件。目前，残疾人无障碍环境建设取得了进展，大中城市的主要道路和商场、医院、宾馆、影剧院、博物馆、机场、车站等公共建筑场所及居民住宅设置和改建了一大批坡道、盲道、扶手、交通音响信号装置等无障碍设施。全国已建立助残志愿者联络站5万余个，社会各界理解、尊重、关心、帮助残疾人的环境逐渐形成。

　　对于上述五类项目，人们一般在宽泛意义上把它们都理解为残疾人社会保障项目。但严格来讲，“社会保障”一词中，“社会”指的是一种社会行为，典型地表现为政府行为；“保障”指的是一种经济帮助和支持，主要对缺乏收入或收入不足（如年老、失业）进行弥补，或对意外风险（如疾病、工伤）导致的支出进行弥补。从国际通行做法看，社会保障主要包括社会保险、社会救助、社会福利，以及特殊保障项目（如对军人的优抚安置和公务员、海员、农民等特定人群的社会保障）等四大块。在我国现阶段，社会保障的重点应是社会保险和社会救助。残疾人社会保障的概念不宜泛化，应与我国整个社会保障制度相统一、相协调，把注意力主要放在保障残疾人的基本生活和基本医疗上来。

　　分析一下我国残疾人社会保障的现状：社会救助（核心是城乡低保）制度安排是比较充分的，不需要另起炉灶。社会保险的养老、医疗、失业、工伤、生育五个保险项目中，失业、工伤和生育保险对就业残疾人同样适用，对没有就业能力残疾人的失业可视为长期失业另作制度安排，工伤和生育保险则不需要或不具有普遍性；对于医疗问题，随着城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度的全面推行和逐步完善，也可以说已经有了一个基本的制度安排。现在的主要问题是，对残疾人的养老保障缺乏制度安排。因此，解决残疾人养老保障问题就成为推进残疾人社会保障制度建设的关键。对于残疾人的社会福利、就业扶持、教育扶持、无障碍环境保障服务等其他社会扶持政策，可沿用现有的体制机制制度，不断加以完善，提高保障水平。

　　二、建议建立国家养老金，统筹解决包括职工、残疾人、生活无着遗属、农民工、土地被征用农民等在内的各类人群的养老保障问题

　　虽然残疾人是一个极为特殊的弱势群体，但无论从保障残疾人自身的权益、还是从花费的社会成本来看，都单独不宜建立一套残疾人社会保障体系。我们要统筹考虑整个国家社会保障制度改革与发展，去设计简约、简单但切实管用的残疾人社会保障制度。这方面，不少国家实行的老残遗保险就是一个很好的模版。

　　（一）国外老残遗保险。20世纪中期，美国政府首先将养老、残疾、遗属组合成一个系列，称为“老（年）、残（疾）、遗（属）保险”。美国联邦政府的健康与人类服务部下面设有两个机构，社会保障署和健康基金委员会。其中，社会保障署主要负责管理老残遗社会保险项目，包括老年津贴、残疾津贴、遗属津贴等；健康基金委员会是负责为老年人和穷人提供医疗津贴的机构。随后不少国家纷纷效仿。50年代以来，残疾保险作为一个单独的社会保险项目已经罕见，主要基于两个因素：一是工伤保险的范围有所扩大，就业者在与工作相关的时间和地点受伤致残大多都能被工伤保险所覆盖；二是各国更加重视保护残疾人的权利，对于残疾人尤其是先天性残疾人的基本生活保障，政府承担了更多的责任。

　　从目前国际上看，社会保障尽管像孙悟空有“七十二般变化”，但核心是五大块：一是养老保险，在相当多国家里又称“老残遗保险”，合并了老年保险、残疾保险和遗属保险。二是医疗保险，在一些国家又称“疾病保险”，合并了疾病保险和生育保险。三是失业保险。四是工伤保险，包括工伤事故保险和职业病保险，也称为“职业伤害保险”。以上构成了各国比较公认的“四大保险”。还有第五项，就是各国普遍实行的“家庭收入补贴制度”，实质上是社会救助，类似我国的城乡低保制度。国外特别是发达国家的社会保障历史悠久，在许多方面的实践比较成功，值得我们学习借鉴。

　　（二）解决我国残疾人养老保障的两种思路。第一种是“小思路”，立足现有社会保障体系不作大的调整，将城镇未就业残疾人按照灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险制度，并且由地方财政负责为残疾人缴费，残疾人到达法定退休年龄后按规定享受养老金。对农村残疾人，则纳入正在起步的农村新型养老保险体系，同样由财政负责为残疾人缴费。

