完善中国金融反垄断制度

护航上海国际金融中心建设*

马 迪**  李 震***

 

摘  要：肇始于美国的金融危机正拖累全球陷入上世纪30年代“大萧条”以来最为严重的经济衰退，我国眼下正处于应对国际金融危机的关键时期，诸多提振经济的措施不断出台，其中，推进上海国际金融中心建设正是转“危”为“机”的历史性举措，而完善与国际接轨的我国金融反垄断制度体系对于上海国际金融中心的顺利建设意义重大。本文通过评介世界排名第一的伦敦国际金融中心所适用的金融反垄断机制，阐述金融反垄断制度对于上海国际金融中心建设的重大意义，在分析我国目前金融反垄断制度存在的缺失及金融反垄断制度建设最新进展的同时，前瞻地提出以金融反垄断制度推动上海国际金融中心建设。

关键词：     金融反垄断     国际金融中心     制度

 

 

一、开启上海国际金融中心建设战略

随着金融危机继续在全球蔓延，世界经济几乎陷入衰退泥潭，各经济体面临着巨大挑战，唯中国继续保持独树一帜的强劲发展态势，金融危机为我国金融改革与开放提供了难得的历史机遇。在国家诸多提振经济的战略举措中，有效推进上海国际金融中心建设的思路，顺应了金融全球化和服务开放化的趋势，是通过充分发挥金融网络化和金融中心集聚化功能来提升我国国际竞争力的重要途径。此举，有助于全面提高金融资源的国际化配置效率，具有跨越历史的重大意义。为此，国务院于2009年4月14日发布了《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（下称《意见》），正式宣布全速推进上海国际金融中心建设。在规划上海国际金融中心发展的具体战略举措中，依托并结合反垄断制度和国际金融制度，参考国际金融中心现行金融反垄断规范，以现代金融反垄断制度助推上海国际金融中心建设，将是一个与国际金融制度接轨的崭新而务实的视角。作为现代市场经济体的典型代表——英国，由于具有悠久的金融发展史和丰富的国际化经验，其伦敦国际金融中心适用的金融反垄断制度构架设计尤其值得我国在推动上海国际金融中心建设过程中充分借鉴。

 

二、伦敦国际金融中心适用的金融反垄断制度

 

（一）伦敦国际金融中心发展受益于金融反垄断制度

在英国，金融业不但对收支平衡贡献率最大，而且对该国的GDP和国民就业也做出了不容小觑的巨大贡献。根据英国国家统计局2008年11月发布的《2008年国家账目蓝皮书》显示，金融服务业占2007年英国GDP的7.6%，金融服务按区域划分主要集中于伦敦，伦敦提供的金融服务占英国金融服务的44.2%。国际金融服务伦敦组织（International Financial Services London–IFSL）2008年12月发布的《2008年英国金融服务经济贡献报告》指出，尽管受到不断加剧的金融危机影响，伦敦金融业从业人员在2007年顶峰时期达35.3万，到2008年仍有32.5万。2009年3月，伦敦城公司（City of London Corporation –CLC）发布全球金融中心评级，伦敦高居榜首，接下来是纽约、新加坡和香港。IFSL于2009年5月5日公布的《英国国际金融市场研究》分析指出，由于纽约的金融服务有很大部分源于美国国内市场，而伦敦在跨境银行信贷、外汇交易、柜台式衍生产品、二级债券和保险等国际金融市场中均名列世界第一，所以伦敦在国际金融中心评选中能当之无愧地独占鳌头。客观而言，伦敦国际金融中心之所以能取得如此傲视全球的骄人成绩主要归因于其拥有多元化市场、高端人才储备、全球化视角以及现代金融制度体系等竞争优势。在现代金融制度体系中，由于完善的金融反垄断制度能切实维护国家经济安全，确保金融市场有效竞争，推动GDP和CPI等宏观经济指标理性攀升，预防金融市场混业经营和产融结合带来的局部通货膨胀压力，促进金融消费者和国内外投资者福利最大化的顺利实现，于是成为英国金融制度体系中的核心组成部分。

