郑风田：“新农保”面临的三大挑战
中国政府网9月4日正式全文发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称意见），意见对中国开展新型农村社会养老保险（新农保）进行了部署，并做出更为全面的解释，标志着“新农保”试点正式进入操作层面。在中西部发展，政府财力是关键。如何使“新农保”避免出现“空帐运行”？强制搞新农保，片面强调考核参保率，会不会出现“财政窟窿”？面对这一系列的问题，中央与地方政府该如何处理？
一、新型农村养老保险面临的三大挑战
1．挑战之一：试点意见规定地方政府每年要补贴30元，这对中西部贫困地区来讲是一大难关。
意见指出2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。凡是年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。新农保在筹资上将实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”的方式。参保农民年满60周岁，可以按月领取养老金。
意见稿中提出中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%，地方政府年补贴30元。这每年30元，如果不由省统筹的话，按惯性会分解到县级。对东部富裕县来讲没有问题，但对我国中西部数百个吃财政饭的贫困县来讲，其负担不轻。如果一个县参保30万人，则每年需要多增加开支900万。
2．挑战之二：试点意见中规定，60岁周岁老人要想拿到国家基础养老金，其子女应该参保。这个附加的规定使新农保覆盖难度大增，而且也使新农保的执行成本大增。
意见规定，新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这样“但”字，从面上看对整个农民参保率会有大的提升，但也会出现逆淘汰现象，也就是讲，那些农村最需要帮助的老人，最贫困的老人，反倒是帮助不了。因为他们可能连家庭其他成员每年要交的那几百元都拿不起。同时，这个类似株连似的政策，其实也大大增加了新农保的执行成本，弄不好会搞得怨声载道。由于农民没有固定的工资，无法进行代扣，向农民直接收取费用一直是一个比登天还难事情。尤其是对于二三十岁的农民年轻人来讲，说服他来交养老保险费是一个极难的工作。最主要的原因还是我国农民一般平均年收入就四千多点，除去日常柴米油盐开销，几乎所剩不几，再拿出一笔钱来交纳也许二三十年才能享受到的东西，对他们来讲也太遥远了。某种程度上，这个收费比新农合要难上许多倍。因为病可能谁都有可能得，但60岁后要拿到养老金，对年轻农民来讲，想象的难度比较大。
3．挑战之三：集体补助在绝大部分农村地区会是一句空话。
新农保在筹资上实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”方式，由于我国除了少部分城郊结合部等少数地区外，绝大部分地区的农村集体经济成份已归于零，所以基本上不可能拿出补助，指望靠集体来进行补助可能性不大。
二、三个应对政策
1．对策之一：不宜盲目追求参保率。
由于地方政府每年每人要补贴30元，对部分中西部地区财力困难的县，就没有必须盲目追求参保率，否则在财力难以维系的情况下又会不疾而终。因为国家的新农保制定的目标是在2020年实行全覆盖，还有11年时间，没有必要攀比达标去提前实现目标。对中西部广大吃财政饭的地区不宜强制搞，如果再来一个每年考评参保率，财政真会出现大窟窿。如果出现太多的财政大洞，那真到是很危险的地步了。
当年国家也应该根据中西部地区财政困难县给予政策的灵活性，要么不配套这30元，要么国家能够再给予补贴。
2．对策之二：对于年满60岁的老人，其家庭成员是否参保可采取自愿原则。一方面可以让老人提前享受到国家政策的好处，另外一方面也可减少新农合执行的难度。
其实没有必要强制性执行年满60岁老人，如果想拿到养老金，其家庭成员也必须参保的规定。这样可以一方面使有这方面需求的老人得到必要的保障，另外一方面也需要时间去让年轻农民转变观点，慢慢接受新农保。争取能够达到在1-2年内无条件给农村年满60周岁的老人发放国家基础养老金。给农村老人发养老金，受益面大，边际效益会大大高于其他支农形式，有意想不到的其他作用，包括对后代子女教育、农村内需的启动等都会有大的帮助。主要原因是目前我国农村留守儿童4500多万，这些孩子基本上都是农村老人在照看。如果老人每年拿到660元的养老保险金，根据中国尊老爱幼的传统，这养老金的很大一部分会转移给后代子女受益，这对祖国的二代培养是大有益处的。美国床省理工学院（MIT）的知名教授DUFLO曾对智利农村的养老保险进行过多年的跟踪调查，其研究结果也验证了这一结论。养老金的发放受益者不仅仅是老人，孙辈子女也是另外一个最大的受益群体，他们的营养、健康因此而得到显著的改善。给农村老人发放养老金的另外一个潜在的贡献是农村内需的启动。
3．对策之三：大力提倡孝道，不能轻意否认家庭养老的作用。
目前的新农保只是提供了一个最基本的保障部分，仅靠这个还远不够。而目前让全体年轻人都参加交纳养老保险的做法在中西部农村可行性不大。所以还是应该在推广新农保的同时，还要大力宣传弘扬传统的养老模式。家庭养老模式是儒家文化几千年的优良传统，赡养老人是儿女的责任，农村家庭子女过去不养老人会面临很大的道德压力，家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有无可替代性，也目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。不能为了推广社会养老而轻意否定了家庭养老不可代替的作用。应该提倡家庭养老与社会养老相结合的方式。