郑风田：农村养老保险难在哪？
郑风田 中国人民大学
如何让我国的农民“老有所养”，温家宝建议农村养老保险覆盖面今年要达到10%。“新农保”如果想做到可持续发展，一定要避免走老农保的老路，也就是政府一定要在新农保中不能缺位，要投入必要的养老资金。过去老农保政府基本没有投入从而导致失败，新农保如果国家每年投入600个亿，就基本上可以让新农保体系运转起来。前不久的国有股转持社保基金，已为养老基金注入不少血液，不知农民养老保险能不能分得一怀羹？目前的新农保试点，对于发达地区似乎问题不大，但广大中西部地区由于财力困难会面临巨大障碍，因此“新农保”不宜盲目追求参保率，应该稳扎稳打，做到“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。
据新华网
会议确定了新型农村社会养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。年满１６周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。年满６０周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。
会议要求各地根据本地实际认真选择试点地区，制定切实可行的实施方案。各有关部门要加强统筹协调和监督管理。做好新型农村社会养老保险制度与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策的配套衔接工作。新型农村社会养老保险基金纳入同级财政社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，并建立公示和信息披露制度，加强社会监督。
如何让我国的农民“老有所养”，这次国务院建议10%的试点，实际上是低于人保部正在全国500个县市进行“新农保”试点，因为全国2000多个县，按10%应该有200多个县进行试点。看来国务院在这个问题上还是很谨慎的。
在开展新一轮的农村养老保险试点前，我们有必须了解一下“老农保”的运行情况。“老农保”在过去执行中基本上已被农民拒绝，“新农保”只有避免走老农保的老路，才能做到可持续发展。政府一定要在新农保中不能缺位。这个试点对于发达地区解决农村养老应该问题不大，但广大中西部地区限于财力会困难重重，因此不宜盲目追求参保率，否则在财力难以维系的情况下又会不疾而终。可行的方法应该实行社会养老与家庭养老相结合，国家对年龄在60岁以上，收入低于当地平均线以下的老人给予最低生活补贴。
空心化、老龄化的农村决定农村社会养老很急迫？
过去数千年来我国农村一直实行的是家庭养老，即“养儿防老”，但多年下来的计划生育政策，使农村多子女家庭已不复存在，大部分家庭以2个以内孩子为主，家庭趋于小型化。而目前我国农村有2亿多农民外出打工，基本上都是青壮年农民进城打工，使农村变成空心化，对农村传统的家庭养老模式构成巨大的挑战；而城市又拒绝接纳45岁以上的农民工，他们在外打工数年，等到老了还得返回农村去养老，农村不得不承担起养超级大国的成本，已变成养老院了。传统的家庭养老模式在这个打工大潮冲击下显得愈加无力，能否让社会承担一部分农村养老责任形势严峻，意义重大。
十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：要“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度”，2009年两会“新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县（市）”。目前据社保部称已在全国500个县（市区）进行了“新农保”试点。
我国的农村社会保障体系是以农民社会养老保险、农民工社会保障、失地农民社会保障、农村低保、农村社会救助、五保户供养、农村社会福利事业等组成。被征地农民参加社会保障、农村社会救助、五保供养等建立相对比较容易，各地已探索出不少的规范制度，而其中最难，也最不易解决的就是农民社会养老保险，农民工社会保障虽然也存在大问题，但毕竟农民工还有一份工资，交费问题不是太大的难题，而农民养老保险交费就是一个大难题了，农民没有固定的工资，无法进行代扣，要想把养老费从农民那收过来，是一个比登天还难事情。我国农民一般平均年收入四千多点，除去日常开销，再拿出一笔钱来交养老保险，也真是难为了他们。
过去的“老农保”为什么失败？政府缺位是主因。
“老农保”是相对于目前实行的“新农保”而言的，在1986年开始试点，1991年试点推开，民政部1992年颁发《县级农村社会养老保险基本方案》，开展了以个人缴费为主，集体补助为辅的模式，先后经历了试点、逐步推进、全面铺开和清理整顿四个阶段，虽然到１９９７年底，全国已有８０００多万农民参加养老保险，但随着推广范围的不断扩大，相当多的地区农村社会养老保险出现了参保人数下降、基金运行难度加大等问题，故1999年进行整顿规范之后就陷入到基本停滞阶段。
