专家怎么看“信息公开与制度问责”？
■本期话题■
《政府信息公开条例》从2008年5月1日起实施，这是我国历史上第一部有关保障公民知情权、建设“透明政府”的专门法规，标志着我国各级政府将迈向一个信息公开的时代。
2009年7月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，有学者认为，党政领导干部问责制经历了由权力问责到制度问责、由事故问责到行为问责、由“运动式”问责到经常性问责的发展历程。
《政府信息公开条例》实施一年多来，各地各级政府在依法履职中，主动公开大量信息并受理众多群众申请。仅以各级政府举办的新闻发布会为例，国务院新闻办公室、中央各部门和各省(区、市)人民政府三个层次2008年举办新闻发布会的总数大大超过了历年，达到1587场，大量权威信息及时准确地发布，受到了国内外公众包括媒体的肯定和好评。
但一年来发生的多起群体性事件和食品安全、生产安全重大事故，也暴露了一些部门和地方政府未能严格依法、依规办事，隐瞒真实信息、阻碍群众知情权，例如湖北石首“6·17”事件、河北省元氏县县长处置城管乱收费不力事件等。虽然相关领导干部和责任人员已受到了问责处理，但这些事件表明有的地方政府和官员为了掩盖决策失误，故意不向群众提供信息或只提供粗浅的、无效的信息，甚至以“影响社会秩序稳定”为由而不对外公开信息。
■本期嘉宾
张 鸣 （中国人民大学教授）
章剑生 （浙江大学光华法学院教授）
李吉明 （人民网专栏作家）
信息公开与制度问责
□本报记者 李立 本报见习记者唐仲江
知情权是公民依法享有的、要求义务人公开一定信息的权利和在法律允许的范围内获取各类信息的自由。及时、准确地公开信息既是政府的一种义务，也是一种责任。
大量的信息资源都掌握在政府部门的手中，其应当如何充分利用所掌握的信息和话语权，满足公众知情权的需求？信息公开制度与问责制度之间存在着何种逻辑关联？在处理关乎群众利益，特别是突发性、群体性事件时，政府官员应如何实现执政为民、“三个至上”的指导思想？
就此，本报记者特邀中国人民大学教授张鸣、浙江大学光华法学院教授章剑生、人民网专栏作家李吉明对这方面的问题进行了深入地探讨。
信息公开是知情权的应有之义
记者：在今天这样一个信息多元化时代，政府信息在多元化的渠道之下，也面临与其他信息的竞争。政府部门应该怎样贯彻《政府信息公开条例》，充分利用所掌握的信息和话语权，赢得民众的信任，满足公众知情权的需求？
章剑生：改革开放之后，我国民主法制建设不断深入，人民群众的法制观念也在日益提高。二十一世纪以来，我们进入了一个信息传递媒介立体化的互联网时代。在这样的大背景下，我们的政府如果依然固守某些例如“捂盖子”等落后观念，那么它不仅会失去主导社会的话语权，而且也会渐失人民的信任。
《政府信息公开条例》的施行，在很大程度上为我们政府治理社会提供了一个良好的契机。
面对日益高涨的公众知情权，政府应当从以下两个方面处理好政府信息公开的事务：第一，依职权主动公开政府信息。政府应当严格依照《政府信息公开条例》的规定，在政府网站、公共图书馆、档案馆等处完整公开依法应当主动公开的政府信息，并为公众获取政府信息提供必要的便利设施。第二，依申请及时公开政府信息。针对公民、法人或者其他组织提出要求公开政府信息的申请，政府应当及时启动法律程序进行审查，对于符合法定条件的申请，应当及时依照申请人的要求提供，以满足申请人生产、生活与科研等特殊需要。
张鸣：政府的信息公开是民众的一种权利，是知情权的应有之义。信息公开是政府的责任问题，与信息多元化没什么关系。责任政府的概念其实早已经提出来了，但有些地方政府还是习惯于对上级负责，而不是对公众负责，所以才会出现封锁信息等现象。
要改变这种现象，需要一种强有力的推动力，既包括从中央到地方自上而下的推动，也包括民众自下而上的监督。当然，一种制度的养成还需要时间，需要相应配套措施的完善。
李吉明：互联网等现代信息技术的兴起，已大大降低了信息公开的成本，因此政府信息公开并不存在技术上的障碍，真正的阻力来自政府观念层面。
政府要赢得民众的信任，切实保障公众的知情权，就不能误读“政府信息公开”的价值定位，就必须彻底改变以往那种“过滤性公开”、“控制性公开”、“缩水型公开”的作风。尤其是对于民众所关心的热点、焦点问题，更应该直面应对而不是遮遮掩掩。同时，从更为广阔的视野出发，保障知情权的最终目的是为了激活参与权、监督权等民主权利。
因此，政府信息公开既需要有自上而下的改革勇气，亦需要构建自下而上的公民自觉、淋漓尽致地展现“公民品格”的社会氛围。
问责的规范化和制度化