　　第二种是“大思路”，建议对现行城镇职工基本养老保险制度作大幅度改革，将社会统筹基金与个人账户基金分开，以社会统筹基金为基础建立国家养老金制度。国家养老金合并养老、残疾和遗属保障，参保对象覆盖城镇职工、农民工、土地被征用农民、城乡残疾人和生活无着遗属（包括无劳动力的单亲家庭等）。其中，残疾人、生活无着遗属的待遇可以提前发放，其他参保者的待遇需要到达法定退休年龄后发放。这是完善我国社会保障体系的重大举措，也是一个难点。

　　（三）国家养老金制度设计。可以借鉴多数国家采用的“三支柱”养老保障体系构架（社会养老保险、企业年金和个人储蓄性养老计划等），改革现行城镇企业职工养老保险制度：

　　一是把社会统筹与个人账户的养老金分开，以社会统筹部分作为国家养老金，立法强制执行。国家养老金按照“低水平、全覆盖”原则设计，待遇水平按替代率（养老金相当于在职工资的比例）30％左右设计，待遇水平全国统一，与企业和地区差距无关，体现公平性。对应的缴费率约为8％左右（需要精算），企业和职工各负担1/2，以社会保障税的形式收缴。基金实行现收现付制，不搞个人账户，基金不足部分由财政兜底。这是第一支柱。

　　二是以个人账户为主体，建立企业年金制度。企业年金制度面向职工（雇员）。西方国家一般作为选择性制度，国家不通过立法强制执行，而是通过免税等政策加以鼓励。但根据我国国情，也应当立法强制执行。企业年金的缴费由企业和职工决定，可由企业单方面缴费，或由企业和职工双方负担；企业年金实行基金制，搞完全积累，由专业化投资机构进行市场化运作。企业年金的待遇水平与不同企业和地区有关，主要体现效率性。国家对企业年金的待遇水平从政策上加以引导，目标替代率为30％－40％之间。这是第二支柱。

　　三是发展个人储蓄性养老金计划，如商业养老保险、社会互助和个人储蓄等。这是第三支柱。

　　按照这一制度设计，国家养老金将覆盖以下人群：

　　——现有的城镇企业基本养老保险参保职工和离退休人员约2亿人可全部纳入国家养老金体系，但需要做好制度转换和政策衔接，特别是已离退休人员可按“老人老办法”执行过渡性政策。

　　——全国进城和在乡的2亿多农民工也可直接纳入该体系，制度“门槛”不高，企业负担不重，农民工肯定欢迎。

　　——全国土地被征用农民累计近5000万人，多数享受水平不等的生活保障和养老保障等，可通过整合政策一并纳入国家养老金体系。

　　——城乡未就业残疾人约6000多万人，也可纳入该体系。

　　——城乡没有劳动力的遗属遗孀、单亲家庭等，也可以纳入该体系。

　　——农民暂不纳入，但今后一旦进城转移就业或转化为市民可立即纳入该体系。

　　也就是说，国家养老金体系将覆盖城乡约5亿多社会成员。这将是我国社会保障体系建设最为关键的一步，也是影响千秋万代的伟大事业。可能有人会认为，搞一个覆盖5亿多人的超大养老保障体系简直是天方夜谭。但实际上，对于13亿人口的大国来说，建立这样一个体系不但是必要的、也是可能的。社会老人社会养，养老的压力可以通过正常的“代际转移”分解到各个年份、各年龄层人群，每年全国新增退休人员不过几百万人。且参保的人多，缴费的人相应也多，基金支付能力就会相应增大。关键是，国家养老金坚持低水平原则，按30％左右设计替代率，比将来城市“低保”的水平略高。国家通过养老金解决了老年人、残疾人、生活无着遗属等的养老问题，本身也可以大大缓解“低保”的压力。因此，建立国家养老金制度的难点不是负担不起，而是如何保持现有城镇职工将来养老待遇不降低或不过分降低的问题。关键是要发展好企业年金。

　　特别分析一下实行国家养老金制度后残疾人的养老保障问题。大致可以把残疾人分为有就业能力和无就业能力两大类。对于无就业能力的残疾人，逻辑上可以把他们看作长期非自愿失业人员，终生领取略低于失业保险金水平的生活保障费用，大体相当于社会平均工资的30%左右，这正是国家养老金的水平。对于有就业能力的残疾人，则通过就业扶持政策使其尽量实现就业，以获得更高的收入。对于领取了国家养老金后人均收入仍低于当地最低生活水平的残疾人家庭，仍用城乡低保制度“兜底”。残疾人的医疗保障问题，则仍通过城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度来解决。

　注：本文作于2009年5月