 

（二）伦敦国际金融中心适用的金融反垄断制度

总体而言，由于伦敦地处英国，而英国同时又是欧共体的重要成员国，除受英国主权金融反垄断制度约束之外，还受欧共体竞争政策的深刻影响。从适用的法律来看，英国金融反垄断制度主要由《欧共体条约（EC Treaty）》、《1998年竞争法（Competition Act 1998）》、《2000年金融服务与市场法（Financial Services and Markets Act 2000）》、《2002年企业法（Enterprise Act 2002）》等以遏制垄断为目的的规范组成；从执法机构的设置来看，英国金融反垄断制度的执法机构体系以公平贸易局（Office of Fair Trading）、竞争委员会（Competition Commission）和欧委会（European Commission）为核心，以财政部（HM Treasury）、金融服务局（Financial Services Authority）、英格兰银行（Bank of England）以及商业、企业和管理改革部（Department for Business Enterprise & Regulatory Reform–BERR）为重要辅助。在英国国内层面：公平贸易局依法调查金融业的垄断行为和金融业并购，一旦认为金融业并购会实质性地减弱竞争并引发垄断时就将并购案整体移送竞争委员会进一步调查，之后，由竞争委员会终裁。作为金融业并购审查特例的是，BERR大臣如果认为金融业并购会涉及公共利益，即可要求公平贸易局对并购案提出建议，然后，综合公平贸易局提交的建议和多方面因素再决定是否向竞争委员会提请调查。2008年10月31日，BERR大臣曼德尔森（Mandelson）宣布，经过对公平贸易局的调查报告、以及英格兰银行、金融服务局和财政部三家部门关于公众利益提交的报告和第三方独立报告的全面权衡，尽管公平贸易局指出哈利法克斯银行（HBOS Plc）与劳埃德TSB集团（Lloyds TSB Group Plc）的合并将可能会削弱金融市场竞争，但其负面影响远小于合并对维持金融系统稳定的公众利益，于是决定不把两家机构的合并案申请提交竞争委员会进一步调查。在英国境内，财政部、金融服务局和英格兰银行共同执掌对金融体系的监管，尽管三大机构在履职时主要锁定金融业的审慎性监管以防范系统风险的发生，未与金融反垄断执法形成直接关联，但他们采取对金融消费者和投资者的保护措施与维护金融竞争秩序保持着千丝万缕的联系。此外，在金融监管领域，公平贸易局还与金融服务局一直保持着密切合作，为避免金融规范诱发金融垄断，公平贸易局可依法复核金融服务局拟出台的金融规范。在欧共体层面：当出现金融业并购等可能涉嫌违反金融反垄断规则的行为波及英国境外时，欧委会竞争总署（Directorate General for Competition）承担了一站式执法职责。根据欧委会国家援助（State Aid）的有关规定，欧委会全权负责对主权成员国实施的注资、担保等援助行为进行金融反垄断审查以避免金融市场竞争遭受扭曲。2008年至今，在全球各国联手抗击金融危机中，欧委会在审查英国、法国、荷兰、丹麦、芬兰、西班牙、瑞典、希腊等成员国提出的国家援助方案时，无一例外都是从金融反垄断审查角度入手，支持严格合理的救助方案，对过于宽松的救助措施则做出附条件方可获准的决定。值得一提的是，一方面，随着欧洲经济一体化日益加深，欧共体竞争政策已纵深渗透至英国主权金融反垄断制度中，最典型的是，公平贸易局执行金融反垄断制度时所依据的规范包括《欧共体条约》中有关维护市场竞争的条款；另一方面，英国主权金融反垄断制度的实施亦对欧共体竞争政策的执行起到了重要的借鉴和补充作用。公平贸易局最近调查指出，欧委会2007年12月5日批准英国政府对该国从事按揭的机构—北岩银行（Northern Rock）实施一揽子救助措施，经过一年多对北岩银行受助后在2008年2月至2009年2月期间的跟踪调查，该救助方案的实施未导致金融垄断的出现，也未对欧共体和英国等成员国的金融市场竞争产生实质性负面影响。