记者：《领导干部问责暂行规定》中提到政府滥用职权或者不作为也应受到相应的问责，请问问责制度出台的意义是什么？
章剑生：自从1999年国务院发布实施《关于全面推进依法行政的决定》以来，尤其是2004年国务院发布《关于全面推进依法行政实施纲要》之后，各级政府依法行政的法治观念有了很大的提高，明显的违法行政大大减少。
隐性违法行政主要表现为滥用职权、行政不作为等。将这些行政行为也纳入问责制的范围，一方面有助于提升政府依法行政的水平，另一方面也有利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益。
问责制的出台对于提升政府的权威与领导干部的形象是有积极意义的。在法治国家建设的进程中，政府的权威与领导干部的形象在相当大的程度上影响着公众的行为模式。问责制若能有效地与其他诸如国家公务员制度、行政监察制度等匹配，则问责制对于推进法治国家的影响必然是正面的。
李吉明：众所周知，以往的“问责”往往是上“问”下“责”，是政府“问”部门“责”。而行政问责制是一种对行政行为全程监管的问责制度，也是一种全方位的责任追究机制。它将对公务人员行使公共权力的行为形成制度化的全程监督和全面监督，在监督过程中发现问责对象存在问题即可对其进行惩处。
每一次问责对问责对象而言都是一次深刻的教育，对其他潜在的失责渎职者亦是一种严肃警示，同时也起到一定的预防作用。可以说，科学合理的行政问责制的建立与推行，必将推动我国政府进一步走向“制度反腐”，为反腐倡廉建设提供“刚性”保障；它也将使监督主体在行使问责权力时有章可循、有规可依，从而督促政府工作人员更好地履行职责，保证对权力的制约和监督。
所以，《暂行规定》的问世是对问责制的进一步完善，通过严格完善周密的制度扩大了民主监督的范围，让官员们学会“对下负责”的一项重要举措。
记者：在政府信息公开的问题上，如何实现《政府信息公开条例》与《领导干部问责暂行规定》的对接？这两种制度之间存在着一种什么样的逻辑关系？
章剑生：《领导干部问责暂行规定》的实施，在一定程度上可以推进政府信息公开制度的全面贯彻实施。当然，在问责过程中，也需要充分考虑某些政府信息不能公开的背景以及制度性原因，并用一种历史的眼光分析政府不愿公开政府信息的理由。惟有这样，才能在《政府信息公开条例》和《领导干部问责暂行规定》实施效果上获得一个大致的平衡。
张鸣：领导干部问责包含着违反《政府信息公开条例》、不及时公开信息的问题。比如说在处理突发性群体事件时，相关的责任人员由于信息不公开或者公开不到位而被问责，这就是其中的体现。
当然，问责制度与信息公开还需要有一定的制度磨合和制度衔接，使信息公开制度化，领导干部问责规范化。
李吉明：问责的前提是公开与知情，对人民负责首先意味着让人民知道政府应该做什么、正在做什么。因此，只有政府信息透明、政务公开，才能把政府及官员置于公众监督之下，问责才有实质性的意义。
随着政府信息公开的力度逐渐加大，广大群众法制意识、维权意识也会不断地增强。由此，“问责”才会在全民监督、公众参与的社会氛围中获得“及时、公正、彻底”的实际效果。
责任政府形象的树立
记者：在处理突发性、群体性事件时，政府官员应秉持什么样的观念、采取哪些措施、遵循什么样的工作原则才能实现执政为民、“三个至上”的指导思想？
章剑生：如何处理突发性、群体性事件是对地方政府执政能力的重大考验。比如，贵州“瓮安事件”就给我们留下了一个极其深刻的教训。事实证明，当权威信息“失语”，政府失去公信力时，才会产生所谓的“不明真相的群众”。所以，在处理突发性、群体性事件时，我们政府官员应当秉持公开、透明的现代行政观念，在第一时间将与事件相关的信息主动公开。
张鸣：在处理突发性、群体性事件时，首先应当树立责任政府的形象，改变过去“捂盖子”的思维观念和工作方式。其次，应当努力建立一个透明政府。如果政府是高度透明的话，那么突发性事件发生的可能性就会大大降低。政府公开、政府透明实际上还有很长的路要走。另外，还要去除“官本位”思想，永远把人民群众利益摆在首要位置。
李吉明：处理突发性、群体性事件是一项艰巨而又复杂的任务，但同时又需要讲究策略和细节。从执政为民和“三个至上”的角度来说，每位党员干部必须要拿出勇于负责、敢于负责、乐于负责的作风，要牢固树立“群众利益无小事”的观念。
应对群体性事件既要注重从加强责任落实入手积极做好事前预防，又要注重兑现承诺和政策，更要坚持依理依法、严防矛盾激化。只要我们能够做到敢于面对群众、善于稳定群众情绪，及时组织力量进行协调化解，迅速弄清事件起因、分类处置、灵活施策，坚持分清是非、坚持按政策秉公处理，相信群众会在“人民利益至上”的稳妥处置中受到感召与震撼的。
（《法制日报》2009年9月9日第九版）