农民对“老农保”之所以积极性不高，主要原因是当时虽然名为“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予补政策扶持”，但实际执行的却是集体补助没有（我国集体经济的力量目前已很弱），国家扶持政策又不到位，最后演变成农民自己给自己缴费养老。所以农民就不再继续缴费了，还是自己留着钱自己花最安全。
“新农保”需要政府拿出真金白银，发达地区应该没有太大困难？
目前据人保部透露的信息称，“新农保”实行“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的筹资结构，社会统筹与个人帐户相结合的制度模式，基础养老金和个人帐户养老金相结合的待遇方式。农民领取养老金由两部分组成，小头是个人帐户的积累，大头是各级政府财政直接补贴的基础养老。
从时间上来看，“新农保”是从２００３年以后在全国各地开始试点的，许多地方通过加大政府投入，创新制度模式，取得了一定的进展，至２００７年底，全国已有３１个省区市的近２０００个县（市、区、旗）不同程度地开展了新型农村养老保险试点工作，有５０００多万农民参保，积累保险基金３００多亿元，有３００多万参保农民领取了养老金。目前全国参加农村养老保险共6000万人，其中有地方政府补贴的仅有1000万人。
“新农保”在北京、上海、江苏、浙江、广东等经济发达地区应该问题不大，但如何找出广大中西部地区也适用的形式来，难度的确很大。
北京市制定了新型农村社会养老保险试行办法，2008年出台了城乡居民养老保险办法，有意去打破城乡户籍界限，实现城乡居民统一的养老保障制度。
北京市新型农村社会养老保险试行办法从今年１月１日起施行。新农保制度在制度模式、待遇计发标准、缴费方式和城乡衔接上有所创新，城乡居民养老保险缴费、待遇一致，制度可以有效衔接，农民转为城镇居民参加城镇职工养老保险的，农保缴费年限可按城镇职工养老保险缴费折算，农民工加入城镇职工养老保险履行了与城镇职工同等义务的，退休时可以享受同等权利。
北京新型农村社会养老保险制度分为个人账户和基础养老金两部分，参保农民缴费满１５年，除享受个人账户养老金外，农民还能享受由市区两级财政进行补贴的每人每月２８０元的基础养老金待遇，对全市50多万60岁以上没有社会养老保障的老人每人每月发放200元福利养老金，全部由市区财政负担。。据介绍，个人账户资金包括：个人缴纳的养老保险费、集体补助、其它收入及利息。 最低缴费标准为上一年度本区县农村居民人均纯收入的１０％，参保人员可根据经济承受能力提高缴费标准。参保人员每年个人缴费和集体补助的总额，不得低于本区县的最低缴费标准。
实行“新农保”制度后，２００８年有５．９万人能领取每人每月２８０元的基础养老金，北京市、区（县）两级财政支出１．９８亿元。北京市符合参保年龄段的１３４万农村劳动力人口中，只有４９万人参保，农村养老保险覆盖率仅为３７％。 2009年会有大的发展。
北京市财大所粗，农村人口占全市总人口比重极低，应该属于“大牛拉小车”，覆盖率低应该是不作为的结果。而其他农村大省、大市，农村人口占绝大多数，“小牛拉大车”，财力能不能拉得动真是一个大问题。
建立“新农保”最重要的是政府的财政投入，天津市2008年出台了关于进一步完善社会保险制度的意见，建立了农村社会养老保障制度。2008年天津市财政安排农村社会保障资金9.6亿元，比2007年增加49%，2009年预算安排14.9亿元，比上年增加55%。 这些投入对于大都市及发达地区应该是没有大问题，最主要的是他们愿意不愿意做，而对于中西部农村来讲，则是另外一码事了。
“新农保”在中西部试点虽然被宣传成效果很好，但长期来看会出现难以可持续发展大问题。
在中西部发展，政府财力是关键。如何使“新农保”避免出现“空帐运行”？强制搞新农保，考核参保率会不会出现“财政窟窿”？
据大河网报道，河南罗山县“新农养”是这样规定的：凡是年满20周岁以上的该县农村居民都可以参加。参保人员缴纳养老保险以该县上年度农民人均纯收入为基数，缴费比例可按照缴费基数的6%、8%选择，以罗山县2008年全县农民人均纯收入4179元计算，按6%的比例缴纳，每年缴费251元；按8%的比例缴费，每年缴纳334元。按6%的比例缴纳，缴费15年，月领养老金101.3元，年领养老金1216元；按8%的比例缴纳，缴费15年，月领养老金112元，年领养老金1344元。