 

三、以金融反垄断制度驱动上海国际金融中心建设

 

纵观筹划上海国际金融中心建设的具体举措，特别强调了金融制度在国际金融中心建设中的核心地位。《意见》要求加快与国际惯例接轨，加强金融法制建设，改善金融发展环境，进一步提升上海国际金融中心的竞争实力。从世界金融中心和区域金融中心的发展历史看，金融中心的发展必须以市场经济为前提，金融中心之间的竞争最终取决于符合市场经济规律的金融制度之间的竞争。除了税收优惠、创新制度、信用环境和人才储备等不可或缺的必要条件外，最为核心的当属完善的金融反垄断制度。现代市场经济是法治经济，一国金融制度的竞争力决定了该国金融环境的国际竞争力，更决定了该国金融产业在世界范围内的国际竞争力。尽管世界贸易组织有关金融服务的规则已为包括我国在内的诸多经济体厘清了国际金融服务的制度方向，但是，这些如市场准入、非歧视等国际规则只体现了最基本的国际金融反垄断制度要素，完备且更深层次的金融反垄断制度终将起到决定性作用。我国如要以上海国际金融中心为聚点和平台充分融入国际金融圈，制定与国际接轨且切合实际的金融反垄断制度将是决定上海国际金融中心建设乃至是中国金融发展战略成败的关键。

 

四、加速确立中国金融反垄断制度

 

（一）金融竞争时代召唤金融反垄断制度

中国加入世界贸易组织后，金融竞争全球化程度越来越高，国内金融制度亟待与国际金融制度接轨，完善具有域外效率的金融反垄断制度更是迫在眉睫。以《意见》要求将在上海建立我国金融资讯信息服务平台和全球金融信息服务市场作为国际金融中心建设的重要任务之一为例，此项任务的出台就有着深层的国际金融竞争背景。2007年中至2008年初，国际金融信息产业格局由于汤姆森公司收购路透集团一案而发生实质性变化，全球金融信息产业竞争被推向新的垄断格局。纵观国际金融信息服务市场发展历史，经过多年的竞争，呈现出很高的市场集中度，而且，市场高度集中的趋势仍在不断增强。从全球金融信息服务提供商市场占有率来看，2007年以前一直处于美国的彭博、英国的路透和加拿大的汤姆森“三国鼎立”的局面，但经过美国和欧盟严格的反垄断审查获准后，汤姆森公司成功收购路透集团，以迅雷不及掩耳之势将国际金融信息产业竞争快速过渡至市场集中度更高的两强争霸式寡头垄断。该收购案尘埃落定不久，欧共体、美国和加拿大发表声明表示，就外资金融信息提供商在中国营运受阻向世界贸易组织提请磋商，认为我国对外资金融信息服务的市场准入和审查措施不符合中国入世承诺。经过半年多的磋商，争端各方于2008年底达成谅解备忘录，最终促使国务院新闻办公室、商务部、工商总局在2009年4月30日联合发布《外国机构在中国境内提供金融信息服务管理规定》。由于金融专业性极强，而金融信息对金融业的发展和稳定又起到至关重要的作用，为从根本上推进上海国际金融中心建设，充分发挥上海定位于国际金融中心的应有价值，就必须打破彭博和汤姆森路透对国际金融信息市场的垄断，而拥有科学的金融反垄断制度才是促进国际金融信息市场竞争最为有效的武器。

 

（二）金融反垄断制度建设备受关注

长远来看，迅速完善符合我国国情又与国际对接的金融反垄断制度，有助于规范金融竞争行为，遏制金融垄断，防范金融风险，维护国家经济安全，推动经济理性增长，势必成为包括上海国际金融中心建设在内的国家金融战略须尽快突破的制度瓶颈。近两年来，我国金融反垄断制度在全国人大代表杨小平先生的倡导下已引起最高立法机构前所未有的重视。在2008年3月召开的第十一届全国人民代表大会一次会议上，完善金融消费者权益保护的建议首次由杨小平代表提出，尽管该建议未直接触及金融反垄断制度，但金融消费者权益的保障往往需要通过破除金融垄断形成的信息不对称以最终强化金融业有序竞争来实现。美国总统奥巴马2009年5月22日签署了标志着美国进入“信用卡新纪元”的《信用卡履职、责任和公开法》，该法案旨在通过禁止信用卡发卡机构对持卡人实施滥用优势地位行为，强化信用卡产业信息披露机制，最终实现对金融消费者的有效保护。2009年3月，以反思金融危机为突破口，进而完善以金融反垄断制度为核心的金融竞争性监管建议由杨小平代表提交全国人大二次会议，与此同时，他以打破信贷市场银行垄断来促进有效竞争为初衷的《放贷人条例》建议现已进入立法落实阶段，并有望于年内出台。

 

（三）现行金融反垄断制度的不足与发展前瞻

如今，随着建设中国市场经济体制战略的不断深化，加强金融反垄断制度建设的呼声日趋高涨。尽管我国反垄断制度体系已基本形成，但金融反垄断制度还需不断探索，现实中仍存在不少制度缺失。一方面，依据现有制度安排，我国主要由国家工商行政管理总局、国家发展和改革委员会以及商务部分别承担反垄断执法职责，尚未在制度上将金融垄断作为规制特例，此模式虽可有效维护市场竞争，然而，却易导致对瞬息万变的金融市场竞争的保障过于滞后，进而致使金融竞争应蕴含的价值功能难以完全发挥。另一方面，从金融监管布局来看，我国现行的金融监管仍采取以分业监管为价值取向的“一行三会”制，但四大监管机构的法定职责未能完全覆盖金融反垄断制度的应有内涵，既便部分法定职责蕴含了维护金融竞争理念，也主要是以规制金融市场不正当竞争和金融市场准入为出发点，未能对紧迫的金融机构集中、金融机构达成垄断协议和金融机构滥用支配地位进行必要的规范。值得庆幸的是，2008年7月10日，国务院发布《国务院办公厅关于印发中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，增加了中国人民银行参与评估重大金融并购活动对国家金融安全的影响并提出政策建议，以及负责会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范，负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测的两项职能。此两大职能的核心，一则是审查并购，二则为监控金融控股公司。前者一直以来是金融反垄断制度监控的天然目标，后者由于会诱发非正当关联交易，尤其会导致日益密切的产融结合进而潜在地破坏市场竞争秩序，遂成为金融反垄断制度防范的必然之物。虽然该《通知》没能从立法层面具体明确中国人民银行承担金融反垄断监管职能，但它的出台恰逢金融危机之时，预示着立法部门在不远的将来会对作为我国央行履职标尺的《中国人民银行法》进行金融反垄断制度层面的修订，更预示着金融反垄断制度已成为未来中国金融制度改革的新方向。鉴于金融反垄断涉及面广、制度设计非常复杂，建立起既符合现代反垄断制度要求又契合金融业发展实际的金融反垄断制度可能还需要很长一段时间，而出台与上海国际金融中心建设相配套的金融反垄断制度规范又异常紧迫，立法部门可考虑出台上海国际金融中心建设适用的金融反垄断地方法规，尤其是与金融业集中相配套的国家安全审查制度。此举，不但能改善上海金融市场竞争环境以最大限度地吸引国内外金融资源，而且能为最终确立符合我国实际的金融反垄断制度积累宝贵经验。