以一位60岁的农民为例，这位农民选择按6%的比例参保，他一次性缴纳15年的“新农养”保费3765元即可参保，其第二个月就可以领101.3元养老金，直至死亡。以年满60岁的农民为例，他一次性缴纳3765元参保费，3年的时间就可以领回本金。
罗山县每年拿出县本级当年财政收入的3%作为补贴。去年该县财政收入1.3亿元，该县目前按这个比例已经把400万元打入养老金账户。如果罗山县继续按照目前这个领钱办法来执行，全县适保人数达42万人，假设有老年人10万人，每年领取的1216元中有900元由政府出资（个人年交251），全县每年的财政支出达9000万，而该县财政收入1.3亿，只投入400万只能是杯水车薪了。如果都拿来搞“新农保”,那别的事都别干了。一般象罗山这样的县都是靠财政转移支付过日子，本级财政基本上都是吃饭财政，有时甚至连吃财政饭的工资支出都是大问题，如果凭空每年再多出这么大一个窟窿来，一两年还可以捂盖子维持，时间长了，不知道会出什么乱子，让后人兜着？那又能兜多长？
2007年6月，宝鸡市政府出台了《新型农村社会养老保险试行办法》，对年满60岁以上，符合养老保险补贴老人，政府每月发给60元养老补贴。劳动年龄段的参保人员按照当地农民人均纯收入的10%—30%缴纳养老保险费。按照宝鸡农民人均纯收入情况，每人每年缴费大概在245元左右，市、县两级政府每人每年定额补贴缴费30元，个人缴费和政府补贴全部计入个人账户，到60岁领取年龄后，除了领取60元养老补贴，再加个人账户积累额除以计发月数。据调查，目前在参保人员极有限的情况下，该市一些穷困县已出现财力难以支持的情况，随着试点的扩大，如何解决这些穷困县的财政支持则是一个大大的难题。许多中西部地区基本上都是吃饭财政，县级财政困难，现在如果再拿出一大笔钱来搞“新农保”，也真是难为了他们。 如果真要按照上述标准执行下来，要不了几年，就会出现财力难以维持的大问题。
所以对中西部广大吃财政饭的地区不宜强制搞，如果再来一个每年考评参保率，财政真会出现大窟窿。如果出现太多的财政大洞，那真到是很危险的地步了。对中西部的农村养老，国家也应该象新农合一样，地方投入得不到保障的一块，应该国家给予解决。
村养老保险制度设计尽量要灵活、多样化、实用，避免一刀切与急功近利。未来主流模式应该提供家庭养老与社会养老相结合的方式。即：政府对年龄在60岁以上，收入在当地平均收入线以下的老人每年提供定额的养老补贴。
虽然建立农村社会养老保险制度对农民来讲是一件大好事，但政府财政资金不足是最大问题。如果不切实际地想大包大揽，最后只能是好心办坏事，或者好心办不成事。如何根据中国不同地区差异过大的实际国情，设计出灵活而实用的农村养老保险制度，的确需要精心筹划，急不得。新的养老制度既要让政府承担一部分责任，但也不要什么都完全指望政府，大部分地区的政府财政还是比较紧张的，所以农村养老保险制度设计尽量要灵活、多样化、实用。
鉴于国家财力有限，国家只应负责提供最低标准的养老保障。未来主流模式应该提供家庭养老与社会养老相结合的方式。既政府对年龄在60岁以上，收入在当地平均收入线以下的老人每年提供定额的养老补贴。
家庭养老模式是儒家文化几千年的优良传统，赡养老人是儿女的责任，农村家庭子女过去不养老人会面临很大的道德压力，家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有无可替代性，也目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。不能为了推广社会养老而轻意否定了家庭养老不可代替的作用。应该提倡家庭养老与社会养老相结合的方式。目前让全体年轻人都参加交纳养老保险的做法在中西部农村可行性不大。
衔接是个大问题，逆向选择也难解决？
我国目前的农村社会保障体系过于复杂，面临诸多技术性的难题，包括新老衔接、城乡衔接、地区衔接，还有各种身份的转换等等。 未来要着眼于城乡统筹的社会保障制度框架，在制度设计上为城乡社会保障关系接续留好接口。
逆向选择也是大问题。一般的保险都是老年人吃年轻人，就如公费医疗一样，年轻人很少生病，但得一样交钱，而老年人生病多，需要很多医药费，实行强制性的统一交费制度，年轻与年老的一块交费，但主要供老年人使用，这样就可以实行“杀青补老”，维持平衡。而目前“新农保”实行自愿参保，这种方式最易出现的问题就是逆向选择，年轻人不愿意参加，参加的大部分都是老年人。自愿参保意味着保险覆盖面很难在短时期内扩大，而观念的转变并不是一朝一夕之间可以完成的。如何解决收去平衡是个大难题。
也有些人认为，我国农村养老搞普惠制更会好，也就是对年满60岁以上，收入低入全国农村平均收入线一下的农村老人每年都给予一定的补贴金，这样做效果会更好。按第五次人口普查统计，农村老年人口为8557万，如果每人每年补700元，年需补贴600多亿元，如果每人补1000元，则855亿。
（评论者郑风田为中国人民大学教授）